Tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông liên quan trực tiếp một bên là Trung Quốc, Đài Loan và bên còn lại là 4 nước ASEAN (Việt Nam, Philippines, Malaysia và Brunei). Trong những năm gần đây, ASEAN đã đóng vai trò quan trọng trong việc điều phối, hỗ trợ giải quyết tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông.
Biển Đông có vị thế và vai trò quan trọng trong ASEAN
Biển Đông nằm trong phạm vi địa chính trị của ASEAN và ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh quốc gia của các thành viên của Khối. Nó không chỉ là khu vực có nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, vị thế địa chiến lược quan trọng mà còn có những tuyến hàng hải thương mại đông đúc nhất thế giới, được bao quanh phần lớn là bởi các nước Đông Nam Á. Các tuyến thông thương hàng hải (SLOC) không chỉ đóng vai trò sống còn đối với nền kinh tế thế giới, mà còn đối với sự thịnh vượng kinh tế của tất cả thành viên ASEAN. Nguồn hải sản dồi dào của Biển Đông có ý nghĩa quan trọng đối với an ninh lương thực của hàng trăm triệu người dân trong khu vực. Tất cả các thành viên ASEAN mong muốn củng cố quan hệ tốt đẹp với ASEAN và mong muốn thấy được mối quan hệ hợp tác giữa Trung Quốc và Mỹ. Vì vậy, hòa bình và ổn định ở Biển Đông có tác động ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích, an ninh và ổn định của khu vực nói chung và các nước ASEAN nói riêng. Từ những năm đầu mới thành lập, ASEAN đã đặc biệt coi trọng vai trò và vị thế của Biển Đông; chủ động tham gia vào việc thúc đẩy một giải pháp hòa bình và hợp tác cho tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông.
Không những vậy, tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông liên quan trực tiếp đến 4 nước ASEAN và tất cả các nước ASEAN đều có lợi ích thiết thực, mang tính sống còn đối với khu vực này. Tất cả các nước có yêu sách ở Đông Nam Á muốn ASEAN đóng vai trò lớn hơn trong việc giải quyết tranh chấp ở Biển Đông. Kể từ khi kết thúc Chiến tranh lạnh, Philippines luôn coi đàm phán ngoại giao là biện pháp tốt nhất để bảo vệ chủ quyền của mình và ASEAN là một trung tâm của ngoại giao nước này. Điều đó được thể hiện qua các nỗ lực của nước này để đạt được Tuyên Bố ASEAN về Biển Đông năm 1992 và DOC năm 2002. Tương tự, Việt Nam đã chọn gắn kết chủ động hơn với ASEAN trong việc quản lý xung đột.
Tình hình ở Biển Đông có ảnh hưởng quan trọng đến sự đoàn kết của ASEAN. Tuy khu vực Biển Đông kết nối đa số các quốc gia ở Đông Á về mặt địa lý và song nó cũng tạo ra những khác biệt về lợi ích của từng nước ASEAN. Các lĩnh vực khác biệt bao gồm mong muốn về mức độ tham gia và vai trò của Trung Quốc và Mỹ, phạm vi hợp tác trong vấn đề Biển Đông, và vai trò của chính ASEAN trong tranh chấp này. Một mặt, các nước ASEAN không có yêu sách thường không có lợi ích trực tiếp trong tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông và rõ ràng không muốn làm xấu quan hệ với Trung Quốc, một đối tác kinh tế và chiến lược quan trọng. Trong thập kỷ vừa qua, ảnh hưởng của Bắc Kinh ở Đông Nam Á ngày càng tăng và nhiều nước đã hưởng lợi từ sự phát triển kinh tế của Trung Quốc, khiến nhiều nước không có lập trường mạnh mẽ trong việc phản đối các hành động cứng rắn ở Biển Đông hay trong quyết tâm thúc đẩy vai trò của ASEAN. Mặt khác, Việt Nam và Philippines là những nước có lợi ích sống còn trong việc duy trì hòa bình và chủ quyền ở Biển Đông. Cả hai nước đều xem ASEAN như một cơ chế đa phương hữu hiệu để giảm cẳng thẳng ở Biển Đông.
Đồng thuận ASEAN và tranh chấp Biển Đông
Tranh chấp Biển Đông đã được đẩy lên vị trí hàng đầu trong chương trình nghị sự ASEAN kể từ đầu năm 1990. Cho đến thời điểm đó, tổ chức ASEAN vẫn chỉ tập trung vào việc giải quyết vấn đề Campuchia, cuộc khủng hoảng 10 năm kể từ sự kiện Việt Nam (năm 1978) đưa quân vào Campuchia. Tuy nhiên, trong hai thập niên gần đầy, ASEAN đã và đang đứng trước thách thức lớn trong việc đạt được một sự đồng thuận mạnh mẽ về tranh chấp Biển Đông, nguyên nhân là do các quốc gia thành viên có những khác biệt về lợi ích. Đây là vấn đề nảy sinh phức tạp từ việc mở rộng số lượng thành viên ASEAN từ 6 lên 10 nước trong giai đoạn 1997 – 1999. Bốn thành viên (Brunei, Malaysia, Philippines và Việt Nam) không chỉ có yêu sách lãnh thổ chồng lấn với Trung Quốc, mà có cả yêu sách chồng lấn lẫn nhau. Indonesia cũng là một bên tranh chấp vì vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý tính từ đảo Natuna chồng lấn với “đường 9 đoạn” phi pháp của Trung Quốc. Singapore không phải là một bên yêu sách, nhưng với tư cách là một quốc đảo phụ thuộc vào dòng thương mại tự do bằng đường biển đối với sự thịnh vượng và sự phát triển trong tương lai, nước này đã nhiều lần tỏ ra quan ngại đối với nguy cơ tranh chấp có thể gây ra bất ổn khu vực. Trong khi đó, Campuchia, Lào, Myanma và Thái Lan không phải bên yêu sách và bản thân các quốc gia này cũng không bị ảnh hưởng trực tiếp từ tranh chấp này. Các nước này cũng có quan hệ kinh tế, chính trị và an ninh chặt chẽ với Trung Quốc ở những mức độ khác nhau và họ không muốn làm tổn hại mối quan hệ này bằng việc ủng hộ các sáng kiến về Biển Đông có thể phương hại đến lợi ích của Trung Quốc.
Tuy nhiên, đồng thuận chung giữa ASEAN liên quan vấn đề Biển Đông đã, đang và sẽ tiếp tục gặp nhiều khó khăn, thách thức do mâu thuẫn lợi ích giữa các nước. Việt Nam (quốc gia gia nhập ASEAN vào năm 1995) và Philippines đã nỗ lực đưa ra những tuyên bố thể hiện sự quan ngại nhằm ngăn cản thái độ kiên quyết từ phía Trung Quốc vào giai đoạn nửa cuối thập niên 1990 nhưng không thành công. Năm 1997, ASEAN đã coi một vụ đụng độ diễn ra giữa tàu Việt Nam và tàu Trung Quốc tại Vịnh Bắc Bộ là vấn đề song phương và đã không có hành động nào. Sự thống nhất của ASEAN về vấn đề này đã suy giảm trong giai đoạn khủng hoảng tài chính ASEAN 1997 – 1998. Khi Trung Quốc nâng cấp các công trình trên Đá Vành Khăn vào tháng 11/1998, Manila đã thất bại trong việc đưa ra một tuyên bố chung từ ASEAN nhằm phản đối động thái của Trung Quốc, và vào năm 1999, Malaysia đã bị Philippines chỉ trích khi nước này chiếm đóng Đá Erica và bãi Thám hiểm (tiếng Anh: Investigator Shoal). Sự gắn kết của ASEAN đã rơi vào căng thẳng do cuộc khủng hoảng kinh tế gây ra. Tranh chấp Biển Đông không còn được coi là vấn đề ưu tiên, đặc biệt là đối với các quốc gia nhận được nguồn hỗ trợ tài chính từ Trung Quốc như Indonesia và Thái Lan. Hơn nữa, ASEAN càng khó đạt được đồng thuận về một loạt các vấn đề khi ASEAN kết nạp thêm thành viên Myanmar và Lào (năm 1997) và Campuchia (năm 1999).
Các nguyên tắc và việc quản lý xung đột ở Biển Đông của ASEAN
Sự tham gia của ASEAN trong việc quản lý tranh chấp ở Biển Đông dựa vào các nguyên tắc và cơ chế quản lý xung đột được xác định trong những văn kiện chủ chốt của ASEAN. Những văn bản này bao gồm Tuyên bố thành lập ASEAN năm 1967, Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác (TAC) năm 1976, Tuyên bố Hòa hợp ASEAN II (Bali Concord II) năm 2003, Đề cương xây dựng Cộng đồng Chính trị – An ninh ASEAN, và Hiến chương ASEAN. Liên quan cụ thể đến Biển Đông, hai văn kiện quan trọng là Tuyên bố về Biển Đông năm 1992 và Tuyên bố về cách ứng xử của các bên về Biển Đông năm 2002.
Xem xét các văn kiện này và thực tiễn ASEAN cho thấy một số nguyên tắc then chốt định hướng quan hệ nội khối và với bên ngoài của ASEAN cũng như các biện pháp quản lý xung đột. Trước hết, mục tiêu mang tính nguyên tắc của ASEAN là thúc đẩy hợp tác khu vực vì hòa bình và ổn định. Nguyên tắc này đã được nhắc lại trong mọi văn kiện quan trọng của ASEAN, trái ngược với tổ chức tiền thân ở khu vực, như Tổ chức Hiệp ước Đông Nam Á (SEATO), thành lập năm 1954 với tư cách một liên minh phòng thủ. Điều 1 của Hiến Chương ASEAN chỉ rõ một trong những mục tiêu cơ bản của ASEAN là duy trì và thúc đẩy hòa bình, tăng cường hợp tác chính trị, an ninh, kinh tế và văn hóa – xã hội rộng rãi hơn. Để đạt được kết quả này, giải quyết mọi vấn đề tranh chấp một cách hòa bình, không sử dụng vũ lực hay đe dọa sử dụng vũ lực là nguyên tắc cơ bản của ASEAN.
Hơn nữa, việc bảo đảm quyền tự quyết, chủ quyền, bình đẳng, và không can thiệp của các quốc gia luôn được Hiệp hội đặt lên hàng đầu. ASEAN bao gồm các thành viên có sự khác biệt lớn về trình độ phát triển kinh tế xã hội, văn hóa và tín ngưỡng, thể chế luật pháp và thể chế chính trị, và quy mô địa lý. Các nước này trong lịch sử đã phải đấu tranh chống lại các cường quốc bên ngoài khu vực để giành được độc lập. Do đó, những nguyên tắc trên được thông qua không chỉ để đảm bảo một môi trường an ninh tốt hơn cho tất cả các quốc gia mà còn thực sự thể hiện ước muốn chính trị của khu vực. Chủ quyền, bình đẳng, không tự vỗ ngực nhận mình là nước lớn còn nước khác là nước nhỏ mới là phù hợp với chuẩn mực quan hệ quốc tế nói chung và ASEAN nói riêng.
Trong quan hệ nội khối ASEAN, cách tiếp cận phi chính thức, tham vấn và đồng thuận được coi là trụ cột của “Phương cách ASEAN”. Điều này được nhấn mạnh trong TAC năm 1976, khẳng định rằng các thành viên “duy trì liên lạc và tham vấn thường xuyên với các nước khác về các vấn đề khu vực và quốc tế nhằm phối hợp quan điểm, hành động và chính sách với nhau”. Hiệp ước Bali II “tái khẳng định tầm quan trọng cơ bản của việc tôn trọng các nguyên tắc của… sự đồng thuận trong hợp tác ASEAN”. Phương cách ASEAN cũng ảnh hưởng đến cách tiếp cận của các nhà lãnh đạo ASEAN trong quan hệ của khu vực với các đối tác ngoài khu vực. ASEAN áp dụng chiến lược mở nhưng không liên minh an ninh với các nước bên ngoài. Kể từ khi tổ chức được thành lập năm 1967, khi căng thẳng ở Đông Nam Á lên cao, các nước sáng lập ASEAN đã có tầm nhìn về một Hiệp hội có tất cả 10 nước Đông Nam Á. Các nước bên ngoài Đông Nam Á cũng được hoan nghênh hợp tác với ASEAN để thúc đẩy hòa bình và ổn định của khu vực. TAC được để ngỏ cho tất cả các quốc gia tham gia và đến nay đã có nhiều cường quốc bên ngoài ký kết, trong đó có Trung Quốc (năm 2003), Nhật Bản (năm 2004), EU (năm 2009) và Mỹ (năm 2010).
ASEAN đã có nhiều hoạt động thiết thực nhằm đảm bảo hòa bình, ổn định ở Biển Đông
Tuyên bố chính thức đầu tiên về vấn đề Biển Đông “Tuyên bố ASEAN về Biển Đông” năm 1992 là dấu mốc thể hiện sự quan tâm của ASEAN. Kể từ đó, vấn đề Biển Đông trở thành chủ đề trọng tâm trong các chương trình nghị sự của ASEAN như xây dựng quan niệm giá trị và chuẩn mực, an ninh trên biển, hợp tác quốc phòng và ngăn ngừa xung đột. Biển Đông cũng là chủ đề nóng được ASEAN triển khai đối thoại về vấn đề an ninh khu vực với các nước như Mỹ, Nhật Bản và Ấn Độ. Vấn đề Biển Đông đã trở thành một phần quan trọng trong các cuộc đối thoại và tham vấn giữa ASEAN và Trung Quốc.
Năm 2002, với sự cố gắng, nỗ lực giữa ASEAN và Trung Quốc, hai bên đã thống nhất ký “Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông” (DOC). Đây là văn kiện chính trị đầu tiên mà ASEAN và Trung Quốc đạt được liên quan đến vấn đề Biển Đông và được coi là bước đột phá trong quan hệ ASEAN – Trung Quốc góp phần quan trọng trong việc duy trì hòa bình và ổn định trong khu vực.
Năm 2010, ASEAN đã đưa ra tuyên bố chung bao gồm 56 điểm trên tất cả các lĩnh vực hợp tác, trong đó đề cập đến DOC.
Năm 2012, ASEAN đưa ra tuyên bố riêng 6 điểm về vấn đề Biển Đông, trong đó gồm: (1) Thực hiện đầy đủ Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông – DOC năm 2002; (2) Nguyên tắc chỉ đạo thực hiện DOC năm 2011; (3) Sớm đạt được Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC); (4) Tôn trọng hoàn toàn các nguyên tắc cơ bản của Luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS); (5) Tất cả các bên tiếp tục tự kiềm chế và không sử dụng bạo lực; (6) Giải quyết hoà bình các tranh chấp trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS.
Năm 2017, vấn đề Biển Đông được đề cập trong tuyên bố chung của ASEAN dưới góc nhìn về tình hình quân sự hoá và cải tạo gia tăng tại khu vực này. Đồng thời, Chủ tịch ASEAN Phlippines cam kết, các tranh chấp hàng hải, việc phác thảo bộ khung cho COC sẽ được đưa ra bàn thảo tại hội nghị thượng đỉnh giữa các nước thành viên ASEAN và giữa ASEAN với Trung Quốc. Đến cuối năm 2017, ASEAN và Trung Quốc thống nhất thông qua Khung COC.
Năm 2018, ASEAN và Trung Quốc đã thống nhất một bản COC duy nhất tại cuộc gặp cấp cao về việc thực hiện DOC tổ chức ở Trường Sa, Hồ Nam – Trung Quốc.
Trung Quốc đang tìm mọi cách chi phối, chia rẽ ASEAN trong vấn đề Biển Đông
Thứ nhất, Trung Quốc không thay đổi quan điểm cho rằng, vấn đề Biển Đông không phải là vấn đề giữa Trung Quốc và ASEAN, Trung Quốc sẽ giải quyết tranh chấp thông qua đàm phán song phương trực tiếp với nước liên quan; bao biện cho việc xây dựng, cải tạo phi pháp các thực thể ở Biển Đông (đá, bãi cạn) chỉ phục vụ mục đích dân sự như chống cướp biển, hỗ trợ tàu thuyền đi lại và ngư dân đánh bắt cá trong khu vực. Bộ Ngoại giao Trung Quốc nhiều lần khẳng định vấn đề Biển Đông không liên quan đến ASEAN, Trung Quốc phản đối các nước sử dụng vấn đề Biển Đông để gây tổn hại cho “mối quan hệ hợp tác tốt đẹp giữa Trung Quốc và ASEAN.”
Thứ hai, Trung Quốc sử dụng sức mạnh kinh tế và các khoản viện trở, đầu tư thương mại để mua chuộc, ép buộc một số nước phải nghe theo Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông. Ngân hàng xây dựng Trung Quốc – CCB (25/4) đã ký với Cơ quan Phát triển doanh nghiệp quốc tế Singapore bản ghi nhớ giữa CCB với các quốc gia ASEAN. Theo đó, CCB sẽ cung cấp 30 tỉ SGD (22,2 tỉ USD) cho các công ty hai nước thực hiện những dự án hạ tầng trong chiến lược “Một vành đai, Một con đường” nhằm tạo ảnh hưởng bao trùm khu vực rộng lớn từ Trung, Nam Á đến tận châu Âu của Trung Quốc. Trung Quốc cũng tăng cường đầu tư vào các nước, nhất là Campuchia. Theo con số chính thức được công bố, riêng trong năm ngoái, đầu tư của Trung Quốc vào Campuchia lên tới con số 1,9 tỉ USD, cao gấp hai lần tổng đầu tư của các nước ASAEN và 10 lần so với đầu tư của Mỹ vào Campuchia. Ngoài ra, Trung Quốc cũng tích cực đẩy mạnh quan hệ hợp tác song phương nhiều mặt với các nước ASEA không có tranh chấp Biển Đông. Hiện nay Trung Quôc là đối tác thương mại lớn nhất của ASEAN và các nước ASEAN là đối tác thương mại lớn thứ 3 của Trung Quốc. Theo Báo cáo của Hội đồng thương mại Trung Quốc – ASEAN, kim ngạch thương mại hai chiều giữa ASEAN và Trung Quốc trong năm 2014 đạt mức 480 tỷ USD, tăng 8,3% so với năm 2013. ASEAN hiện là đối tác thương mại lớn thứ 3 của Trung Quốc, sau Liên minh châu Âu và Mỹ, chiếm hơn 11% tổng kim ngạch thương mại của Trung Quốc.
Thứ ba, đe dọa các nước ASEAN sẽ phải gành chịu “hậu quả nghiêm trọng” nếu có hành động chống lại Trung Quốc. Phát biểu tại Đối thoại thường niên giữa quan chức ngoại giao cấp cao ASEAN (SOM) – Trung Quốc ở Singapore, Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Lưu Chấn Dân (28/4) cảnh báo, ASEAN ra tuyên bố chung về vụ kiện của Philippines với Trung Quốc là một “bước đi liều lĩnh”, khẳng định đây là động thái của các cường quốc bên ngoài (ám chỉ Mỹ và Nhật Bản) nhằm chống lại Trung Quốc và các nước “không nên đánh đổi quan hệ Trung Quốc – ASEAN lấy mối quan hệ với cường quốc bên ngoài”.
Thứ tư, sử dụng công cụ truyền thông đại chúng tích cực đưa tin, tuyên truyền về quan hệ tốt đẹp giữa Trung Quốc và một số nước ASEAN, cho rằng một số nước ASEAN đã ủng hộ lập trường của Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông, đặc biệt là trong vụ Philippines kiện Trung Quốc ra Tòa trọng tài Liên hợp quốc.
Thứ năm, biện minh cho các hành động lôi kéo, chia rẽ ASEAN. Phát biểu bên lề diễn đàn ASEAN SOM, Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Lưu Chấn Dân (27/4) tuyên bố, mỗi nhà nước ASEAN đều có chủ quyền của mình và Trung Quốc không bao giờ muốn chia tách hiệp hội; khẳng định Trung Quốc luôn ủng hộ sự phát triển của ASEAN cũng như công nhận sự tăng trưởng của ASEAN là điều quan trọng đối với khu vực Đông Nam Á. Trung Quốc muốn thiết lập hòa bình và ổn định cũng như tự do hàng hải trong khu vực. Hy vọng rằng ASEAN sẽ đoàn kết và trở thành đối tác của Trung Quốc để thúc đẩy đối thoại. Trung Quốc và các nước thành viên ASEAN phải kiềm chế những hoạt động có thể làm phức tạp hoặc leo thang căng thẳng ở Biển Đông, tuân thủ DOC đã ký kết.
Thứ sáu, Trung Quốc đang tiếp cận, phân hóa dần dần từng nước ASEAN. Malaysia (2015) dự định không đưa vấn đề Biển Đông vào Tuyên bố chung trong Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN, song do sức ép của Mỹ và Nhật Bản buộc Malaysia phải thay đổi quyết định. Thái Lan trong thời gian gần đây đã xa lánh phương tây, tăng cường các mối quan hệ quân sự với Trung Quốc, nhất là kể từ khi quân đội Thái Lan lên nắm quyền hồi năm ngoái. Thủ tướng Campuchia nhiều lần công khai ủng hộ lập trường của Trung Quốc cho rằng tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông không thể được giải quyết thông qua ASEAN mà cần phải giải quyết thông qua đàm phán song phương trực tiếp giữa Trung Quốc với từng nước tranh chấp.
Một số giải pháp nâng cao vai trò của ASEAN ở Biển Đông
Trước hết, cần phải tăng cường hội nhập ASEAN thông qua thúc đẩy các thể chế ASEAN và kết nối kinh tế như một cách nâng cao tính trung tâm của ASEAN trong các vấn đề khu vực. Để giữ cho Hiệp hội là động lực chính trong các vấn đề khu vực, hội nhập ASEAN phải được tăng tốc và sâu sắc hơn nữa. Về mặt này, các quốc gia thành viên có thể cần phải mở rộng biên giới cho hội nhập ASEAN liên quan đến chủ quyền. Về mặt kinh tế, các chính phủ có thể tăng cường kết nối khu vực thông qua quy chuẩn hóa và hài hòa hóa các công cụ kinh tế vĩ mô, bao gồm quy định, luật pháp, thủ tục hành chính.
Thứ hai, cần có một tiến bộ mang tính cách mạng ở thảo luận kênh II về vấn đề Biển Đông. Tổ chức nhiều hơn nữa các hội thảo quốc tế về vấn đề Biển Đông không có nghĩa là cố gắng “quốc tế hóa” vấn đề (mà trong đó tính quốc tế đã rất rõ ràng rồi) để tấn công một quốc gia đơn lẻ nào đó. Đó thực sự là một cách hay để nâng cao hiểu biết chung về vấn đề, tạo ra sự kết nối về thể chế giữa các nước, trao đổi kinh nghiệm và hiểu biết, và làm cho các lựa chọn chính sách của các quốc gia minh bạch hơn và có thể dự đoán được.
Thứ ba, ASEAN phải chủ động trong việc tham gia vào vấn đề Biển Đông. Lập trường của ASEAN về vấn đề Biển Đông đến nay vẫn còn khá mơ hồ, thụ động, và mang tính phản ứng. Trong khi an ninh và ổn định ở Biển Đông là tối quan trọng đối với Đông Nam Á và với ASEAN, với tư cách là một thực thể, tổ chức đã không dẫn đầu như một thể thống nhất độc lập để đối phó với căng thẳng. Các hoạt động quyết đoán hơn chỉ được thực hiện dưới áp lực của hai thành viên có nhiều ảnh hưởng nhất, là Việt Nam và Philippin khi tình hình đạt đến cấp độ sống còn.
Thứ tư, ASEAN cần đoàn kết, thống nhất trong nội bộ Khối, tìm cách thúc đẩy đàm phán, sớm thông qua COC – thực chất, ràng buộc pháp lý với TQ.