Chính sách của Trung Quốc liên quan đến các tranh chấp biên giới trên bộ và trên biển tại biển Đông tương đối nhất quán từ cuối những năm 1970. Trung Quốc đã tìm cách trấn an những nước có yêu sách khác bằng cách liên tiếp nhấn mạnh các ý định hòa bình của mình trong khu vực và thiện chí tham gia hợp tác quản lý các nguồn tài nguyên biển, trong khi tìm cách kéo dài các cuộc thảo luận về vấn đề này để có thời gian củng cố các yêu sách của mình tại biển Đông.
Với việc củng cố các năng lực quân sự và tăng sự tự tin về chính trị, Trung Quốc đã hành xử xác quyết hơn tại biển Đông. Họ đáp lại những chỉ trích về cách hành xử của mình bằng việc hòa giải mang tính chiến thuật, nhưng các nền tảng của chính sách vẫn không thay đổi.
Một số quan chức Đông Nam Á đã gọi chính sách nước đôi này là “miệng nói tay làm”.
Trấn an các nước láng giềng trong khu vực
Cuối những năm 1970, Đặng Tiểu Bình đã đưa ra một công thức để “giải quyết” tranh chấp: các bên nên gạt sang một bên vấn đề chủ quyền và cùng nhau khai thác nguồn tài nguyên biển. Tuy nhiên, không rõ liệu ông Đặng hay người kế nhiệm ông đã bao giờ coi đây là một đề xuất thực tế hay chưa. Trung Quốc chưa bao giờ thể hiện thiện chí gạt sang một bên các yêu sách lãnh thổ hay đề xuất một khuôn khổ cho sự hợp tác khai thác như thế. Tuy nhiên, ý tưởng này vẫn là câu thần trú trong chính sách của Trung Quốc, và đến nay vẫn vậy.
Chính sự thiếu nhất quán của Trung Quốc khiến biển Đông không ngừng \’dậy sóng\’, Tổ chức nghiên cứu khủng hoảng quốc tế (ICG) khẳng định. Ảnh: Chinamil.
Nhiều năm qua, Trung Quốc nhấn mạnh rằng tranh chấp tại biển Đông là một vấn đề song phương. Tuy nhiên, cuối những năm 1990, họ đã đưa ra một quyết định chiến lược là kéo ASEAN tham gia vấn đề này ở khía cạnh ngoại giao, và kết quả là ký kết Tuyên bố về cách ứng xử của các bên tại biển Đông (DOC) năm 2002. Thỏa thuận này nhằm giảm căng thẳng và xây dựng niềm tin bằng việc thực thi các biện pháp xây dựng lòng tin hợp tác (CBMs). Nhưng Trung Quốc vẫn tiếp tục đóng vai trò kẻ phá quấy, cả trong việc thương lượng thỏa thuận và các nỗ lực thực thi sau đó. Mỗi khi Trung Quốc có vẻ đưa ra một nhượng bộ, như ký kết thỏa thuận hay nhất trí các hướng dẫn thực thi vào năm 2011, thì ngay sau đó họ lại chặn đứng việc thực thi các hướng dẫn hay bất kỳ CBMs nào.
Trung Quốc đã tìm cách củng cố các đòi hỏi chủ quyền của mình tại biển Đông trong một số năm qua. Sau khi họ gửi phản đối lên Ủy ban CLCS năm 2009, thì đầu năm 2010 các quan chức cấp cao Trung Quốc liên tục nói với các đồng cấp Mỹ rằng biển Đông là một “lợi ích cốt lõi”. Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton cho biết Ủy viên Quốc vụ Đới Bỉnh Quốc – vị cố vấn có tầm ảnh hưởng lớn nhất về chính sách đối ngoại của Trung Quốc cho giới lãnh đạo cấp cao – đã nhắc lại thái độ xác quyết này tại cuộc Đối thoại Chiến lược và Kinh tế Mỹ – Trung tại Bắc Kinh tháng 5/2010. Một số quan sát viên cho đây là một cách để đẩy vấn đề biển Đông lên ngang tầm với các vấn đề cực kỳ nhạy cảm như Đài Loan và Tây Tạng. Điều này có nghĩa là tranh chấp tại biển Đông là không thể thương lượng và Trung Quốc đã chuẩn bị để sử dụng vũ lực để bảo vệ các yêu sách của mình.
Việc Trung Quốc coi biển Đông là một “lợi ích cốt lõi” cũng gây lo ngại trong toàn khu vực. Tại cuộc họp của Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) tháng 7/2010, 12 quốc gia – trong đó có tất cả các nước thành viên ASEAN có yêu sách biển Đông – đã thể hiện những lo ngại về các diễn biến tại biển Đông, khiến Trung Quốc cũng phải ngạc nhiên. Sau đó, các quan chức chính phủ và các học giả Trung Quốc đã ngừng coi biển Đông là lợi ích cốt lõi. Đáng chú ý là Chủ tịch Trung Quốc Hồ Cẩm Đào không sử dụng cụm từ này trong chuyến thăm cấp nhà nước tới Mỹ tháng 1/2011.
Tuy nhiên, vấn đề này lại nổi lên vào tháng 8/2011, khi một bài xã luận được Tân Hoa Xã đưa một lần nữa nhấn mạnh “chủ quyền không thể tranh cãi của Trung Quốc đối với các vùng biển, quần đảo và các vùng nước xung quanh”, và cho rằng các khu vực này là một phần “lợi ích cốt lõi của Trung Quốc”. Gần như ngay sau đó, Chính phủ Trung Quốc đã công bố Sách Trắng mang tên “Sự phát triển hòa bình của Trung Quốc”, trong đó liệt kê chủ quyền là một trong các “lợi ích cốt lõi” của Trung Quốc, bên cạnh an ninh quốc gia, sự toàn vẹn lãnh thổ và thống nhất dân tộc. Sách Trắng cũng khẳng định quyền của Trung Quốc “cương quyết bảo vệ” bốn điểm chìa khóa này. Dù tài liệu trên không nêu đích danh biển Đông, nhưng nó cũng cho thấy Bắc Kinh coi khu vực này là một trong các lợi ích cốt lõi của mình.
Trung Quốc khẳng định rằng họ sẵn sàng tham gia đàm phán song phương với các nước đòi chủ quyền khác, nhưng các cuộc đàm phán này không hấp dẫn các nước liên quan. Tuy nhiên, Trung Quốc tiếp tục nhấn mạnh cách giải quyết song phương, hơn là đa phương, và kịch liệt bác bỏ cái mà họ gọi là “quốc tế hóa” tranh chấp. Vì vậy, Trung Quốc phản đối thảo luận vấn đề tại các cuộc họp an ninh của khu vực như ARF và Hội nghị thượng đỉnh Đông Á. Trên thực tế, Trung Quốc đã gạt được vấn đề này ra khỏi chương trình nghị sự của ARF cho đến năm 2010, đến khi 12 nước bày tỏ lo ngại về các hành động ngày càng xác quyết của Trung Quốc tại biển Đông. Trung Quốc chắc chắn sẽ cố để tranh chấp biển Đông không được đem ra giải quyết tại nhóm làm việc về an ninh biển do Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN+ thành lập tháng 10/2010.
Bắc Kinh hoàn toàn bác bỏ vai trò của các bên thứ ba trong tranh chấp, đặc biệt là Mỹ, nước mà họ cáo buộc là can thiệp, hay “xía vào việc của người khác”. Trung Quốc cho rằng lợi ích ngày càng lớn của Mỹ tại biển Đông xuất phát từ các lợi ích mà họ không nói ra như sử dụng tranh chấp làm cái cớ để mở rộng sự hiện diện quân sự tại châu Á, và cảnh báo các nước Đông Nam Á – đặc biệt là Việt Nam – không nên khuyến khích sự can dự của Mỹ. Khi Ngoại trưởng Clinton gợi ý rằng Mỹ sẽ tạo điều kiện cho các cuộc đàm phán về thực thi DOC, Trung Quốc đã kiên quyết phản đối.
Trung Quốc cũng phản đối sử dụng trọng tài pháp lý quốc tế, một phần vì cách này sẽ cho phép sự can dự của một thể chế đa phương, trong khi họ không có cơ sở đủ mạnh. Trung Quốc đã từ chối đề xuất của Philippines năm 2011 trình các yêu sách lãnh thổ chồng lấn và yêu sách biên giới lên Tòa án Luật biển Quốc tế (ITLOS), cơ quan được thành lập theo UNCLOS để giải quyết các tranh chấp biển giữa các quốc gia đã phê chuẩn công ước này. Đề xuất này nhằm có được sự ủng hộ của khu vực đối với các nỗ lực quốc tế hóa trong giải quyết tranh chấp biển Đông. Nhưng Trung Quốc đã loại bỏ điều khoản về ITLOS khi phê chuẩn UNCLOS, tức là nước này sẽ hầu như chắc chắn tiếp tục phản đối đề xuất trên.
Dù một số quốc gia Đông Nam Á đã trình các tranh chấp lãnh thổ của mình lên Tòa án Công lý Quốc tế xét xử, Trung Quốc gần như chắc chắn cũng sẽ phản đối một việc đưa vấn đề biển Đông lên tòa án này.
Sự hiện diện của Trung Quốc tại biển Đông
Trong hai thập kỷ qua, Trung Quốc đã ngày càng mở rộng sự hiện diện vật chất tại biển Đông. Việc này diễn ra một cách chậm chạp nhưng vững chắc, một phần là kết quả của sức ép tài nguyên, nhưng cũng là một nỗ lực nhằm tránh gây hoang mang thái quá đối với các nước láng giềng.
Trung Quốc đã mở rộng sự hiện diện của mình ban đầu bằng cách tăng các chuyến tuần tra của các tàu lớn của Hải quân và các cơ quan thực thi pháp luật về biển, như Cơ quan Quản lý nghề cá khu vực biển Đông và cơ quan Giám sát biển Trung Quốc (CMS). Nước này thường xuyên sử dụng các cơ quan dân sự thực thi pháp luật biển, thay vì sử dụng Hải quân, để củng cố các yêu sách về tài phán của mình tại biển Đông, vì việc sử dụng tàu chiến sẽ chỉ làm leo thang căng thẳng.
Tuy nhiên, các báo cáo định kỳ cho thấy tàu chiến của Hải quân Trung Quốc bắn súng vào các tàu đánh cá và đối đầu với các lực lượng hải quân các quốc gia Đông Nam Á tại biển Đông. Năm 2010, báo chí Nhật Bản đã nói về một cuộc chạm trán giữa các lực lượng Hải quân Trung Quốc và Malaysia, và tháng 2/2011, một tàu khu trục của Hải quân Trung Quốc được đưa tin là đã bắn cảnh cáo các tàu cá Philippines gần cồn san hô Jackson.
Cơ quan Quản lý nghề cá khu vực biển Đông là cơ quan đầu tiên thực thi lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương mà Trung Quốc đưa ra hàng năm. Các tàu của CMS thì đe dọa một số tàu thăm dò của Philippines và Việt Nam năm 2011. Tháng 3/2011, hai tàu CMS đã quấy nhiễu tàu MV Veritas Voyager của Philippines gần bãi Cỏ Rong (phía Tây đảo Palawan), và buộc tàu này phải rút lui. Hai tháng sau đó, ngày 26/10, các tàu của CMS đã công khai cắt cáp thăm dò địa chất của tàu Bình Minh 02 của Việt Nam, khi tàu này đang hoạt động trong EEZ của Việt Nam. Sau đó vào ngày 9/6, tàu cá Trung Quốc được trang bị đặc biệt đã cắt cáp của một tàu thăm dò khác của Việt Nam, tàu Viking 2.
Các sự cố trên cho thấy Trung Quốc đang sử dụng các năng lực hải quân không chỉ để thực thi các yêu sách tài phán của mình, mà còn để gửi đi một thông điệp tới các nước tại Đông Nam Á có đòi hỏi chủ quyền về cái giá phải trả nếu thách thức Trung Quốc.
Các quan chức Trung Quốc đã tuyên bố rằng nước này sẽ không sử dụng vũ lực để giải quyết tranh chấp. DOC và Hiệp ước Bằng hữu và Hợp tác của ASEAN năm 1976, mà Trung Quốc gia nhập năm 2003, đều cấm sử dụng vũ lực để giải quyết tranh chấp giữa các nước. Trên thực tế, Hải quân Trung Quốc đã không tham gia vào một cuộc đụng độ quân sự nghiêm trọng tại biển Đông kể từ sau khi tấn công các lực lượng của Việt Nam tại cồn san hô Jackson năm 1988, làm hơn 70 người Việt Nam thiệt mạng. Trung Quốc hiểu rằng hành động quân sự công khai sẽ phản tác dụng vì nó sẽ hoàn toàn hủy hoại lập luận “phát triển/nổi lên hòa bình” của họ, khiến một số nước ASEAN củng cố quan hệ chiến lược với Mỹ.
Tuy nhiên, việc hiện đại hóa lực lượng Hải quân đã tạo cho Trung Quốc các năng lực gây sức ép đối với các nước đòi chủ quyền khác, và nếu cần, sử dụng vũ lực một cách dứt khoát. Một số nhân vật cứng rắn trong quân đội được báo chí đưa là đã muốn sử dụng vũ lực để “dạy một bài học” cho các nước Đông Nam Á, nhưng hiện tại, không có bằng chứng nào cho thấy đấy là một sự chuyển hướng gì đó mà chỉ là một cái nhìn thiểu số trong lực lượng vũ trang. Vì vậy, khi Hải quân và các cơ quan thực thi luật pháp biển trở nên năng động hơn và xác quyết hơn tại biển Đông, nguy cơ ngày càng lớn là một sự cố vô tình trên biển có thể leo thang thành một cuộc khủng hoảng ngoại giao và quân sự nghiêm trọng hơn. Sự thiếu vắng các cơ chế đề phòng xung đột giữa các nước có đòi hỏi chủ quyền khiến kịch bản này càng đáng lo ngại hơn.
Hành xử của Trung Quốc trong sáu tháng đầu năm 2011 rõ ràng cho thấy chính sách nước đôi của họ, vừa trấn an nước khác vừa củng cố yêu sách của mình. Nhằm sửa chữa một số hỏng hóc về ngoại giao mà các hành động của Trung Quốc gây ra năm 2010, các quan chức cấp cao nước này – gồm Thủ tướng Ôn Gia Bảo, Bộ trưởng Ngoại giao Dương Khiết Trì và Bộ trưởng Quốc phòng Lương Quang Liệt – đã công du Đông Nam Á để trấn an các nước trong khu vực, rằng sự nổi lên của Trung Quốc là hòa bình và có lợi về kinh tế, và nước này không tìm cách bá chủ. Về tranh chấp biển Đông, các vị lãnh đạo cấp cao này nhấn mạnh sự ủng hộ đối với DOC, tôn trọng tự do hàng hải và mong muốn hợp tác khai thác nguồn tài nguyên biển. Tại cuộc Đối thoại Shangri-La tháng 6 tại Singapore, Tướng Lương đã giảm căng thẳng bằng cách nhận định rằng tình hình tại biển Đông đã “ổn định” và nói rằng Trung Quốc muốn “hòa bình và ổn định”.
Nhưng như đã nói ở trên, các căng thẳng từ tháng Ba đã bùng lên sau các hành động xác quyết của các tàu tuần tra Trung Quốc ở ngoài khơi bờ biển Philippines và Việt Nam, làm rộng thêm khoảng cách giữa lời nói và hành động của Trung Quốc.
Dù Trung Quốc không chiếm một đảo nào kể từ năm 1995 sau khi chiếm đảo Vành Khăn mà Philippines cũng đòi chủ quyền, nhưng thông tin về việc các tàu Trung Quốc tháo dỡ vật liệu xây dựng, dựng một số trụ cột và thả phao ở gần Iroquois Reef-Amy Douglas Bank (phía Tây Nam bãi Cỏ Rong) hồi tháng 5/2011 có thể cho thấy một sự thay đổi trong chính sách. Nếu thông tin này là có thực – trên thực tế chính quyền Philippines không đưa ra bằng chứng thuyết phục – thì đó sẽ là sự vi phạm nghiêm trọng nhất kể từ khi DOC được ký kết, vì một trong các điều khoản quan trọng của văn bản này cấm chiếm đóng các đảo chưa có người ở.
Dù Trung Quốc không chiếm thêm một hình thái địa chất nào tại quần đảo Trường Sa từ năm 1995, nhưng họ tích cực xây dựng cơ sở hạ tầng quân sự tại Hoàng Sa và trên 9 đảo mà họ chiếm đóng tại Trường Sa.
Hạnh Bùi