“Hợp tác cùng phát triển” có thể triển khai trong cả giai đoạn chưa phân định và đã phân định tại các vùng biển chồng lấn ở vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Việc “hợp tác cùng phát triển” ở Biển Đông có ý nghĩa quan trọng, góp phần giúp các nước hợp tác thăm dò, khai thác và quản lý hiệu quả, công bằng các nguồn tài nguyên trên Biển Đông. Đây là cơ sở thực tiễn để các nước tiếp tục nghiên cứu, xem xét thúc đẩy hợp tác trên Biển Đông nhằm tiến tới việc phân định những vùng biển chồng lấn và góp phần đảm bảo hòa bình, ổn định trên biển.
Vùng đánh cá chung ở Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc
Định nghĩa về “hợp tác cùng phát triển” trên biển
“Hợp tác cùng phát triển” có nội hàm để chỉ các hoạt động hợp tác của các nước liên quan trên vùng biển chồng lấn trong nhiều lĩnh vực liên quan, bao gồm cả hoạt động hợp tác khai thác tài nguyên thiên nhiên. “Hợp tác cùng phát triển” bao gồm tất cả các hoạt động liên quan đến mọi quyền chủ quyền và quyền tài phán mà các nước liên quan cùng có trên vùng biển chồng lấn, cụ thể: Các nước liên quan có thể tiến hành hợp tác thăm dò, khai thác, quản lý, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, xây dựng, vận hành công trình nhân tạo, bảo vệ môi trường biên, nghiên cứu khoa học biển… trong vùng biển chồng lấn, chưa phân định ở vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Trong hình thức hợp tác cùng phát triển cũng có nhiều biến thể khác nhau về đối tượng hợp tác (như dầu khí, hải sản, tuần tra-kiểm soát, an ninh, tìm kiếm cứu nạn, nghiên cứu khoa học biển,…) và mô hình khác nhau (uỷ ban liên hợp, thành lập liên doanh, giao khoán cho một bên thực hiện, tuần tra chung,…). Ngoài ra, dàn xếp tạm thời cũng có thể dưới hình thức là một thoả thuận xác định đường phân chia tạm thời. Đây là việc các nước thoả thuận với nhau về một đường tạm thời phân chia khu vực hoạt động giữa hai nước nhằm tránh va chạm, xung đột không cần thiết. Đường này có thể ngầm định theo lịch sử quản lý trên thực địa hoặc có thể xác định bằng thoả thuận.
Vai trò của “hợp tác cùng phát triển”
Hợp tác cùng phát triển sẽ có vai trò và tác động hỗ trợ lớn cho quá trình đàm phán phân định biển. Thông qua quá trình hợp tác các nước liên quan sẽ có thể cùng nhau khảo sát, tiến hành dự án chung, khai thác chung nguồn tài nguyên hoặc hợp tác quản lý vùng biển. Việc hợp tác giúp các nước có thông tin đáng tin cậy về nguồn tài nguyên của vùng biển chồng lấn, tạo cơ sở phân chia hợp lý tài nguyên trong các cuộc đàm phán phân định biển sau này. Không những vậy, các dự án hợp tác cùng phát triển có thể bảo đảm sự thống nhất và nhận thức chung giữa các nước về nguồn tài nguyên và các lợi ích kinh tế khác, tăng sự hiểu biết về lợi ích của nhau trong vùng biển chồng lấn, tạo cơ sở cho việc đạt được thỏa thuận mà các bên có thể cùng chấp nhận, mang lại lợi ích công bằng và hợp lý cho mọi bên.
Ngoài ra, hợp tác cùng phát triển cũng giúp các nước quản lý tài nguyên thiên nhiên được hiểu quả hơn, đặc biệt là tài nguyên sinh vật. Các đàn cá thường không quan tâm đến quy chế pháp lý của vùng biển mà chúng di chuyển đến và đi, do đó nếu không có hợp tác trong quản lý nghề cá thì có thể dẫn đến việc đánh bắt cá quá mức hoặc theo cách thức không bền vững, nghiêm trọng hơn là hủy diệt nguồn cá, phá hủy hệ sinh thế trong vùng biển chồng lấn, dẫn đến thiệt hại lâu dài cho các nước liên quan. Trong các lĩnh vực không liên quan đến tài nguyên thiên nhiên, hợp tác cùng phát triển sẽ giúp giữ ổn định và trật tự trên vùng biển chồng lấn, ngăn chặn hợp động tội phạm và các hoạt động bất hợp pháp khác lợi dụng sự xung đột trong thẩm quyền thực thi pháp luật của các nước liên quan. Hợp tác cùng phát triển ở đây có thể dưới hình thức tuần tra chung của các lực lượng thực thi pháp luật trên biển (như kiểm ngư, cảnh sát biển,…) hay cơ chế quản lý nghề cá chung. Như vậy, các nước giữ ổn định được vùng biển, quản lý tốt hoạt động trên biển và bảo đảm tính bền vững, lâu dài của nguồn tài nguyên thiên nhiên.
Cơ sở pháp lý về việc “hợp tác cùng phát triển”
Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) năm 1982 quy định cụ thể về việc các nước liên quan có quyền “hợp tác cùng phát triển” đối với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Cụ thể:
Điều 56. Các quyền, quyền tài phán và các nghĩa vụ của các quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền về kinh tế : (1) Trong vùng đặc quyền về kinh tế, quốc gia ven biển có: (a) Các quyền thuộc chủ quyền về việc thăm dò khai thác, bảo tồn và quản lý các tài nguyên thiên nhiên, sinh vật hoặc không sinh vật, của vùng nước bên trên đáy biển, của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, cũng như về những hoạt động khác nhằm thăm dò và khai thác vùng này vì mục đích kinh tế, như việc sản xuất năng lượng từ nước, hải lưu và gió. (b) Quyền tài phán theo đúng những quy định thích hợp của Công ước về việc: Lắp đặt và sử dụng các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình; Nghiên cứu khoa học về biển; Bảo vệ và gìn giữ môi trường biển. (c) Các quyền và các nghĩa vụ khác do Công ước quy định. (2) Trong vùng đặc quyền về kinh tế, khi thực hiện các quyền và làm các nghĩa vụ của mình theo Công ước, quốc gia ven biển phải tính đến các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia khác và hành động phù hợp với Công ước. (3) Các quyền có liên quan đến đáy biển và lòng đất dưới đáy biển nêu trong điều này được thực hiện theo đúng phần VI.
Điều 77. Các quyền của các quốc gia ven biển đối với thềm lục địa. (1) Quốc gia ven biển thực hiện các quyền thuộc chủ quyền đối với thềm lục địa về mặt thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên của mình. (2) Các quyền nói ở khoản 1 có tính chất đặc quyền, nghĩa là các quốc gia ven biển không thăm dò thềm lục địa hay không khai thác tài nguyên thiên nhiên của thềm lục địa, thì không ai có quyền tiến hành các hoạt động như vậy, nếu không có sự thỏa thuận rõ ràng của quốc gia đó. (3) Các quyền của quốc gia ven biển đối với thềm lục địa không phụ thuộc vào sự chiếm hữu thực sự hay danh nghĩa, cũng như vào bất cứ tuyên bố rõ ràng nào. (4) Các tài nguyên thiên nhiên ở phần này bao gồm các tài nguyên thiên nhiên khoáng sản và các tài nguyên thiên nhiên không sinh vật khác của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, cũng như các sinh vật thuộc loại định cư, nghĩa là những sinh vật nào, ở thời kỳ có thể đánh bắt được, hoặc nằm bất động ở đáy, hoặc lòng đất dưới đáy; hoặc là không có khả năng di chuyển nếu không có khả năng tiếp xúc với đáy hay lòng đáy dưới đáy biển.
Theo mục a khoản 1 Điều 56 và khoản 1 Điều 77, trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của mình, các nước có quyền được hợp tác cùng phát triển đối với các nước khác.
UNCLOS đã có các quy định cụ thể về việc hợp tác cùng phát triển trên biển đối với các vùng biển chồng lấn, chưa phân định ở vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.Cụ thể:
Điều 74. Hoạch định ranh giới vùng đặc quyền về kinh tế giữa các quốc gia có bờ biển tiếp liền hay đối diện nhau : (1) Việc hoạch định ranh giới vùng đặc quyền về kinh tế giữa các quốc gia có bờ biển tiếp liền hay đối diên nhau được thực hiện bằng con đường thỏa thuận theo đúng với pháp luật quốc tế như đã nêu ở Điều 38 của Quy chế Tòa án quốc tế để đi đến một giải pháp công bằng. (2) Nếu không đi tới được một thỏa thuận trong một thời gian hợp lý thì các quốc gia hữu quan sử dụng các thủ tục nêu ở phần XV. (3) Trong khi chờ ký kết thỏa thuận ở khoản 1, các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và không phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoán quá độ này. Các dàn xếp tạm thời không phương hại đến hoạch định cuối cùng. (4) Khi một điều ước đang có hiệu lực giữa các quốc gia hữu quan, các vấn đề liên quan đến việc hoạch định ranh giới vùng đặc quyền về kinh tế được giải quyết theo đúng điều ước đó.
Điều 83 : Hoạch định ranh giới thềm lục địa giữa các quốc gia có bờ biển tiếp liền hay đối diện nhau : (1) Việc hoạch định ranh giới thềm lục địa giữa các quốc gia có bờ biển tiếp liền hay đối diện nhau được thực hiện bằng con đường thỏa thuận theo đúng luật pháp quốc tế như đã được nêu ở Điều 38 của Quy chế tòa án quốc tế, để đi tới một giải pháp công bằng. (2) Nếu không đi tới một thỏa thuận trong một thời hạn hợp lý thì các quốc gia hữu quan sử dụng các thủ tục nêu ở phần XV. (3) Trong khi chờ đợi ký kết thỏa thuận nói ở khoản 1, các quốc gia hữu quan trên tinh thần hiều biết, và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các giải pháp tạm thời có tính chất thực tiễn và để không phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoạn quá độ này. Các dàn xếp tạm thời không phương hại đến việc hoạch định cuối cùng. (4) Khi một điều ước đang có hiệu lực giữa các quốc gia hữu quan, các vấn đề liên quan đến việc hoạch định ranh giới thềm lục địa được thực hiện theo đúng điều ước đó.
Theo khoản 3 Điều 74 và khoản 3 Điều 83 có quy định gần như tương tự nhau, và yêu cầu trong giai đoạn chưa phân định biển các quốc gia phải nỗ lực hết sức mình để đạt được một dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn và không làm phương hại hay cản trở việc đạt được thoả thuận phân định cuối cùng. Nói cách khác, “các dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn” là giải pháp tối ưu mà UNCLOS yêu cầu các quốc gia phải nỗ lực hết sức để đạt được trong khi chưa thể thoả thuận về một đường phân định phân chia vùng biển chồng lấn. Các dàn xếp tạm thời cũng có thể có những hình thức khác nhau tuỳ thuộc vào thoả thuận cụ thể của các bên liên quan. Việc “hợp tác cùng phát triển” là hình thức phổ biến nhất của các “dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn”.
Đối với các vùng biển chồng lẫn đã phân định :
Cơ sở pháp lý cho “hợp tác cùng phát triển” sau khi phân định biển là thỏa thuận giữa các nước liên quan, thông thường được ký kết bên cạnh thỏa thuận phân định hoặc được ghi nhận trực tiếp trong thỏa thuận phân định biển giữa các nước. Các thỏa thuận này đặt trên cơ sở tự do ý chí và nguyên tắc bình đẳng chủ quyền của các quốc gia liên quan theo luật pháp quốc tế nói chung. UNCLOS cũng không ngăn cản các nước ký kết các thỏa thuận này trong chừng mực các thỏa thuận phù hợp với Công ước và không ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của các quốc gia khác.
Một số hoạt động thực tiễn về “hợp tác cùng phát triển” trên Biển Đông
Đối với các vùng biển chồng lấn, chưa phân định ở vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Trong Vịnh Thái Lan, Việt Nam và Malaysia đã và đang tiến hành hợp tác cùng phát triển rất thành công và lâu dài trong một khu vực chồng lấn khá hẹp. Khu vực chồng lấn giữa Việt Nam và Malaysia chỉ rộng khoảng 2.800 km2. Việt Nam và Malaysia ký một MOU vào năm 1992 xác lập cơ sở tiến hành dự án hợp tác cùng khai thác dầu khí giữa PetroVietnam và Petronas. Trong năm 1997, dự án khai thác được thùng dầu đầu tiên. Sự thành công của dự án đã thúc đẩy hai nước tiếp tục kéo dài MOU năm 1992 đến năm 2027.
Năm 1982, Việt Nam và Campuchia đã ký “Hiệp định Vùng nước lịch sử” và thỏa thuận sẽ đàm phán phân định “vào thời gian thích hợp” đối với khu vực rộng khoảng 9.500 km2 trên Biển Đông. Theo đó, Việt Nam và Campuchia sẽ cùng tiến hành tuẫn tra, kiểm soát trong vùng nước lịch sử và việc đánh bắt hải sản của người dân địa phương trong vùng này vẫn tiếp tục theo tập quán làm ăn từ trước tới nay. Đối với việc khai thác các tài nguyên thiên nhiên trong khu vực đó, hai bên sẽ cùng nhau thoả thuận. Đến năm 2002, Bộ Quốc phòng hai nước đã ký kết một thoả thuận hợp tác trong hoạt động trên vùng biển này. Sau đó Hải quân hai nước cũng đã ký một bản quy tắc về tuần tra và liên lạc. Đến năm 2015, Hải quân hai nước đã tiến hành được 30 cuộc tuần tra chung.
Đối với các vùng biển chồng lấn đã phân định ở vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Năm 1997, Việt Nam và Thái Lan đã ký “Hiệp định Phân định biển trong Vịnh Thái Lan”; năm 2000, Việt Nam và Trung Quốc đã ký “Hiệp định Phân định Vịnh Bắc Bộ” và “Hiệp định Hợp tác Nghề cá ở Vịnh Bắc Bộ”; năm 2003, Việt Nam và Indonesia đã ký “Hiệp định Phân định thềm lục địa”. Trong các Hiệp định trên đều có các quy định liên quan việc phát hiện một cấu tạo mỏ dầu hoặc khí tự nhiên, hoặc mỏ khoáng sản khác dưới đáy biển nằm vắt ngang đường ranh giới tại khu vực phân chia vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa thì các bên liên quan có nghĩa vụ và trách nhiệm phải thông báo cho nhau mọi thông tin liên quan và thoả thuận về cách thức khai thác hữu hiệu nhất các cấu tạo hoặc mỏ nói trên và về việc phân chia công bằng lợi ích thu được từ việc khai thác đó. Thông qua các Hiệp định trên sẽ giúp các nước liên quan quản lý tốt hơn hoạt động trên biển, bao gồm cả việc xử lý, ngăn chặn hiệu quả các vi phạm pháp luật, tránh xung đột và va chạm có thể xảy ra giữa ngư dân và cơ quan chức năng giữa các nước.
Nhìn chung, “hợp tác cùng phát triển” có thể triển khai trong giai đoạn tiền phân định biển phù hợp với nghĩa vụ tại khoản 3 Điều 74 và khoản 3 Điều 83 của UNCLOS, nó góp phần tạo cơ sở nhận thức chung giữa các nước, tiến tới phân định biển thành công. Không những vậy, “hợp tác cùng phát triển” có thể được tiến hành sau khi phân định nhằm thăm dò, khai thác hiệu quả và công bằng các nguồn tài nguyên vắt ngang đường phân định và góp phần hợp tác quản lý tốt hơn các hoạt động trên biển. Đây là cơ sở thực tiễn để các nước tiếp tục nghiên cứu, xem xét thúc đẩy hợp tác trên Biển Đông nhằm tiến tới việc phân định những vùng biển chồng lấn và góp phần đảm bảo hòa bình, ổn định trên Biển Đông.