Phát biểu tại Trung tâm Đông Tây (East West Center) ở Honolulu, Ngoại trưởng Kerry nói rõ rằng đạt được một trật tự trên cơ sở các nguyên tắc là trọng tâm trong tầm nhìn của chính quyền Obama ở Đông Á
Trật tự ở Đông Á trên cơ sở các nguyên tắc
Các cơ hội quan trọng có thể và nên được thực hiện thông qua một trật tự khu vực trên cơ sở các nguyên tắc, một trật tự khu vực bền vững về các nguyên tắc chung và các quy tắc hành xử được củng cố bởi các thể chế. Và đó chính là tiềm năng lớn nhất để tất cả chúng tôi có được bước tiến. chúng tôi ủng hộ cách tiếp cận này, đơn giản vì cách tiếp cận này khuyến khích hoạt động hợp tác. Nó thúc đẩy hội nhập khu vực. Nó đảm bảo rằng tất cả các quốc gia, cả lớn và nhỏ – các nước nhỏ lại càng quan trọng – đều có thể cất tiếng nói về chúng tôi sẽ làm việc cùng nhau như thế nào trước các thách thức chung. Tôi muốn Quý vị biết rằng Mỹ sẽ làm hết sức để hiện thực hóa tầm nhìn này.
Đặt ra và tuân thủ theo các nguyên tắc là trọng tâm trong chính sách của Mỹ đối với Biển Đông và khu vực Đông Nam Á và có liên hệ mật thiết với chính sách chung về Đông Á của chính quyền Obama. Kể từ những ngày đầu trong nhiệm kỳ đầu tiên của Tổng thống Obam, khu vực Đông Nam Á đã được xem là trọng tâm. Điều này được thể hiện qua chuyến thăm Tổng thư ký ASEAN của Ngoại trưởng Clinton hồi tháng 2 năm 2009 và việc Washington ra nhập Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác của ASEAN năm 2009, đây được xem là điều kiện tiên quyết mà Mỹ phải thực hiện nếu Mỹ muốn trở thành một thành viên tham dự Hội nghị cấp cao Á Đông (EAS) hàng năm.
Ngoại trưởng Clinton thể hiện quan điểm tham gia trực tiếp của Mỹ ở Biển Đông tại phiên họp tháng 7 năm 2010 tại Diễn đàn Khu vực ASEAN tại Hà Nội. Bà Cliton đã làm Trung Quốc bất ngờ khi chỉ ra rằng Washington sẵn sàng thúc đẩy đối thoại đa phương về các lãnh thổ đang bị tranh chấp ở Biển Đông. Bà Clinton cũng nói Mỹ phản đối việc sử dụng biện pháp cưỡng ép hoặc đe dọa dùng vũ lực để giải quyết tranh chấp. Lý giải cho mối lo ngại này, Ngoại trưởng Cliton nói: “Mỹ giống như mọi quốc gia khác, có lợi ích quốc gia trong việc tự do hàng hải, tự do tiếp cận khu vực biển ở châu Á và tôn trọng luật pháp quốc tế ở Biển Đông”.
Việc thể hiện quan điểm tham gia trực tiếp của Mỹ ở Biển Đông là một bước đi chiến lược hơn là chiến thuật. Trung Quốc đã giận dữ trước lời bình luận của Bà Cliton nhất, là vì trước đó Trung Quốc đã thành công trong việc đưa vấn đề chủ quyền và sự cần thiết của việc tuân thủ luật pháp quốc tế ra khỏi chương trình nghị sự ARF và các cuộc gặp đa phương khác ở châu Á. Các quan chức Trung Quốc cho rằng Ngoại trưởng Clinton muốn “quốc tế hóa” vấn đề này; và cả Bộ trưởng Ngoại giao và Bộ trưởng Quốc phòng Trung Quốc đều phê phán Bà Clinton vì đã can thiệp vào tranh chấp Biển Đông, đặc biệt họ nói rằng việc Biển Đông không phải là việc của Mỹ.
Bằng việc thể hiện muốn tham gia trực tiếp và các vấn đề chủ quyền ở Biển Đông, Washington đã đáp lại những tín hiệu yêu cầu từ Việt Nam và Philippines khi cả hai quốc gia này đều lo ngại về việc Trung Quốc đưa ra yêu sách ở Biển Đông. Bản thân Washington cũng lo ngại về cách hành xử của Trung Quốc, nhất là sự kiện xảy ra với tàu USNS Impeccable của Mỹ vào mùa xuân năm 2009. Theo Mỹ, đây là một minh chứng không thể chối cãi đối với việc Trung Quốc không tuân thủ nguyên tắc “tôn trọng tuyệt đối” trong Công ước Luật Biển 1982 của LHQ và Quy tắc Quốc tế về Phòng ngừa Đâm va trên Biển 1972 (COLREGS).
Phát biểu của Bà Clinton ở phiên họp ARF tại Hà Nội đã đạt được một mục đích quan trọng. Nó nhắc nhở các bên tham dự Diễn đàn đó, bao gồm cả Trung Quốc, rằng Mỹ vẫn muốn duy trì là một tay chơi chiến lược nghiêm túc ở Đông Á và rằng hòa bình và ổn định ở Biển Đông là một lợi ích của Mỹ. Nó cũng kết hợp sự cần thiết phải tuân thủ luật pháp quốc tế với tình hình an ninh ở Biển Đông.
Hơn nữa, nó báo hiệu việc Mỹ tuyên bố chiến lược tái cân bằng ở Châu Á. Chiến lược này bao gồm việc phối hợp các sáng kiến anh ninh, ngân sách, kinh tế và ngoại giao. Những thay đổi tình hình quân sự được tập trung vào khu vực Đông Nam Á và nhằm mục đích tăng cường sự hiện diện của Mỹ thông qua dàn quân luân phiên, cập cảng nhiều hơn và tăng cường hợp tác quân sự và tập trận với Philippines, Việt Nam và Singapore.
Năm 2011, Thomas Donilon, sau này là cố vấn an ninh quốc gia của Tổng thống Obama, xem việc cân bằng giữa luật pháp quốc tế với an ninh và ổn định có liên hệ trực tiếp nhu cầu tuân thủ các quy định. Tờ Thời báo Tài chính, dẫn lời ông như sau:
An ninh trong khu vực đòi hỏi rằng luật pháp và các quy tắc quốc tế cần phải được tôn trọng, rằng thương mại và tự do hàng hải là điều không thể bị cản trở và rằng các thế lực mới nổi cần tạo sự tín nhiệm với các quốc gia láng giềng và bất đồng cần được giải quyết trong hòa bình mà không có các hành động đe dọa hay cưỡng ép.
Trấn an khu vực này rằng “tái cân bằng” vẫn là mục tiêu của chính quyền Mỹ
Một lợi ích quan trọng của Mỹ bao gồm sự tín nhiệm vào năng lực của Mỹ và sự sẵn sàng của giới chính trị Mỹ trong việc theo đuổi vai trò tạo ra sự cân bằng ở khu vực của Mỹ hậu thời kỳ chiến tranh thế giới. Nhiều quan sát viên ở Đông Á đã lo ngại về điều này và nói rằng sức mạnh của Trung Quốc đang ngày một lớn trong khi đó Mỹ đang phải đối mặt với tình trạng bế tắc chính trị, ngân sách quốc phòng sụt giảm và các cuộc thăm dò dư luận theo chủ nghĩa biệt lập – tất cả đều dẫn đến xu hướng tách biệt khỏi các hoạt động tham gia ở nước ngoài của Mỹ.
Bên cạnh việc giảm ngân sách quốc phòng và bế tắc chính trị ở Washington được đề cập ở trên, người ta nhận ra nhược điểm trong cách Nhà Trắng phản ứng trước cuộc nội chiến ở Syria, nhất là “lằn ranh đỏ” về vũ khí hóa học mà rốt cục thì cũng không phải là lằn ranh đỏ. Việc Nga tiếp nhận Crưm và hỗ trợ phe ly khai ở Ukraine và sự xuất hiện của tổ chức khủng bố ISIS như là một mối đe dọa ở Iraq và Trung Đông là các sự kiện khác kiến châu Á hoài nghi về cam kết của chính quyền Mỹ trong chiến lược tái cân bằng và trong việc Mỹ đảm bảo an ninh cho các bằng hữu và đồng minh ở châu Á. Bởi vậy, chính quyền Mỹ tiếp tục khẳng định cam kết chắc chắn của Mỹ ở Đông Á:
Mỹ có một lợi ích quan trọng trong việc trấn an các đồng minh và đối tác trong khu vực rằng Mỹ sẽ duy trì sự hiện diện an ninh mạnh mẽ để tránh khoảng trống quyền lực phát triển khi Trung Quốc trỗi dậy. Điều này đòi hỏi việc hợp tác tích cực liên tục ở Biển Đông, thực hiện các bước đi nhằm khuyến khích cách hành xử có trách nhiệm và hạn chế các hành động cưỡng ép của các bên.
Ngoài mối hoài nghi này của khu vực còn có một sự thật là cả cố vấn an ninh quốc gia và Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ đều không được xem là “có ảnh hưởng ở Châu Á” (Asia hand). Một trong những khía cạnh đặc biệt của quan điểm chính sách hiện nay là trấn an khu vực rằng chính quyền Mỹ vẫn cam kết tiến hành chiến lược tái cân bằng nói chung và cam kết với khu vực Đông Nam Á nói riêng. Trong chuyến thăm Brunei hồi tháng 7 năm 2013 để dự Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN, Ngoại trưởng John Kerry đã nói trực tiếp về cam kết với chiến lược tái cân bằng trong nhiệm kỳ hai của Tổng thống Obama:
“Tôi biết một số quốc gia đang băn khoăn rằng trong nhiệm kỳ hai của Tổng thống Obama và với một vị Ngoại trưởng mới, liệu Mỹ có tiếp tục theo đuổi con đường của mình không? Và câu trả lời, tôi xin trả lời trực tiếp với quý vị, là có. Không chỉ là có, mà chúng tôi hi vọng sẽ nỗ lực hơn nữa. Vì vậy chúng tôi cam kết đảm bảo một khu vực Đông Nam Á hòa bình, ổn định và thịnh vượng và đó là lý do tại sao chúng ta đang cùng nhau giải quyết nhiều vấn đề an ninh truyền thống và phi truyền thống từ nạn buôn bán động vật hoang dã tới nạn buôn người – tới việc không phổ biến vũ khí hạt nhân, viện trợ nhân đạo và cứu trợ thiên tai và nhiều hoạt động khác.
Tháng 11 năm 2013, Đại sứ Susan Rice, cố vấn an ninh quốc gia đương nhiệm, có bài phát biểu trình bày cam kết không ngừng của chính phủ Mỹ trong chiến lược tái cân bằng. Bà Đại sứ nhấn mạnh bản chất đa chiều của việc tái cân bằng – đây không chỉ thuộc về vấn đề an ninh – và đưa ra nhiều thông tin chi tiết hơn về những gì mà chính quyền Mỹ hi vọng đạt được 3 năm cuối của nhiệm kỳ này.
Tái cân bằng hướng đến khu vực Châu Á – Thái Bình Dương vẫn là yếu tố then chốt trong chính sách ngoại giao chính quyền Obama. Dù có bao nhiêu điểm nóng xuất hiện ở các khu vực khác, chúng tôi sẽ tiếp tục thực hiện cam kết lâu dài của chúng tôi với khu vực quan trọng này. Các bằng hữu của Châu Á xứng đáng và sẽ tiếp tục nhận được sự quan tâm ở mức cao nhất của chúng tôi.
Sau khi nhấn mạnh rằng chính quyền Mỹ đang thể hiện cam kết với khu vực Châu Á – Thái Bình Dương thông qua việc cử các phái đoàn cấp cao tới khu vực này, điều mà Đông Á xem là một dấu hiệu thể hiện sự quan tâm của chính quyền Mỹ, Bà Rice nói tiếp:
“Nhân cơ hội này, tôi cũng xin phác thảo về những mục tiêu mà chúng tôi hướng đến ở Châu Á – Thái Bình Dương trong ba năm tới. Mục tiêu sau cùng của Mỹ là tạo lập một môi trường an ninh ổn định ở Châu Á, một môi trường kinh tế minh bạch và cởi mở và một môi trường chính trị tự do tôn trọng các quyền cơ bản của quyền tự do của tất cả mọi người…
Trong nhiệm kỳ tới, Tổng thống Obama sẽ tiếp tục đặt các nền tảng quan trọng để tạo ra các bước tiến lâu dài trên 4 lĩnh vực chính: tăng cường an ninh, thúc đẩy thịnh vượng, nuôi dưỡng các giá trị tự do và nâng cao phẩm giá con người”.
Tuy không nói cụ thể về các tranh chấp trên biển ở Đông Á, bao gồm cả tranh chấp ở Biển Đông nhưng Bà Rice có nhắc tới tầm quan trọng của việc tái cân bằng trong việc củng cố các mối quan hệ đồng minh và khía cạnh quân sự của chiến lược tái cân bằng:
“Chúng tôi đang sử dụng các liên minh của Mỹ để giúp cho khu vực Châu Á – Thái Bình Dương an toàn hơn – và một động thái quân sự – đang được hiện đại hóa để giải quyết các thách thức của thời đại chúng ta. Đến năm 2020, 60% hạm đội hải quân của chúng tôi sẽ được đặt tại Thái Bình Dương và Bộ Tư lệnh Thái Bình Dương của chúng tôi sẽ được trang bị nhiều các trang bị tối tân hơn.
Chúng tôi sẽ cập nhật và đa dạng hóa các mối quan hệ an ninh trong khu vực để giải quyết các thách thức nổi lên một cách hiệu quả như cách mà chúng tôi đẩy lùi các mối đe dọa thông thường. Chúng tôi sẽ kêu gọi các đồng minh và đối tác có trách nhiệm trong việc bảo vệ các lợi ích và giá trị chung của chúng ta… Để đa dạng hóa mạng lưới quan hệ an ninh trong khu vực, chúng tôi sẽ đẩy mạnh hợp tác ba bên với các đồng minh và đối tác an ninh của chúng tôi và khuyến khích họ hợp tác chặt chẽ hơn nữa với nhau.
Tóm lại, kể từ khi đầu nhiệm kỳ 2 của Tổng thống Obama, chính quyền Mỹ đã rất chủ động trong việc cố gắng trấn an các đồng minh và bằng hữu của Mỹ rằng Mỹ vẫn nghiêm túc về vai trò một thế lực cho sự ổn định ở châu Á. Một cách chiến lược, dù chính quyền Mỹ có dự định hay không thì Biển Đông đã trở thành một phép thử quan trọng đối với chiến lược “tái cân bằng Châu Á” của Mỹ.
Nghĩa vụ trong hiệp ước phòng thủ với Philippines
Một lợi ích khác của Mỹ là hiệp ước phòng thủ với Philippines. Tuy một số yêu sách của Philippines trùng lặp với yêu sách của Việt Nam và Malaysia, nhưng hầu hết những vấn đề mà Manila lo ngại đều là về Bắc Kinh. Tháng 4 năm 2012, Biển Đông trở thành nơi chạm trán giữa Philippines và Trung Quốc trong cuộc tranh chấp về Bãi cạn Scarborough và dẫn tới việc Trung Quốc nắm quyền kiểm soát bãi cạn này. Tranh chấp này đã lắng xuống những chưa được giải quyết. Nhưng tranh chấp này đóng vai trò như là một lời cảnh tỉnh đối với quan chức quốc phòng và ngoại giao Mỹ rằng dù là mong manh những vẫn có khả năng Mỹ đã có thể trực tiếp tham gia vào cuộc khủng hoảng với Trung Quốc vì nghĩa vụ của Mỹ trong hiệp ước với Philippines.
Hiệp ước phòng thủ chung với Philippines không phải là nguyên nhân khiến Mỹ phải đưa ra quan điểm trong vấn đề chủ quyền Bãi cạn Scarborough. Trên thực tế, các nhà hoạch định chính sách Mỹ đã nhiều lần chỉ ra rằng Washington không đưa ra quan điểm đối với các yêu sách chủ quyền, bao gồm các yêu sách mà Philippines đưa ra về một phần quần đảo Trường Sa sau khi Hiệp ước phòng thủ chung được ký kết với Philippines ngày 30/08/1951. (Chính phủ Philippines khẳng định chủ quyền trên một phần quần đảo Trường Sa năm 1971 và đã chiếm đóng các hòn đảo này năm 1978).
Điều này có nghĩa là Mỹ có thể không tham gia quân sự nếu Trung Quốc chiếm một địa vật mà Philippines đã kiểm soát hoặc khẳng định chủ quyền – như họ đã làm trong trường hợp của Bãi cạn Scarborough. Nhưng nếu trong quá trình đó, Trung Quốc tấn công tàu hải quân hoặc cảnh sát biển Philippines hoặc bắn hạ máy bay quân sự Philippines hoặc giết hoặc làm bị thương quân đội Philippines thì quy định trong hiệp ước liên quan tới các cuộc tấn công nhằm vào “quân đội, tàu thuyền hoặc máy bay [Philippines] ở Thái Bình Dương” (Biển Đông được xem là thuộc Thái Bình Dương) cho rằng hiệp ước sẽ được áp dụng.
Hiệp ước này yêu cầu rằng khi có tấn công, các bên phải “hành động để đối phó với các mối nguy hiểm chung theo các quy trình thể chế”. Quyết định của Mỹ về phản ứng của Mỹ theo các điều khoản của Hiệp ước sẽ ngay lập tức được đặt dưới lăng kính hiển vi của khu vực. Các quốc gia đồng minh và bằng hữu của Mỹ, bao gồm cả Trung Quốc, sẽ theo dõi phản ứng của Washington một cách chặt chẽ và đưa quyết định riêng của họ về sự hiệu quả của chiến lược tái cân bằng trong việc duy trì một khu vực Đông Á hòa bình và ổn định. Một tiền đề lý giải sự hiện diện quân sự của Mỹ là để ngăn chặn xung đột; tuy nhiên, để việc ngăn chặn được hiệu quả, Mỹ phải cho thấy rằng mình vừa có khả năng vừa có ý chí chính trị để hành động.
Dù rằng sự tín nhiệm là yếu tố quan trọng trong nỗ lực của Washington nhằm trấn an các đối tác và bằng hữu rằng Mỹ là một lực lượng chiến đấu cho sự ổn định trong tình hình phải đối mặt với Trung Quốc, Washington không muốn bị dính vào tranh chấp với Trung Quốc về các đảo và bãi cạn ở Biển Đông mà Philippines đã khẳng định chủ quyền. (Điều này được đề cập chi tiết ở Chương 5).
Vì tham gia sâu hơn, liệu Washington có thể làm gì để cải thiện tình hình không? Việc chính sách của Mỹ tập trung vào luật pháp quốc tế nói chung và Công ước Luật Biển 1982 của LHQ nói riêng là hoàn toàn có lý vì Washington không có đòn bẩy trực tiếp trong việc giải quyết tranh chấp chủ quyền. Về điều này, chương 4 sẽ tổng kết xem Công ước Luật Biển 1982 của LHQ phù hợp như thế nào trong việc giải quyết các tranh chấp ở Biển Đông.
(còn tiếp)