Theo nhận định của báo chí một số nước lớn ngoài khu vực Đông Nam Á, cho đến nay, các cuộc đàm phán về Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) giữa Trung Quốc và ASEAN, nhất là những nước có tranh chấp lãnh thổ trực tiếp với Trung Quốc ở Biển Đông, vẫn tiếp tục vấp phải những bất đồng khá gay gắt. Thậm chí, nếu không có những giải pháp hữu hiệu mới nào, COC chưa chắc đạt được tiến độ theo đúng hạn thời gian dự kiến và chưa chắc đã “thực chất và hiệu quả”. Tuy nhiên, năm 2020 có khi lại là cơ hội để các nước tham gia đàm phán, nhất là các nước ASEAN tìm ra phương án “đột phá” thúc đẩy tiến trình đàm phán để Bộ quy tắc này sớm thành hiện thực.
Năm 2019, Hội nghị thượng đỉnh các nước ASEAN diễn ra tại Bangkok/Thái Lan đã thể hiện tinh thần tích cực giữa các nước thành viên ASEAN, nhưng hội nghị lại không mang lại tiến bộ đáng kể nào về việc đưa ra sáng kiến thúc đẩy đàm phán về một COC có giá trị thực chất đối với vấn đề Biển Đông.
Theo giáo sư Carl Thayer – Đại học New South Wales/Australia, có một vài nguyên nhân gây khó khăn cho các cuộc đàm phán về COC, trong đó có 4 vấn đề: (1) Phạm vi địa lý không xác định của Biển Đông; (2) Bất đồng về cơ chế giải quyết tranh chấp; (3) Các cách tiếp cận khác biệt trong quản lý xung đột (sự tự kiềm chế, tin tưởng lẫn nhau và xây dựng lòng tin); (4) Tình trạng pháp lý không xác định của COC. Các nguyên nhân trên phản ánh những bất đồng gay gắt giữa các bên đàm phán về tất cả các yếu tố quan trọng mang tính quyết định cấu thành COC và triển vọng đáng ngại về một COC đầy tham vọng, nhưng lại yếu kém và không hiệu quả.
Thứ nhất, Trung Quốc từ chối tham gia một COC mang tính ràng buộc pháp lý mà nó có thể thách thức mục tiêu của Bắc Kinh là biến Biển Đông thành “ao nhà” của riêng mình. Việc Trung Quốc phản đối phán quyết của Tòa trọng tài thường trực quốc tế về Luật Biển (PCA) trong vụ kiện về Biển Đông do Philippines đệ trình là một ví dụ rõ ràng về việc Bắc Kinh coi thường luật pháp và các chuẩn mực quốc tế. Tuy vậy, nếu COC không mang tính ràng buộc pháp lý thì nó cũng sẽ không mang lại hiệu quả giống như Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) trước đây.
Thứ hai, khi xét tới sự hạn chế của khung thời gian cho đàm phán COC, Trung Quốc dường như được lợi nhiều nhất từ những bất đồng và quan điểm mâu thuẫn trong các nước ASEAN tại bàn đàm phán. Trong khi giữ cho các bên tuyên bố chủ quyền trong ASEAN bận rộn giải quyết những bất đồng đó, Trung Quốc ráo riết thiết lập cái mà nước này gọi là “nguyên trạng mới” trên thực địa bằng cách “quân sự hóa” ngư dân và các đảo đá mà nước này chiếm đóng trái phép, đồng thời bình thường hóa sự hiện diện và kiểm soát của họ ở những vùng biển tranh chấp tại Biển Đông. Bằng cách đó, Trung Quốc có thể xác định lại phạm vi địa lý của Biển Đông, cũng như phạm vi khu vực bị tranh chấp theo hướng có lợi cho lợi ích địa – chính trị của nước này.
Cuối cùng là sự đồng thuận yếu ớt của tất cả các nước ASEAN trong đàm phán với Trung Quốc. Bất chấp nhận thức được công nhận chung rằng, sự đồng thuận là chìa khóa để ASEAN giải quyết các thách thức ở Biển Đông, thế nhưng sự hẹp hòi về lợi ích quốc gia của các nước thành viên đơn lẻ đã hạn chế những nỗ lực nhằm tăng cường sự hợp tác và gắn kết trong khu vực. Điều này làm dấy lên mối quan ngại rằng, chuẩn mực đồng thuận của ASEAN không còn hỗ trợ cho những thực tế mới về an ninh; và rằng các nước thành viên khác có thể tán thành những ưu tiên của Bắc Kinh và ngăn chặn ASEAN ra quyết định. Tiến trình ra quyết định dựa trên sự đồng thuận hiện tại vận hành một cách đơn giản: Nếu bất kỳ nước nào trong số 10 nước thành viên ASEAN phản đối một đề xuất hay ý tưởng nào đó, thì chỉ một sự phản đối đó thôi đã đủ để bác bỏ quyết định của các nước còn lại. Khi nói tới những tranh chấp ở Biển Đông, chuẩn mực này đã gây bất lợi, vì nó dường như tạo điều kiện thuận lợi để Trung Quốc vận dụng khả năng của mình nhằm loại bỏ vai trò trung tâm của ASEAN.
Việt Nam với tư cách Chủ tịch ASEAN năm 2020, sẽ cần tập trung nhiều hơn vào việc đặt nền tảng và làm hài hòa các tiêu chuẩn trong việc xây dựng sự đồng thuận và đoàn kết trong ASEAN. Vì mục tiêu này nên việc tiếp nhận thể thức ASEAN – X rất đáng để xem xét. Mặc dù nguyên tắc đồng thuận ASEAN được công nhận là duy trì sự đoàn kết giữa các nước thành viên đa dạng trong ASEAN và góp phần lớn cho lợi ích hòa bình mà các nước này đã được hưởng trong những thập kỷ qua, song sự chú ý đã chuyển sang nguyên tắc ASEAN – X, vốn đã được áp dụng thành công trong một số lĩnh vực “ngách” về kinh tế và an ninh. Chẳng hạn như chống khủng bố, đây là lĩnh vực mà ở đó một số nước thành viên muốn hành động mau lẹ hơn các nước thành viên khác. Điều 21 trong Hiến chương ASEAN đưa ra hướng dẫn về việc sử dụng ASEAN – X trong việc thực thi các cam kết kinh tế, nhưng điều gì sẽ xảy ra nếu chỉ có các nước ASEAN có tuyên bố chủ quyền đạt được một thỏa thuận với Trung Quốc về các vấn đề liên quan tới Biển Đông, trong khi các nước khác vẫn duy trì sự trung lập hoặc từ chối hỗ trợ?
Việc Công ước ASEAN về chống khủng bố có hiệu lực trước khi được tất cả các nước thành viên ASEAN phê chuẩn đầy đủ vào năm 2013 cho thấy, thể thức ASEAN – X có thể được điều chỉnh để áp dụng cho các lĩnh vực hợp tác an ninh khác dựa trên cơ sở vì mục đích đặc biệt. Về lý thuyết, nó có thể tăng cường phản ứng của ASEAN trước các thách thức về Biển Đông mà không làm suy yếu sự cố kết nội khối. Việt Nam có thể khởi động một nguyên tắc như vậy bằng cách tập hợp các nước ven biển trong ASEAN thông qua các sáng kiến sâu sắc hơn về ngoại giao quốc phòng, hợp tác an ninh trên biển, hoạt động xây dựng lòng tin, ngoại giao con thoi và tìm hiểu thực tế mà có hoặc không có sự tán thành của tất cả các nước thành viên. Một số chuyên gia tham dự hội thảo quốc tế “COC ở Biển Đông: Nguồn lực quân đội và hàng hải” được tổ chức tại Bangkok ngày 20/06/2019 đã lập luận rằng, việc xây dựng một khối các quốc gia ven biển trong ASEAN có thể là cần thiết đối với ASEAN trong việc đàm phán bất kỳ COC nào với Trung Quốc.
Một COC không chỉ được xây dựng nhằm mục đích quản lý tranh chấp và sự ổn định ở Biển Đông, mà còn phải chú trọng quyền tự do hàng hải và an ninh con người của các cộng đồng ngư dân quy mô lớn ở các nước ven biển trong ASEAN. Do đó, luật pháp và các chuẩn mực quốc tế hiện tại cũng như Quy tắc về va chạm bất ngờ trên biển nhất thiết phải được đưa vào COC.
Khối các nước ven biển trong ASEAN cũng có thể phát triển một cách phù hợp việc quản lý tài nguyên sinh vật biển xuyên biên giới và hỗ trợ nhân đạo lẫn nhau cho ngư dân các nước ASEAN nhằm phản ứng trước những hành động quyết liệt của các đội tàu đánh cá được Hải quân và các tàu cảnh sát biển Trung Quốc hậu thuẫn ở các vùng biển bị tranh chấp. Trong khi hầu hết sự chú ý hướng về số lượng lớn các trang thiết bị quân sự được Trung Quốc lắp đặt ở Biển Đông, số lượng và vai trò gia tăng của lực lượng “dân quân được hải quân Trung Quốc đào tạo” cũng phải được quan tâm một cách thích đáng. Dân quân biển được Trung Quốc sử dụng để quấy rối các tàu nước ngoài và tiến hành các hoạt động quyết đoán khác, chẳng hạn như đâm vào tàu khác, nhằm thúc đẩy các tuyên bố chủ quyền trên biển, cũng như đối với các đảo bị tranh chấp. Những năm gần đây, lực lượng dân quân biển của Trung Quốc đã đóng vai trò lớn trong một số chiến dịch quân sự và sự cố mang tính ép buộc của Bắc Kinh đối với các nước, trong đó có cuộc đối đầu giằng co năm 2012 ở bãi cạn Scarborough dẫn tới việc Trung Quốc “cưỡng chiếm” từ Philippines cấu trúc địa hình này; cuộc “quần lộn” căng thẳng với Việt Nam liên quan đến vụ hạ đặt giàn khoan dầu khí Hải Dương 981 vào năm 2014 và một sự cố gần đây ở bãi Cỏ Rong.
Khi không có cơ chế ràng buộc về mặt pháp lý ở Biển Đông, ASEAN sẽ phải nâng cấp hơn nữa quan hệ với các cường quốc bên ngoài, một phần do mong muốn giảm bớt sự phụ thuộc về chính trị và kinh tế vào Trung Quốc, một phần do lo ngại về sự “bành trướng” trên quy mô rất lớn của Trung Quốc trong khu vực. Tuy nhiên, điều cần thiết trước hết đối với ASEAN là tính tự lực cao hơn, vốn đòi hỏi sự đoàn kết đáng kể và một cách tiếp cận mới đối với tiến trình ra quyết định dựa trên sự đồng thuận. Tính tự lực cao sẽ trao quyền cho ASEAN bảo vệ các giá trị tập thể và người dân các nước trong khối mà không làm tổn hại tới lợi ích quốc gia của các nước thành viên đơn lẻ.
Mặc dù không có khả năng Trung Quốc sẽ sẵn sàng phê chuẩn một COC mang tính ràng buộc pháp lý, song vẫn có những cơ hội để xây dựng tính tự lực và năng lực lãnh đạo nhằm xử lý các mối đe dọa đối với việc quản lý tranh chấp trong nhóm các nước ven biển ASEAN. Khuôn khổ ASEAN – X có thể trao quyền cho một số nước ven biển thành viên chủ động khởi xướng và thực thi cơ chế hợp tác an ninh và phòng thủ tập thể trên biển để bảo vệ ngư dân và các khu vực hàng hải của họ như được quy định và thiết lập trong Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982), hỗ trợ thực thi pháp luật, chống khủng bố và thách thức các nỗ lực của Trung Quốc trong việc bình thường hóa các chính sách đơn phương và sự kiểm soát của nước này ở Biển Đông. Một chiến lược như vậy sẽ là đối trọng trong khu vực, cần thiết cho sự tự lực của khu vực trong an ninh và phòng thủ. Đây cũng là cơ hội quan trọng để các nước ngoài khu vực tham gia hỗ trợ xây dựng an ninh tự lực của ASEAN và thể hiện quyết tâm của họ đối với việc kiềm chế sự ép buộc theo kiểu “Vùng xám” của Trung Quốc.
Việc làm sâu sắc thêm ý chí chính trị và sự tin cậy chiến lược cũng là chìa khóa cho một ASEAN đoàn kết. Tuy nhiên, ở ASEAN, ý chí chính trị nhằm hợp tác hành động trong vấn đề Biển Đông bị cản trở bởi mức độ hiểu biết lẫn nhau thấp và thiếu sự đồng thuận ở cấp liên bộ, sự thiếu vắng một cơ quan đầu mối để đấu tranh cho các vấn đề tranh chấp trên biển cả trong và ngoài ASEAN.
Sau khi phân tích các vấn đề trên, báo chí các nước lớn ngoài khu vực cho rằng, Việt Nam là điểm khởi đầu tự nhiên để xây dựng tính tự lực cho ASEAN vào năm 2020. Vị thế địa – chính trị của Việt Nam với tư cách là một bên có tuyên bố chủ quyền trước nhất ở Biển Đông và là một nạn nhân hàng đầu của sự tính toán về quân sự hoặc leo thang xung đột đến từ Trung Quốc, sẽ thúc đẩy Việt Nam theo một cách rất riêng để ủng hộ các cách tiếp cận hòa bình trong việc quản lý tranh chấp. Sự phát triển kinh tế nhanh chóng đồng nghĩa với việc Việt Nam sẽ là một trong những cơ sở sản xuất chính và là điểm sáng mới nổi của hội nhập khu vực, mối liên kết kinh tế mạnh mẽ này đóng vai trò con bài thương lượng ở cấp đối thoại khu vực. Việt Nam đảm nhận nhiệm vụ kép thành viên không thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc (UNSC) nhiệm kỳ 2020 – 2021, và Chủ tịch ASEAN, điều này sẽ đem lại nhiều cơ hội để Việt Nam đảm nhận vai trò lãnh đạo mạnh mẽ hơn trong việc duy trì sự ổn định và trong các vấn đề an ninh khu vực. Cuối cùng, các thể chế chính phủ ổn định và mạng lưới các sáng kiến ngoại giao ngày càng phát triển của Việt Nam với các đối tác lịch sử hùng mạnh trong ASEAN và các mối quan hệ chiến lược đang nổi lên với các bên tham gia bên ngoài như Mỹ, Ấn Độ và Nhật Bản, khiến Việt Nam trở thành một nền tảng lý tưởng để tăng cường đối thoại khu vực và thúc đẩy các cuộc đàm phán về COC đạt được nhiều tiến bộ hơn.
Do đó, với những lợi thế trong năm 2020, Việt Nam có cơ hội để đề xuất những cách tiếp cận mới, trong đó ASEAN – X có thể là một phương án trong các cuộc đàm phán tiếp theo giữa ASEAN và Trung Quốc về COC. ASEAN – X, hay phương án nào thì cũng đòi hỏi các nước ASEAN phải đoàn kết và hơn hết, COC phải mang tính ràng buộc pháp lý, vừa phù hợp với lợi ích hợp pháp của các nước trong và ngoài khu vực, vừa đủ sức ngăn chặn có hiệu quả sự bá quyền của Bắc Kinh ở Biển Đông. Các nhà lãnh đạo ASEAN và các tổ chức tư vấn có thể nhận ra điều này, nhưng việc trở nên quyết đoán hơn trong vận dụng UNCLOS 1982 và các chuẩn mực quốc tế để phản đối các hành động ép buộc của Trung Quốc ở Biển Đông của các nước ASEAN sẽ không hề dễ dàng.