Biển Đông có vai trò địa chính trị – chiến lược quan trọng như vậy nên bất kỳ một sự việc nào xảy ra cũng có thể ảnh hưởng đến tự do hàng hải và hàng không và gây ra những hậu quả nghiêm trọng đến thương mại xuyên Á và cả nền kinh tế toàn cầu, bao gồm cả châu Âu. Chính vì vậy mà EU đang có sự điều chỉnh theo hướng tham gia tích cực hơn vào vấn đề tranh chấp Biển Đông.
Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách của EU đối với vấn đề Biển Đông
Yếu tố thứ nhất chính là do vị trí, vai trò của Biển Đông đối với sự phát triển của thế giới và EU. Biển Đông là một trong số 10 tuyến đường hàng hải lớn nhất thế giới. Giao thông ở khu vực Biển Đông nhộn nhịp đứng thứ 2 thế giới chỉ sau Địa Trung Hải. Hàng ngày, có khoảng 200 – 300 tàu từ 5.000 tấn trở lên qua lại, chưa kể đến các tàu dưới 5.000 tấn, chiếm 1/4 lưu lượng tàu hoạt động trên biển của thế giới. Khu vực Biển Đông án ngữ các tuyến đường hàng hải và hàng không huyết mạch của các nền kinh tế quan trọng ở khu vực và thế giới, chuyên chở 1/2 sản lượng dầu thô và các sản phẩm thương mại khác của toàn cầu. Ngoài ra Biển Đông cũng sở hữu nhiều nguồn tài nguyên quý hiếm, đặc biệt là nguồn tài nguyên dầu hỏa và khí đốt. Đây cũng là một trong những nhân tố dẫn đến tình trạng tranh chấp chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán ở một số vùng biển đảo, đồng thời một số nước lớn muốn gây phạm vi ảnh hưởng ở khu vực Biển Đông. Về chính trị, quốc phòng và an ninh, Biển Đông là điểm nóng quan trọng của khu vực, nơi tập trung nhiều lớp mâu thuẫn cả về chính trị lẫn kinh tế, quốc phòng – an ninh. Thực tế cho thấy, Biển Đông đã diễn ra các tranh chấp về chủ quyền biển đảo quyết liệt, phức tạp nhất của thế giới và khu vực, những tranh chấp đó khó giải quyết do còn tồn tại những bất đồng, mâu thuẫn giữa các quốc gia hữu quan về chủ quyền và cách thức giải quyết tranh chấp. Bên cạnh đó, vị trí của Biển Đông có liên quan đến nền kinh tế, quốc phòng của nhiều quốc gia, kể cả nước có chủ quyền và không có chủ quyền, cũng như các nước trong và ngoài khu vực. Chính vì Biển Đông có vai trò địa chính trị – chiến lược quan trọng như vậy nên bất kỳ một sự việc nào xảy ra cũng có thể ảnh hưởng đến tự do hàng hải và hàng không và gây ra những hậu quả nghiêm trọng đến thương mại xuyên Á và cả nền kinh tế toàn cầu, bao gồm cả châu Âu.
Yếu tố chi phối thứ hai chính là mối quan hệ với Trung Quốc. Trung Quốc là một đối tác kinh tế vô cùng quan trọng đối với cả Mỹ lẫn EU. Đối với EU, Trung Quốc thậm chí còn giữ vị trí quan trọng hơn bởi nước này vừa là một đối tác thương mại vừa là một nguồn đầu tư có tiềm năng thúc đẩy nền kinh tế trì trệ của EU. Về thương mại, Trung Quốc hiện là đối tác lớn thứ hai của EU, sau Mỹ, trong khi EU là đối tác thương mại lớn nhất của Trung Quốc. Theo số liệu của EU, năm 2015 hàng hóa EU nhập khẩu từ Trung Quốc chiếm 350,4 tỷ euro và xuất khẩu sang Trung Quốc là 170,5 tỷ euro, với thâm hụt thương mại của EU là 179,9 tỷ euro. Hàng hóa Trung Quốc xuất sang EU không chỉ là các mặt hàng được sản xuất giá rẻ mà còn cả các sản phẩm tinh vi như thiết bị viễn thông. Còn Trung Quốc là thị trường tiêu thụ quan trọng của các mặt hàng như xe gắn máy, sản phẩm nông nghiệp, hàng xa xỉ phẩm. Tháng 11/2013, cả hai bên đều tuyên bố bắt đầu đàm phán về một Hiệp định đầu tư toàn diện EU-Trung Quốc. Hiện thỏa thuận này vẫn đang được đàm phán. Tất cả các tuyên bố chung trong các hội nghị EU – Trung Quốc từ trước tới nay đề cập tới các điểm nóng khủng hoảng mà EU và Trung Quốc có thể phối hợp như vấn đề Ukraine, Syria, Libya nhưng tuyệt nhiên tránh nhắc tới Biển Đông do sự phản đối của Trung Quốc.
Ngoài ra còn có các yếu tố quan trọng khác như sự điều chỉnh và triển khai chính sách của Mỹ đối với khu vực và Biển Đông, mối quan hệ giữa EU với đối tác ASEAN và từng nước có tranh chấp ở Biển Đông. Trong những năm quan, mối quan hệ EU – ASEAN ngày càng được phát triển theo cả chiều rộng lẫn chiều sâu. Trong các cuộc tiếp xúc, vấn đề thương mại vẫn được đặt lên hàng đầu, tuy nhiên hai bên cũng quan tâm đến những vấn đề thời sự nóng bỏng của thế giới như vấn đề hoà bình, giải trừ quân bị, kiểm soát vũ khí hạt nhân, vấn đề môi trường, chủ nghĩa khủng bố quốc tế, phát triển nguồn nhân lực… Trong lĩnh vực hợp tác phát triển, EU trợ giúp ASEAN về kỹ thuật tài chính cho các dự án của ASEAN, ưu tiên phát triển nguồn nhân lực khoa học công nghệ, năng lượng. Bên cạnh đó EU còn giành cho ASEAN nhiều ưu đãi như các khoản viện trợ phát triển, hưởng một số đặc quyền của hệ thống ưu đãi chung (GSP). Còn đối với EU, ASEAN là một khu vực đang phát triển, sẽ cung cấp cho EU thị trường và nguyên liệu, là nơi tiêu thụ hàng hoá của EU với số dân khá đông. Nhìn chung trong quan hệ hợp tác giữa EU và ASEAN cả trong quá khứ lẫn hiện tại, phía ASEAN được hưởng lợi nhiều hơn nhưng EU cũng tìm kiếm được nhiều lợi ích khi hợp tác với ASEAN. Không giống Mỹ, EU là một bên tham gia UNCLOS. Theo một số nhà ngoại giao, mối lo ngại làm mất lòng Trung Quốc khiến EU không gửi quan sát viên nào tới buổi điều trần của Tòa Trọng tài liên quan vụ kiện giữa Philippines và Trung Quốc hồi tháng 7/2016. Những nhà ngoại giao tham dự buổi điều trần một cách cá nhân thể hiện sự ngạc nhiên khi EU lựa chọn không cử bất cứ quan sát viên nào. Điều này khiến EU bị mất điểm trước các quốc gia ASEAN – những nước có cử quan sát viên tới buổi điều trần và trước cả Mỹ. Ngoài ra, EU cũng cần phải ủng hộ các nguyên tắc của luật pháp quốc tế, hoặc nếu không họ sẽ bị mất uy tín. Điều này phụ thuộc vào mối quan hệ của EU với Mỹ và mong muốn của EU trong việc có mối quan hệ tốt với Nhật Bản – một cường quốc về thương mại và kinh tế cũng như với các nền kinh tế Đông Nam Á đang phát triển nhanh chóng.
Tháng 7/2015, Phó trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ phụ trách khu vực Nam Á và Đông Nam Á Amy Searight cho rằng EU có thể lên tiếng mạnh mẽ hơn về hoạt động xây đắp phi pháp của Trung Quốc ở Biển Đông, cần ngăn mở rộng việc khai hoang, ngăn quân sự hóa. Ông Michael Fuchs, Phó trợ lý Ngoại trưởng Mỹ ở khu vực Đông Á cho biết cần phải giảm thiểu nguy cơ xung đột ở Biển Đông. Sẽ rất hữu ích nếu EU rõ ràng hơn về việc ủng hộ vấn đề này. Theo ông David O’Sullivan, Đại sứ EU tại Mỹ thì EU và Mỹ có mục tiêu rất giống nhau, nhưng những tuyên bố như vậy là bước ngoặt cần thận trọng. Việc lên tiếng một cách tuyệt đối đôi khi hữu ích và đôi khi phản tác dụng. EU lo ngại về an ninh ở Đông Á và đã gia tăng các điều kiện an ninh cho công việc của mình, nhưng điều này phải có giới hạn. Tháng 9/2016, Ngoại trưởng Australia Julie Bishop đã kêu gọi EU ủng hộ những nỗ lực đẩy lùi tham vọng của Trung Quốc ở biển Đông sau khi có cảnh báo về khả năng Trung Quốc tiến hành cải tạo bãi cạn Scarborough/Hoàng Nham ở Biển Đông. Phát biểu khi có mặt ở Berlin (Đức), Ngoại trưởng Bishop cho biết, mặc dù có một số nước cũng tiến hành việc cải tạo đảo, đá nhưng “quy mô và tốc độ mà Trung Quốc thực hiện điều này không giống như bất kỳ một nước nào khác”. Theo bà Bishop, EU hoàn toàn có lý do để ủng hộ Philippines chống lại những đòi hỏi chủ quyền phi lý của Trung Quốc ở Biển Đông bởi sau đó, EU sẽ có thể dựa vào cơ sở này để giải quyết những tranh chấp tương tự ở châu Âu. Trong tuyên bố của mình, Ngoại trưởng Julie Bishop tái khẳng định quyền tự do hàng không và hàng hải của Australia ở Biển Đông, đồng thời cho rằng, phán quyết của Tòa Trọng tài (7/2016) là phán quyết cuối cùng và mang tính ràng buộc.
Những điều chỉnh trong cách tiếp cận đối với vấn đề Biển Đông của EU
Trong quá khứ, EU luôn thận trọng không tham gia các vấn đề phức tạp liên quan đến tranh chấp Biển Đông. EU không có lợi ích gì khi chống lại Trung Quốc, thậm chí EU còn cần Trung Quốc với vai trò là đối tác kinh tế và an ninh. EU cũng có những vấn đề của chính họ cả trong nội bộ (như nạn nhập cư, khủng bố, mất cân bằng về kinh tế) và những vấn đề từ bên ngoài tại khu vực phía Nam và phía Đông EU. Vì vậy, EU không sẵn sàng lên án Trung Quốc được thể hiện rõ ràng trong tuyên bố của đại diện cấp cao EU Catherine Ashton vào tháng 11/2013 khi Trung Quốc đơn phương áp đặt Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) tại biển Hoa Đông. Lúc đó, EU kêu gọi “các bên có các bước đi làm dịu tình hình” mặc dù rõ ràng nguyên nhân gây ra khủng hoảng chính là từ Trung Quốc. Điều này đã khiến cả Nhật Bản và Hàn Quốc lúc đó không hài lòng, thậm chí là tức giận. Tuy nhiên, nếu xét về tổng thể trên nhiều khía cạnh và thời điểm thì quan điểm và sự can dự của EU trong vấn đề Biển Đông cũng có những điều chỉnh tích cực theo hướng ngày càng tham gia nhiều hơn cũng các nước giải quyết hòa bình các tranh chấp trên cơ sở luật pháp quốc tế. Có thời điểm, EU đã trực tiếp lên án cách hành xử của Trung Quốc đối với Biển Đông và các nước liên quan.
Tháng 5/2013, EU tái khẳng định sự ủng hộ của họ đối với việc tìm kiếm một giải pháp hòa bình cho các cuộc tranh chấp ở Biển Đông phù hợp với luật quốc tế, trong đó có Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS). EU đã nhấn mạnh việc liên minh này có lợi ích cũng như quan tâm đến hòa bình, an ninh hàng hải, tự do hàng hải và tự do thương mại ở Biển Đông, đồng thời kêu gọi các bên liên quan làm rõ tranh chấp của mình trên cơ sở UNCLOS 1982. Đây là lần đầu tiên EU lên tiếng thể hiện sự ủng hộ đối với biện pháp “tòa án quốc tế tuân theo luật quốc tế”, coi đó là một phương tiện để giải quyết các cuộc tranh chấp lãnh thổ của Trung Quốc trong khu vực với Malaysia, Philippines, Việt Nam, Brunei và Vùng lãnh thổ Đài Loan. Một cơ quan của EU lúc đó là Ủy ban Đối ngoại EU – Trung Quốc đã ra báo cáo trong đó “khẩn thiết kêu gọi tất cả các bên liên quan kiềm chế, không có những hành động chính trị, quân sự đơn phương, hạ giọng trong các tuyên bố và giải quyết tranh chấp ở Biển Đông bằng biện pháp tòa án quốc tế tuân theo luật quốc tế, cụ thể là UNCLOS 1982, nhằm đảm bảo sự ổn định trong khu vực”. Bản báo cáo cũng kêu gọi Trung Quốc “phải cam kết chắc chắn về việc tuân theo Hiến chương Liên Hợp Quốc và luật pháp quốc tế trong quá trình theo đuổi các mục tiêu ở bên ngoài”.
Tháng 5/2014, Người phát ngôn của Cao ủy EU phụ trách chính sách an ninh và đối ngoại Catherine Ashton cho biết EU không đứng về bên nào trong những tranh chấp và tuyên bố chủ quyền trên biển Đông nhưng lại có quan điểm rõ ràng trong việc cần phải làm gì để giải quyết những xung đột và xây dựng niềm tin. EU kêu gọi các bên liên quan tìm ra những giải pháp hòa bình và hợp tác theo đúng luật pháp quốc tế, mà cụ thể là UNCLOS. EU muốn đóng vai trò trung gian trong việc ổn định an ninh khu vực bởi khu vực này có vị trí rất quan trọng về kinh tế, chính trị và chiến lược trên thế giới. Liên quan đến việc Trung Quốc đưa giàn khoan Hải Dương 981 vào sâu trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam, EU cho rằng, các hành động đơn phương có thể gây ảnh hưởng đến môi trường an ninh trong khu vực mà cụ thể là việc tàu Trung Quốc đã đâm và dùng vòi rồng tấn công tàu Việt Nam. EU kêu gọi các bên có những biện pháp hạ nhiệt căng thẳng và kiềm chế không có những hành động đơn phương làm tổn hại đến hòa bình và ổn định trong khu vực.
Tháng 10/2015, EU đã lên tiếng ủng hộ việc Mỹ đưa tàu chiến tuần tra gần các đảo Trung Quốc cải tạo phi pháp ở quần đảo Trường Sa trên Biển Đông. Trước đó hôm 27/10 vừa qua, tàu khu trục mang tên lửa dẫn đường USS Lassen của Mỹ đã đi vào khu vực 12 hải lý của một trong những hòn đảo mà Trung Quốc cải tạo phi pháp ở quần đảo Trường Sa. Bắc Kinh đã lập tức lên tiếng phản ứng mạnh mẽ động thái này của Mỹ. EU tuyên bố “mặc dù không đứng về bên nào trong tranh chấp biển Đông nhưng EU cam kết ủng hộ một trật tự hàng hải dựa trên các nguyên tắc của luật pháp quốc tế, đặc biệt là UNCLOS”. Đây là lập trường thẳng thắn và khách quan của EU dù tổ chức này đã và đang tăng cường quan hệ với Bắc Kinh, với kỳ vọng thu hút các nguồn vốn của Trung Quốc để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của khối và đang đàm phán một thỏa thuận thương mại và đầu tư song phương.
Tháng 3/2016, EU cam kết duy trì trật tự pháp lý đối với các vùng biển và đại dương dựa trên các nguyên tắc của luật pháp quốc tế như được ghi nhận đặc biệt là trong UNCLOS. Việc này bao gồm duy trì an toàn hàng hải, an ninh, và hợp tác, tự do hàng hải và hàng không. Trong khi không đứng về bên nào đối với các tuyên bố chủ quyển đối với các vùng đất và vùng biển tại Biển Đông, EU kêu gọi các bên liên quan giải quyết các tranh chấp thông qua các phương thức ôn hoà, làm rõ cơ sở các tuyên bố của mình và theo đuổi các tuyên bố đó phù hợp với luật pháp quốc tế bao gồm UNCLOS và các thủ tục phân xử của nó. EU quan ngại về việc triển khai tên lửa tại các hòn đảo trên Biển Đông. Việc triển khai tạm thời hoặc vĩnh viễn các lực lượng hoặc thiết bị quân sự trên các cấu trúc đảo đang có tranh chấp ảnh hưởng tới an ninh khu vực và có thế đe doạ tự do hàng hải và hàng không là một quan ngại lớn. Do vậy EU kêu gọi tất cả các bên kiềm chế việc quân sự hoá trong khu vực, dùng hoặc đe doạ dùng vũ lực và thực hiện các hành động đơn phương. EU khuyến khích những động thái liên qua tới các biện pháp xây dựng lòng tin nhằm tăng cường sự tin cậy và an ninh trong khu vực. EU hoàn toàn ủng hộ các tiến trình khu vực do ASEAN dẫn dắt và kỳ vọng vào việc đạt được kết quả nhanh chóng trong các cuộc đàm phán về Bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC) giúp ích cho việc đảm bảo tốt hơn một trật tự khu vực và quốc tế dựa trên luật pháp. Liên quan tới vấn đề này, EU tái khẳng định sự sẵn sàng chia sẻ những kinh nghiệm tốt nhất của mình về vấn đề an ninh hàng hải.
Tháng 6/2016, Ủy ban châu Âu (EC), cơ quan hành pháp của Liên minh châu Âu (EU) công bố văn kiện có tên gọi “Các yếu tố về chiến lược mới của EU đối với Trung Quốc”, trong đó kêu gọi bảo đảm quyền tự do hàng hải và quyền bay qua ở Biển Đông và biển Hoa Đông. Văn kiện này, nhằm vạch ra chính sách của EU đối với Trung Quốc trong 5 năm tới, cần phải được các chính phủ của EU thông qua trước khi có hiệu lực. Văn kiện nói rằng EU tiếp tục quan ngại về tình hình ở Biển Đông và Hoa Đông đồng thời nhấn mạnh tầm quan trọng của việc giải quyết hòa bình các tranh chấp ở hai khu vực biển này. Hãng tin Reuters cho biết mặc dù không trực tiếp nêu đích danh Trung Quốc nhưng văn kiện ám chỉ đến hoạt động bồi đắp trái phép và quân sự hóa của Trung Quốc ở Biển Đông khi nhấn mạnh rằng “EU phản đối các hành động đơn phương làm thay đổi nguyên trạng và gia tăng căng thẳng ở Biển Đông và biển Hoa Đông”. Văn kiện có đoạn: “Quan điểm của EU là ủng hộ Trung Quốc và các nước khác tuân thủ pháp luật quốc tế trong các tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông. Khu vực biển này có khối lượng lớn của giao thương hàng hải quốc tế đi qua, vì vậy, việc bảo đảm quyền tự do hàng hải và quyền bay qua có tầm quan trọng rất lớn đối với EU. EU khuyến khích Trung Quốc đóng góp mang tính xây dựng đối với sự ổn định khu vực thông qua các biện pháp xây dựng niềm tin và sự ủng hộ đối với trật tự quốc tế dựa trên các quy tắc, đặc biệt là tôn trọng UNCLOS và quy trình phân xử trọng tài của công ước này”.
Tháng 7/2016, Chủ tịch Hội đồng châu Âu (EC) Donald Tusk đã bày tỏ hy vọng phán quyết của Tòa trọng tài được thành lập theo Phụ lục VII theo Công ước Liên hợp quốc về luật biển (PCA) sẽ có ý nghĩa quan trọng tích cực trong việc giải quyết các vấn đề nổi cộm ở vùng biển này. Tuyên bố của ông Donald Tusk được đưa ra ngay tại thủ đô Bắc Kinh (Trung Quốc), trong khuôn khổ chuyến thăm và tham dự hội nghị thượng đỉnh lần thứ 18 giữa Trung Quốc và EU. Chủ tịch Tusk cho biết, giới chức lãnh đạo EU đã thảo luận về vụ kiện của Philippines liên quan đến những hành động của Trung Quốc ở Biển Đông. Ông khẳng định EU “hoàn toàn tin tưởng” vào Tòa Trọng tài quốc tế và tiến trình vụ kiện, đồng thời bày tỏ hy vọng phán quyết trên sẽ được sử dụng để “tạo ra một động lực tích cực” trong nỗ lực tìm kiếm một giải pháp đối với tranh chấp trên Biển Đông. Chủ tịch EC cũng cho biết, EU sẽ tiếp tục ủng hộ việc duy trì luật pháp quốc tế, bao gồm UNCLOS. Trước đó, trong một phát biểu liên quan hôm 12/7, Chủ tịch Tusk kêu gọi Trung Quốc tôn trọng hệ thống quốc tế, bảo vệ “trật tự quốc tế dựa trên quy định”. Ông nhấn mạnh “trật tự quốc tế dựa trên quy định đáp ứng lợi ích chung của chúng ta, vì vậy cả Trung Quốc và EU phải bảo vệ trật tự đó vì lợi ích của người dân”. Trong khi đó, cũng tại Bắc Kinh, Đại diện cấp cao phụ trách chính sách an ninh và đối ngoại của EU, bà Federica Mogherini cho biết EU kêu gọi tất cả các bên tôn trọng những quyết định về luật pháp và ủng hộ UNCLOS, trong đó có tự do hàng hải.
Tháng 7/2017, tại Cuộc họp các Quan chức cao cấp (SOM) ASEAN và EU tổ chức ở Bangkok, Thái Lan, dù đang phải đối mặt với thách thức cả trong lẫn ngoài châu Âu, EU khẳng định quyết tâm thúc đẩy chủ nghĩa đa phương, liên kết khu vực, trong đó có hợp tác sâu rộng với ASEAN. Phía EU khẳng định tầm quan trọng của việc duy trì an ninh, an toàn hàng hải, hàng không ở Biển Đông, tuyến đường vận tải 40% hàng hóa của EU; đề cao việc giải quyết các tranh chấp bằng biện pháp hòa bình trên cơ sở tôn trọng luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS 1982 và EU sẵn sàng chia sẻ các kinh nghiệm liên quan lĩnh vực này.
Kết luận: Mặc dù cách xa về mặt địa lý và không có tranh chấp trực tiếp về chủ quyền ở Biển Đông, bản thân đang có nhiều khó khăn thách thức phải giải quyết, song EU đang cho thấy sự tham gia ngày càng nhiều vào những nỗ lực giải quyết vấn đề Biển Đông. Những can dự dù ở mức độ nào cũng góp phần hạn chế những hành động đơn phương của Trung Quốc trong khu vực, khiến cho nỗ lực hướng lái nhằm giải quyết song phương các tranh chấp và ngăn cản sự tham gia của cộng đồng quốc tế của Trung Quốc bị hạn chế. Hiện nay nhiều nước EU như Anh, Pháp cũng đang có những cam kết mạnh mẽ ở khu vực bất chấp những hành động, tuyên bố lấn lướt của Trung Quốc.