Các nhà hoạch định chính sách của Washington phải đối mặt với rất nhiều vấn đề an ninh cấp thiết. Các vấn đề này bao gồm ổn định Đông Âu khi Nga tìm cách đưa một luồng ảnh hưởng mới; đối mặt với mối đe dọa mới về ISIS tại Iraq và Syria, đồng thời phải đối mặt với nạn khủng bố rộng rãi hơn tại Trung Đông và Châu Philippines; đồng thời làm giảm căng thẳng trong mâu thuẫn hiện tại tại Afghanistan, nơi con số những người dân châu Mỹ phục vụ chiến tranh tử vong vẫn đang gia tăng.
Kết luận và đề xuất về chính sách của Hoa Kỳ và Biển Đông
Việc tìm cách đem lại sự ổn định lâu dài cho mâu thuẫn Palestin – Isarel cũng là một vấn đề lớn. Mặc dù sự hợp tác của Bắc Kinh nhằm tìm giải pháp cho các vấn đề này không phải là yếu tố trung tâm, nhưng sự xuất hiện của Trung Quốc với tư cách là sự hiện diện chính trị và ngoại giao toàn cầu lại rất quan trọng, đặc biệt là tại khu vực Trung Đông. Tương tự, Trung Quốc có vai trò rất quan trọng trong các vấn đề lớn khác có ảnh hưởng đến Washington, như giải quyết chương trình hạt nhân của Iran và Bắc Triều Tiên; giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu, duy trì hòa bình ở Eo biển Đài Loan và Đông Hải; và tăng cường thương mại, đầu tư và phát triển kinh tế.
Hỗn hợp các vấn đề quan trọng này đưa ra một bối cảnh rộng hơn đối với mối quan hệ Mỹ – Trung, đồng thời làm rõ rằng Biển Đông không thể trở thành yếu tố chiến lược trung tâm trong tổng thể mối quan hệ giữa Mỹ và Trung Quốc. Nói tóm lại, thứ tự đầu tiên cho chính sách Hoa Kỳ về Biển Đông là duy trì viễn cảnh vấn đề này.
Chính sách hiện tại là toàn diện và hợp lý
Phần đầu của báo cáo này có trình bày đánh giá về chính sách hiện tại. Nói tóm lại, chính sách đó có các nội dung chính như sau:
- Không bên tranh chấp nào được sử dụng vũ lực hoặc ép buộc để giải quyết các tranh chấp chủ quyền hoặc thay đổi nguyên trạng của các địa vật Biển Đông có tranh chấp.
- Các bên phải được tự do về hảng hải, bao gồm cả việc giao thương hợp pháp không bị cản trở cho các tàu và máy bay giao thương, tư nhân và quân sự; nhấn mạnh rằng các quốc gia ven biển phải tôn trọng ngôn ngữ của Công ước UNCLOS rằng tất cả các “quyền tự do vùng biển cao” được áp dụng cho các hoạt động quân sự trong vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển.
- Tất cả các quyền lợi hàng hải đối với bất kỳ vùng lãnh hải nào củ Biển Đông phải dựa trên luật pháp quốc tế và bắt nguồn từ địa vật ở Biển Đông. Đường lưỡi bò của Trung Quốc không đáp ứng được các tiêu chí này. Tóm lại, đất (đảo, đá) tạo ra các vùng biển, chứ không phải ngược lại.
- Chính quyền Mỹ không có vị trí nào đối với vấn đề tranh chấp chủ quyền. Mỹ không chọn bên nào; cũng không ủng hộ tranh chấp của một quốc gia nào đối với quốc gia khác.
- Vì, các tranh chấp chủ quyền đối với các địa vật ở Biển Đông dường như không thể được giải quyết trong tương lai gần, một Bộ Quy tắc ứng xử quy định một khuôn khổ dựa trên quy tắc để quản lý và điều chỉnh hành vi của các nước liên quan ở Biển Đông là cần thiết. Một phần quan trọng của một tài liệu như vậy sẽ là cơ chế như đường dây nóng và các thủ tục khẩn cấp để ngăn ngừa sự cố ở khu vực nhạy cảm và việc quản lý chúng khi chúng xảy ra theo cách thức ngăn tranh chấp leo thang.
- Mỹ ủng hộ các cơ chế giải quyết tranh chấp được công nhận trên toàn thế giới, bao gồm những cơ chế được quy định trong hiệp ước UNCLOS, như một cách giải quyết vấn đề Biển Đông trong hòa bình.
- Washington sẽ cải thiện mối quan hệ an ninh với các quốc gia ven biển Biển Đông và giúp đỡ, theo yêu cầu, nâng cao năng lực của các quốc gia hoặc là đồng minh của Mỹ hay chính thức được chỉ định là “đối tác chiến lược” hoặc “đối tác toàn diện” để tuần tra và giám sát các vùng lãnh hải của chính họ và vùng đặc quyền kinh tế.
- Tìm cách tăng cường quyền ra vào cho quân đội Mỹ ở các nước gần Biển Đông.
Thật khó để tìm lỗi với cách tiếp cận chính sách này: nó chủ yếu có tính ngoại giao, nhưng không hoàn toàn như vậy. Cách tiếp cận này tập trung vào việc tạo ra sự ổn định bằng cách cổ vũ tất cả các bên tham gia thực hiện theo các quy tắc của luật pháp quốc tế; nó định nghĩa một cách rõ ràng cách thức mà Washington muốn giải quyết mâu thuẫn; và nó bao gồm các sáng kiến mạnh mẽ nhằm khắc phục một số sự mất cân bằng quyền lực giữa Philippines, Việt Nam và Trung Quốc. Cuối cùng, nó kết hợp một yếu tố răn đe bằng cách không bỏ qua liên minh an ninh của Mỹ với Philippines cũng như tạo điều kiện cho lực lượng hải quân và không quân Mỹ ra vào Singapore, với điều kiện những thách thức pháp lý được giải quyết với Philippines.
Qua thời gian, lập luận công khai của chính quyền đã trở nên cụ thể hơn và ít có tính “ngoại giao” nhiều; giờ đây lập luận này đặc biệt gọi là hành động của Trung Quốc là gây bất ổn và có tính đe dọa. Thay vì đưa ra những lời hô hào mơ hồ, lập luận này cũng trở nên cụ thể hơn trong bài bình luận về “quy tắc”. Nó cụ thể đặc biệt trong việc giải quyết khía cạnh gây mất ổn định nhất về các tranh chấp ở Biển Đông: đường lưỡi bò.
Nhưng mặc dù được đánh giá là hợp lý và tương xứng, nhưng với lợi ích liên quan của Mỹ, chính quyền Obama đã bị chỉ trích từ cả hai bên cánh tả và cánh hữu vì đã không đủ “cứng rắn” với Trung Quốc. Lý do đơn giản cho những lời chỉ trích này là Trung Quốc đã cơ bản bỏ qua lời kêu gọi tuân theo quy tắc, nhằm ngăn chặn tình trạng đẩy các bên tranh chấp vòng quanh, và tìm kiếm sự phân xử của bên thứ ba để giải quyết tranh chấp. Bắc Kinh dường như tin rằng lợi ích quốc gia tuân thủ theo luật quốc tế.
Bắc Kinh tin rằng Washington đã phức tạp hóa chính sách của mình ở Biển Đông một cách vô ích. Trong một số cuộc họp kỳ II liên quan đến Biển Đông, người đối thoại Trung Quốc lập luận rằng từ năm 2010, chính sách của Mỹ đã nhằm mục đích khuyến khích Nhật Bản, Việt Nam và Philippines ủng hộ nước này, buộc nó phải sử dụng các biện pháp cưỡng chế hơn để đạt được ý muốn, với kết quả là các quốc gia này sẽ trở nên thân thiết và phụ thuộc nhiều vào Hoa Kỳ. Bắc Kinh muốn Washington quay lưng lại với tranh chấp về vùng Biển Đông.
Ngoài việc phủ nhận trách nhiệm này của Trung Quốc, các quan chức Mỹ được phỏng vấn như một phần của dự án này đương nhiên lập luận rằng Trung Quốc cần phải nhận ra rằng các bước phát triển mà họ không thích không phải là kết quả của một nỗ lực của Mỹ nhằm kiềm chế Trung Quốc hoặc làm phức tạp sự gia tăng của nó, mà đúng hơn là những ảnh hưởng từ hành động của chính mình (kể cả báo cáo) vốn làm cho nhiều nước láng giềng lo sợ và khiến họ tìm kiếm một sự hiện diện mạnh mẽ của Mỹ như một nguồn bảo đảm. Các chính sách của Trung Quốc đem lại ấn tượng là không đánh giá cao việc khó khăn với các nước láng giềng chỉ đơn giản là làm cho họ sợ. Nói tóm lại, sự thiếu ý thức tự giác của người đối thoại Trung Quốc khiến một số quan chức Mỹ tự hỏi liệu Trung Quốc có biết điều gi là tốt cho mình không. Theo quan điểm của họ, Trung Quốc không hành động vì những lợi ích tốt nhất của mình. Giọng điệu này đôi khi được đưa vào các bài báo công khai.
Có thể cho rằng, Trung Quốc biết chính xác những gì mình đang làm. Các nhà lãnh đạo nước này biết đọc bản đồ. Thực tế của địa lý là các bên tranh chấp khác với các hòn đảo ở Biển Đông sẽ luôn sống trong cái bóng của Trung Quốc. Trung Quốc là một phần vĩnh viễn của châu Á và mặc dù Washington khẳng định rằng Hoa Kỳ là một cường quốc Thái Bình Dương, nhưng điều này không giống như với việc là một cường quốc châu Á. Hoa Kỳ ở trong châu Á, nhưng không phải của châu Á, và có lẽ một ngày nào đó chỉ đơn giản là có thể đóng gói và rời đi – sự sang trọng mà các nước láng giềng của Trung Quốc không có. Trung Quốc đã là đối tác thương mại lớn nhất với tất cả các nước láng giềng Đông Nam Á, và nền kinh tế của họ đang ngày càng liên quan mật thiết với nhau. Tại một cuộc họp kỳ II gần đây ở Đông Nam Á, một đại biểu ASEAN đã nắm bắt thực tế này một cách hoàn hảo: “Chúng tôi đều sợ Trung Quốc, nhưng chúng tôi cũng rất sợ những gì Trung Quốc có thể làm đối với nền kinh tế của chúng tôi nếu chúng tôi vượt qua họ”. Cuối cùng, điều quan trọng là nhận ra tầm quan trọng của các vấn đề trong nước của Trung Quốc trong cách tiếp cận của Chủ tịch Tập Cận Bình đối với Biển Đông.
Ở Trung Quốc, chính trị trong nước luôn là con át chủ bài chi phối các mối quan ngại chính trị ngoại giao. Khắt khe đối với các tranh chấp chủ quyền của Trung Quốc sẽ tạo ra vỏ bọc chính trị quan trọng đối với nỗ lực khó khăn về chính trị của Tập Cận Bình để định hướng lại nền kinh tế của Trung Quốc, dập tắt nạn tham nhũng trong Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ), và hạn chế quyền lực của các chủ tịch tỉnh, người thường xuyên hoạt động như những kẻ bạo chúa.
Những yếu tố này, cộng với thực tế rằng Trung Quốc có lực lượng quân sự châu Á mạnh mẽ nhất đã hình thành nên giải pháp chính sách của Bắc Kinh đối với Biển Đông. Chương trình hiện đại hóa quân sự của nước này, giờ đây đã qua năm thứ 20, tiếp tục được quy hoạch và thực hiện tốt. Kết quả là, năng lực vũ khí truyền thống của Trung Quốc cao hơn nhiều so với các nước láng giềng, bao gồm Ấn Độ, và chắc chắn sẽ tiếp tục như vậy, ít nhất là trong tương lai gần.
Cho đến nay, các hành động của Trung Quốc ở Biển Đông đã không làm tổn hại nền kinh tế của nước này: các nước láng giềng vẫn còn xếp hàng tìm cách cải thiện quan hệ; và, họ không thể tự bảo vệ mình một cách chắc chắn, ngoại trừ Ấn Độ và Nhật Bản.
Bắc Kinh có thể không thừa nhận rằng các nước láng giềng ASEAN của nước này chỉ đơn giản là muốn giữ lại quyền tự chủ của họ, nhưng họ hiểu rằng các nước láng giềng nhỏ bé của mình không muốn lựa chọn giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc. Tất cả đều muốn có mối quan hệ tốt nhất có thể với cả hai. Vì các nước nhỏ sẽ luôn luôn là nước láng giềng của Trung Quốc, và họ sẽ luôn luôn cần Trung Quốc nhiều hơn Trung Quốc cần họ, Trung Quốc có thể thực hiện quyền lớn về việc mình sẽ làm gì khi tìm cách khắc phục những gì họ tin là bất công trong lịch sử mà một đất nước Trung Quốc yếu thế hơn phải chịu đựng. Ngụ ý, những bất công này đã bị làm trầm trọng hơn những năm trước khi mà Tập Cận Bình cho rằng lãnh đạo của Trung Quốc một thời gian mà trong đó chính sách của nó cũng là hòa giải, với kết quả là phần lớn những gì Bắc Kinh xem là lãnh thổ có chủ quyền của mình tại quần đảo Trường Sa hiện nay thuộc sở hữu của các nước khác.
Những yếu tố này là lý do giải thích tại sao rất khó để có được kết quả từ chính sách hiện tại của Hoa Kỳ. Khi nói đến Biển Đông, Trung Quốc có lợi thế tương xứng đối với Hoa Kỳ về địa lý, lịch sử, khả năng quân sự và lợi ích. Cuối cùng và quan trọng nhất, Bắc Kinh lại tin rằng mình có quyền và lịch sử về phía mình. Nước này thực sự không tin rằng tất cả địa vật và các nguồn tài nguyên thuộc về Trung Quốc.
Khuôn khổ xem xét các lựa chọn chính sách
Khi dự án này được khởi xướng, giả thuyết ban đầu của nó là một loạt các lựa chọn chính sách mới không phải là vô hạn, và rằng trong điều kiện chung, chúng có thể được nhóm lại thành bốn nhóm lớn. các nhóm này không nhằm mục đích loại trừ lẫn nhau; có thể hình thành một cách tiếp cận bằng cách vẽ từ các yếu tố của từng nhóm. Các nhóm đó là:
- Tham gia tích cực hơn trong việc giải quyết vấn đề chủ quyền.
- Nghe khuyến nghị của Bắc Kinh và ngừng can thiệp vào Biển Đông
- Có thái độ quyết đoán hơn với Trung Quốc
- Tăng cường phương pháp tiếp cận chính sách hiện hành
Đây là khuôn khổ sẽ được sử dụng để khám phá các lựa chọn chính sách được phát triển theo các hướng dẫn tổng quát sau đây cho chính sách của Mỹ về Biển Đông.
Hướng dẫn chính sách bao quát được đề xuất
Các lựa chọn chính sách sẽ được thảo luận dưới đây dựa trên tiền đề rằng Biển Đông không thể trở thành yếu tố chiến lược trung tâm trong các mối quan hệ chung giữa Mỹ và Trung Quốc. Chính sách của Mỹ ở Biển Đông không thể chống đối Trung Quốc ở thế áp đảo. Các nhà hoạch định chính sách Mỹ, mặc dù chỉ trích chiến thuật của Trung Quốc, nhưng không thể bỏ qua sự thật rằng Trung Quốc có thể tranh chấp tốt nhất về chủ quyền trên rất nhiều các địa vật ở Biển Đông. Các phân tích đề xuất quăng đồng xu pháp lý giữa Trung Quốc và Việt Nam, đặc biệt là ở quần đảo Trường Sa, là nơi chẳng có tranh chấp nào là đặc biệt mạnh. Tương tự, hầu hết các phân tích đều cho thấy rằng tranh chấp của Philippines về một phần lớn quần đảo Trường Sa sẽ có thể được xác nhận là không có giá trị pháp lý. Đây là một xem xét chính sách đặc biệt quan trọng vì Philippines là một đồng minh hiệp ước. Các quan chức Mỹ vẫn phải nhạy cảm với những nỗ lực của các quốc gia ven biển ngoài Trung Quốc khiến Mỹ tham gia sâu hơn vào việc hỗ trợ tranh chấp của mình để đối phó với Trung Quốc. Thực tế là Biển Đông đặt ra cho Hoa Kỳ tình huống tiến thoái lưỡng nan trong việc cân bằng và lựa chọn giữa những lợi ích cạnh tranh, đặc biệt là với Trung Quốc.
Điểm mấu chốt cho chính sách của Mỹ là để tránh bị vô tình lôi kéo vào một cuộc xung đột với Trung Quốc để đáp trả sự cố liên quan đến lợi ích sống còn của nó. Do đó Washington không nên công bố chính sách khiến uy tín của mình được sử dụng theo cách thức mà nó không được chuẩn bị để dự phòng.
(Còn tiếp)