BienDong.Net: Trong tranh chấp tại Biển Đông, Trung Quốc luôn có chính sách mập mờ khi nói một đằng làm một nẻo nhằm đánh lừa dư luận.
Toàn văn Điều lệ Nam Hải 2012 lần này tiếp tục là minh chứng cho cách ứng xử như vậy của Trung Quốc trong tranh chấp.
Bối cảnh
Ngày 31/12/2012 trên mạng Tân Hoa Xã đăng toàn văn “Điều lệ quản lý trị an biên phòng ven biển tỉnh Hải Nam” sau đây gọi là Điều lệ Nam Hải 2012. Điều lệ Nam Hải có hiệu lực từ ngày 1/1/2013.
Điều lệ Nam Hải 2012 được tỉnh Hải Nam đưa ra áp dụng cho phạm vi lớn khoảng 2 triệu km2 của Biển Đông bao gồm “Tam Sa”, theo đó cảnh sát biên phòng tỉnh Hải Nam sẽ có quyền kiểm tra, bắt giữ và trục xuất bất kỳ thuyền bè nước ngoài nào “xâm nhập trái phép các vùng biển do Hải Nam quản lý”.
Trả lời phỏng vấn tờ New York Times, Ông Ngô Sỹ Tồn, Giám đốc Sở Ngoại Vụ tỉnh Hải Nam kiêm Viện trưởng Viện Nam Hải đã nói rằng quy định mới áp dụng cho tất cả các hòn đảo và vùng biển xung quanh các đảo trên Biển Đông bao gồm cả các đảo đang có tranh chấp với Việt Nam và Philippines. Theo ông Ngô, phạm vi của Điều lệ áp dụng “cho tất cả các thực thể bên trong đường chín đoạn và các vùng biển liền kề”.
Ông Ngô Sỹ Tồn cũng nói rằng, mục tiêu ngay trước mắt là nhằm kiểm soát các tàu, theo cách ông Ngô gọi là “đánh bắt cá trái phép” của Việt Nam.
Điều lệ này đã gây ra lo ngại và phản đối từ các nước có liên quan như ASEAN, Mỹ, EU, Philippines… Bộ Ngoại giao Philippines đã lên tiếng phản đối việc Trung Quốc yêu sách hầu như toàn bộ Biển Đông không phải chỉ là việc yêu sách quá mức mà còn là sự “đe dọa cho tất cả các nước”. Mỹ thì tìm cách trấn an các bên khi Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Peter P. Velasco tuyên bố rằng các tất cả các bên nên tránh “các hành động đơn phương gây căng thẳng tình hình và tổn hại đến triển vọng cho một giải pháp ngoại giao khác”.
Trước sự quan ngại của các nước liên quan, Trung Quốc đã tìm cách mập mờ xoa dịu dư luận khi giải thích rằng điều luật đó là do địa phương tự ban hành và ngày 31/12/2012, Phát ngôn viên Bộ Ngoại giao Trung Quốc Hoa Xuân Oánh nói rằng phạm vi áp dụng bắt giữ và khám xét tàu thuyền (board and search) chỉ áp dụng cho phạm vi 12 hải lý của đảo Hải Nam, khẳng định điều lệ áp dụng không có gì thay đổi so với bản điều lệ năm 1999.
Các phát biểu của người phát ngôn và quan chức tỉnh Hải Nam đều khẳng định Điều lệ Hải Nam 2012 chỉ áp dụng trong phạm vi 12 hải lý của đảo Hải Nam, nhưng trên thực tế toàn văn được công bố điều lệ lại không phải là như vậy. Văn bản luật mới có tính áp dụng cao nhất về pháp lý và là cơ sở để các cơ quan chấp pháp thi hành, chứ không phải là phát biểu của người phát ngôn, hay trả lời phỏng vấn của người có chức trách địa phương. Bài viết này sẽ tập trung vào một số khía cạnh pháp lý của Điều lệ Nam Hải 2012 và tác động của nó đến tranh chấp Biển Đông và các bên có lợi ích liên quan.
Một số điểm mới của Điều lệ Nam Hải 2012
Trong toàn văn công bố trên mạng của tỉnh Hải Nam ngày (31/12/2012), “Điều lệ quản lý trị an biên phòng ven biển tỉnh Hải Nam” có nhiều nội dung mới mở rộng phạm vi quản lý của tỉnh Hải Nam đối với các vùng biển mà Trung Quốc yêu sách. “Điều lệ 2012” gồm 6 chương 52 điều và có hiệu lực từ ngày 1/1/2013 (Điều lệ năm 1999 gồm 5 chương và 40 điều). Nội dung mới bao gồm: Điều 2 quy định phạm vi áp dụng là vùng biển quản hạt và vùng ven biển của tỉnh. Các vùng biển quản hạt được hiểu ở đây bao gồm là “Tây Sa” (Hoàng Sa), “Trung Sa” (bao gồm bãi Hoàng Nham Trung Quốc yêu sách) và “Nam Sa” (Trường Sa). Trong khi đó Điều lệ năm 1999 chỉ quy định phạm vi áp dụng là: các cảng biển và vùng ven biển của tỉnh Hải Nam, tức sẽ không bao gồm hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa đang có tranh chấp với Việt Nam và các nước. Cụ thể trong Điều lệ 2012, có ba lần từ “Tam Sa”được đề cập đến ở Điều 6 (cho phép xây dựng đồn công an biên phòng thành phố “Tam Sa”), Điều 7 (tăng cường tuần tra trị an các đảo, bãi và vùng biển thuộc thành phố “Tam Sa”) và Điều 13 (cho phép công an biên phòng “thành phố “Tam Sa” được tiếp nhận ủy thác của cơ quan công an biên phòng nơi cấp phép đi biển để làm các thủ tục như thay đổi, thu hồi giấy phép đi biển, đối với tàu và thuyền viên làm việc tại các đảo và vùng biển của thành phố “Tam Sa”).
Với việc nhắc đi nhắc lại lại cụm từ khu hành chính được thành lập sai trái “Tam Sa” trong Điều lệ đã bị Việt Nam và các nước liên quan phản đối, Trung Quốc rõ ràng muốn khẳng định phạm vi áp dụng cho các đảo đang có tranh chấp với Việt Nam (Hoàng Sa), Philipin (Hoàng Nham) và với cả Philipin, Việt Nam, Malaysia, Brunei (Trường Sa).
Điểm khác nữa trong Điều lệ 2012 so với Điều lệ 1999 đó là tàu thuyền nước ngoài lần đầu tiên được đưa vào thành đối tượng áp dụng trong các quy tắc của Điều lệ. Điều 31 quy định sáu hành vi của tàu thuyền nước ngoài được cho là vi phạm Điều lệ: (i) dừng đỗ, neo đậu bất hợp pháp hoặc có những hành động gây rối trong vùng biển quản lý của tỉnh Hải Nam; (ii) chưa kiểm tra hải quan mà tự động xuất, nhập cảnh hoặc thay đổi cửa khẩu xuất nhập cảnh; (iii) lên các đảo của tỉnh Hải Nam quản lý một cách bất hợp pháp; (iv) phá hoại thiết bị phòng vệ biển hoặc các thiết bị sản xuất sinh hoạt trên các đảo thuộc quản lý của tỉnh Hải Nam; (v) thực hiện các hoạt động tuyên truyền, xâm phạm chủ quyền quốc gia hoặc gây nguy hại cho an toàn quốc gia; và (vi) có hành vi vi phạm pháp luật cũng như quy định của Điều lệ quản lý trị an ven biển.
Hơn thế nữa, Điều 47 còn cho phép các cơ quan công an, biên phòng áp dụng các biện pháp để xử lý tàu thuyền và người nước ngoài có hành vi vi phạm như lên tàu, bắt giữ, xua đuổi, phát hiệu lệnh dừng tàu thuyền, thay đổi hành trình tàu và yêu cầu tàu quay đầu, tịch thu tài sản hoặc các thiết bị vi phạm, đồng thời căn cứ “Luật quản lý xử phạt về trị an” và “Luật quản lý xuất nhập cảnh” của Trung Quốc để truy cứu trách nhiệm hình sự.
Tác động đến tranh chấp tại Biển Đông
Việc áp dụng quyền thực thi pháp luật trong vùng lãnh hải 12 hải lý là quyền lợi chính đáng của một quốc gia ven biển theo như luật pháp quốc tế. Một quốc gia ven biển hoàn toàn có quyền khám xét và bắt giữ tàu của quốc gia khác trong vùng lãnh hải 12 hải lý của mình – đây là quyền đã được UNCLOS quy định, tuy nhiên việc áp dụng cho các thực thể đang có tranh chấp tại Biển Đông với các nước như Việt Nam và Philippines và một số nước ASEAN khác sẽ làm cho tình hình thêm căng thẳng. Tại các khu vực đang có tranh chấp, các quốc gia đều tránh các hành động tổn hại đến việc phân định cuối cùng. Các quốc gia có thể thỏa thuận với nhau áp dụng các biện pháp tạm thời để quản lý hoặc khai thác chung tài nguyên ở những khu vực có tranh chấp (Điều 74, 83 của UNCLOS). Việc đơn phương ban hành Điều lệ mới này của Trung Quốc là trái với quy định của luật pháp quốc tế, làm căng thẳng thêm tình hình ở khu vực có tranh chấp và cũng là đi ngược lại tuyên bố DOC mà nước này đã tham gia ký với ASEAN năm 2002.
Sau việc thành lập “Tam Sa”, Điều lệ Nam Hải 2012 có thể xem là bước tiếp theo trong chiến lược của Trung Quốc nhằm xây dựng cơ sở pháp lý để hiện thực hóa “đường lưỡi bò”, từ đó mở rộng phạm vi kiểm soát trên Biển Đông. Tuy trước mắt, khi trả lời phỏng vấn 1/12/2012 của tờ New York Times , ông Ngô Sỹ Tồn nói rằng Điều lệ Nam Hải 2012 nhằm đối phó với tàu cá Việt Nam và phạm vi áp dụng chỉ là 12 hải lý của đảo Hải Nam. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý thực sự nằm ở quy định bằng văn bản của Điều lệ, trong đó ghi rõ áp dụng cho “Tam Sa”. Vì thế, việc mở rộng phạm vi áp dụng đối với toàn bộ các đảo và vùng biển có tranh chấp là điều dễ dàng nếu như không có sự cảnh giác và phản đối của các bên có lợi ích liên quan. Tàu bè của Việt Nam và các nước khác khi đi vào các khu vực có tranh chấp tại “Tam Sa” đều có thể bị bắt giữ xua đuổi theo như điều 47 của Điều lệ, quyền tự do hàng hải sẽ không còn được bảo đảm. Điều lệ nếu áp dụng đối với các đảo mà các nước như Việt Nam, Philipin và Malaysia hiện đang chiếm đóng sẽ dễ gây ra xung đột.
Từ trước đến nay, Trung Quốc vẫn có các hành động bắt giữ ngư dân và tàu bè của Việt Nam tại các vùng biển có tranh chấp, nhưng với điều lệ mới này các đơn vị thi hành pháp lý của Trung Quốc sẽ có thêm cơ sở pháp lý để tiến hành bắt giữ và phạt tiền ngư dân của Việt Nam, do đó có nhiều khả năng trong thời gian tới sẽ gia tăng các vụ việc Trung Quốc bắt giữ, uy hiếp tàu cá và ngư dân của Việt Nam tại khu vực có tranh chấp như ở Hoàng Sa.
Điều lệ 2012 cũng là một bước để củng cố địa vị pháp lý sai trái cho đường cơ sở của quần đảo Hoàng Sa mà Trung Quốc đã áp dụng cho quần đảo này. Nếu chưa xét tới vị trí pháp lý của Hoàng Sa là lãnh thổ đang có tranh chấp giữa Việt Nam và Trung Quốc, thì theo như Điều 46 của UNCLOS, đường cơ sở quần đảo chỉ áp dụng cho các quốc gia quần đảo như Philippines hay Nhật Bản. Còn Trung Quốc là quốc gia lục địa nên việc vẽ đường cơ sở quần đảo cho Hoàng Sa là vi phạm UNCLOS. Sau Hoàng Sa, có thể sắp tới là Trường Sa một ngày nào đó cũng sẽ được Trung Quốc vẽ đường cơ sở quần đảo và áp dụng Điều lệ 2012 nếu như không có sự phản đối của các bên liên quan.
Kết luận
Trên đây là một số đánh giá sơ bộ dưới góc độ pháp lý về Điều lệ Nam Hải 2012, sự khác biệt giữa Điều lệ 2012 với Điều lệ 1999 và tác động của nó đối với tranh chấp tại Biển Đông. Về cơ bản có thể thấy, Điều lệ 2012 nhằm củng cố yêu sách đường lưỡi bò của Trung Quốc đã vi phạm chủ quyền của Việt Nam đối với quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa, quyền chủ quyền của Việt Nam đối với các vùng biển, cản trở tự do hàng hải tại Biển Đông và làm phức tạp thêm tình hình tranh chấp. Trong tranh chấp Biển Đông, Trung Quốc luôn có chính sách mập mờ khi “nói một đằng, làm một nẻo” để đánh lừa dư luận. Toàn văn Điều lệ Nam Hải 2012 lần này tiếp tục là minh chứng cho cách ứng xử như vậy của Trung Quốc trong tranh chấp.