Trong năm 2018, Trung Quốc và các nước ASEAN đã tích cực thúc đẩy đàm phán về Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) có tính ràng buộc và hữu hiệu. Dưới sự nỗ lực của các bên liên quan, COC bước đầu đã đạt được một số thành công nhất định. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều khó khăn, thách thức để có một COC mang tính ràng buộc pháp lý trong thời gian tới.
Những diễn biến về COC trong năm 2018
Ngày 26/4, tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 32, các nước ASEAN cam kết sẽ thúc đẩy thượng tôn pháp luật, bảo vệ trật tự khu vực dựa trên luật lệ, gắn với việc tuân thủ luật pháp và thông lệ quốc tế; khẳng định ASEAN sẽ tích cực triển khai việc ký kết COC hiệu quả.
Ngày 25-26/6, đã diễn ra phiên họp lần thứ 24 Nhóm công tác chung (JWG) ASEAN-Trung Quốc về thực hiện Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC). Cuộc họp lần này tập trung lần vào trao đổi các nội dung cụ thể của văn kiện COC, xác định các nguyên tắc và bước triển khai sắp tới của JWG-DOC.
Ngày 27/6, ASEAN và Trung Quốc đã tổ chức Cuộc họp các quan chức cấp cao (SOM) ASEAN-Trung Quốc phiên họp lần thứ 15 về thực hiện DOC. Tại cuộc họp, các bên liên quan đã trao đổi về tình hình thực hiện DOC, tiếp tục khẳng định tầm quan trọng của việc tuân thủ đầy đủ và hiệu quả văn kiện này đối với việc duy trì đối thoại hợp tác vì hòa bình và ổn định ở Biển Đông; đồng thời các bên cũng tiến hành kiểm điểm quá trình thực hiện DOC, đàm phán văn kiện COC và xác định các hoạt động tiếp theo liên quan đến vấn đề này.
Ngày 2/8, tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao các nước ASEAN lần thứ 51, Ngoại trưởng Singapore Vivian Balakrishnan khẳng định Dự thảo duy nhất về nội dung đàm phán COC được đạt được nhất trí bởi Ngoại trưởng các nước ASEAN và Trung Quốc “sẽ là một văn kiện sống và tạo cơ sở cho các cuộc đàm phán COC”. Dự thảo duy nhất này không có nghĩa rằng các cuộc đàm phán đã kết thúc, hay các yêu sách lãnh thổ tranh chấp ở Biển Đông đã được giải quyết vì COC “không nhằm giải quyết tranh chấp lãnh thổ”. Tại Hội nghị, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị cho rằng đồng thuận sẽ giúp thúc đẩy các cuộc đàm phán COC nhưng các nhà quan sát khu vực và quốc tế vẫn tỏ ra hoài nghi về thực chất tiến triển của các cuộc đàm phán này. Giới quan sát nhận định, sự nhất trí vừa qua cho thấy Trung Quốc và ASEAN có thể đạt được tiến triển thông qua đàm phán dù căng thẳng khu vực đang gia tăng, song cũng quan ngại rằng có thể sẽ phải mất một thời gian dài để có thể đi đến văn kiện cuối cùng.
Từ 24-25/10, Nhóm công tác chung (JWG) ASEAN-Trung Quốc về thực hiện DOC cũng đã họp lần thứ 26. Tại các cuộc họp này, ASEAN và Trung Quốc trao đổi về tình hình Biển Đông, kiểm điểm tiến trình thực hiện DOC và xây dựng văn kiện COC. Ngày 25-26/10, các quan chức cấp cao (SOM) ASEAN-Trung Quốc đã tổ chức cuộc họp lần thứ 16 về thực hiện DOC. Tại hai cuộc họp trên, nhiều nước bày tỏ quan ngại về tình trạng gia tăng quân sự hóa, các hoạt động đơn phương và nhất là nguy cơ xảy ra va chạm giữa lực lượng vũ trang trên biển của các nước. Trong bối cảnh đó, Hội nghị nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo đảm hòa bình, ổn định, an ninh và an toàn hàng hải và hàng không ở Biển Đông thông qua đối thoại và hợp tác, đẩy mạnh thực hiện đầy đủ DOC và nỗ lực hơn nữa trong xây dựng một COC thực chất, hiệu quả, có hiệu lực và phù hợp với luật pháp quốc tế, nhất là Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) 1982. Nhân dịp này, SOM ASEAN-Trung Quốc nhất trí gia hạn Kế hoạch hành động thực hiện DOC (giai đoạn 2016-2021). Về xây dựng COC, các nước ghi nhận những nỗ lực của JWG trong đàm phán văn kiện này, nhất trí JWG cần duy trì đà trao đổi, tích cực thảo luận, tạo cơ sở tiếp tục đàm phán hiệu quả thời gian tới.
Ngày 13-15/11, tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 33 và các Hội nghị cấp cao liên quan, các nước ASEAN và Trung Quốc đã thống nhất sớm nỗ lực đạt được COC hiệu quả và thực chất. Các nước ASEAN và đối tác đều nhất trí ASEAN cần tiếp tục hợp tác và xây dựng lòng tin, trong đó có đàm phán COC hiệu quả và thực chất, giải quyết hòa bình các tranh chấp dựa trên luật pháp quốc tế và UNCLOS 1982, song song với việc thực hiện đầy đủ và hiệu quả DOC. Đáng chú ý, phát biểu tại Hội nghị, Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường khẳng định Trung Quốc sẽ tiếp tục nỗ lực cùng ASEAN hoàn tất COC trong vòng 3 năm tới, thực hiện đầy đủ DOC, đóng góp cho hòa bình, ổn định, tự do an toàn, hàng hải và hàng không, tự do thương mại ở Biển Đông. Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte thông báo năm tới 2019, ASEAN và Trung Quốc sẽ hoàn tất “Văn bản dự thảo sơ bộ” (Single Draft COC Negotiating Text) sẽ được chính thức dùng làm cơ sở cho thương lương về COC.
Các nước hoan nghênh những tiến triển về COC trong năm 2018
Liên quan việc ASEAN và Trung Quốc nhất trí bản dự thảo duy nhất đàm phán COC: Ngoại trưởng Philippines Alan Peter Cayetano (7/8) tuyên bố việc Trung Quốc – ASEAN đạt dự thảo duy nhất đàm phán COC là “bước đột phá quan trọng”; khẳng định Philippines sẽ đảm nhiệm tốt vai trò nước điều phối quan hệ Trung Quốc – ASEAN (kể từ tháng 8/2018) để thúc đẩy đàm phán COC. Bộ trưởng Quốc phòng Singapore Ng Eng Hen (1/8) nhấn mạnh ASEAN và Trung Quốc cần sớm hoàn thiện COC vì ổn định trên biển và “tăng cường vai trò của UNCLOS vì đó là cơ sở pháp lý quy định quyền tự do lưu thông và các yêu sách tài nguyên”. Đại sứ Australia tại Philippines Amanda Gorely (17/8) đã hối thúc tất cả các bên liên quan cần đảm bảo rằng COC sẽ phù hợp với luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS). Bà Amanda Gorely nhấn mạnh, tình hình hiện nay ở Biển Đông đang cho thấy “những thách thức nghiêm trọng đối với một trật tự dựa trên luật lệ ở khu vực”, khẳng định “hợp tác biển có ý nghĩa quan trọng đối với khu vực, bao gồm quản lý các tranh chấp ở Biển Đông, nơi có những thách thức đặt ra đối với trật tự quốc tế dựa trên luật lệ”; Australia tin tưởng rằng COC có thể giúp quản lý các tranh chấp và hạ nhiệt căng thẳng ở khu vực, thông qua “tăng cường cấu trúc khu vực và vai trò trung tâm của ASEAN hiện nay”, “tăng cường cam kết của các bên nhằm chấm dứt các hành động làm phức tạp hay làm leo thang các tranh chấp, nhất là hành động quân sự hóa”. Bên cạnh đó, bà Amanda Gorely cũng ghi nhận rằng việc thúc đẩy COC “sẽ không dễ dàng”, đồng thời nhấn mạnh sự cần thiết của việc đảm bảo sự toàn vẹn của trật tự quốc tế trên nền tảng của các quốc gia có chủ quyền”. Phó Trợ lý Ngoại trưởng Mỹ Patrick Murphy cho biết, COC sẽ chỉ có kết quả tốt đẹp nếu đối thoại giữa các bên liên quan diễn ra trong một môi trường thuận lợị và vấn đề Biển Đông là một trong những ưu tiên hàng đầu của Washington hiện nay. Chính phủ Mỹ ghi nhận những nỗ lực để đạt được thoả thuận về COC của ASEAN và Trung Quốc đồng thời chia sẻ mối quan tâm của mình trong việc tạo ra một môi trường thuận lợi cho các cuộc đối thoại giữa các bên liên quan. Điều này đồng nghĩa với việc cần duy trì một lệnh cấm quân sự hoá, xây dựng hay cải tạo những khu vực đang xảy ra tranh chấp. Mỹ đang hy vọng rằng tiến trình đàm phán COC sẽ diễn ra một cách minh bạch và sẽ thu được “kết quả mang tính ràng buộc pháp lý và tuân thủ theo luật pháp quốc tế”.
Trong khi đó, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị (2/8) khẳng đinh, “quá trình đàm phán COC sẽ được thúc đẩy nhanh hơn miễn là chúng ta loại bỏ được sự can thiệp từ bên ngoài. Thực tế sẽ chứng minh ASEAN và Trung Quốc có đủ khả năng duy trì hòa bình và ổn định ở Biển Đông và đạt được các quy tắc của khu vực thông qua đàm phán”. Trước đó, Đại sứ Trung Quốc tại ASEAN Hoàng Khê Liên (1/8) cho biết Trung Quốc và các nước ASEAN sẽ tiếp tục thực hiện đầy đủ và hiệu quả DOC và nỗ lực đạt COC trong thời gian sớm nhất, đồng thời tìm kiếm các lĩnh vực hợp tác thiết thực trên biển. Tuy nhiên, Vụ trưởng Vụ Biên giới và các Vấn đề biển thuộc Bộ Ngoại giao Trung Quốc Di Tiên Lương (8/8) cho biết các vòng đối thoại đang tiếp tục, còn nhiều vấn đề phức tạp và nhạy cảm; các nước ngoài khu vực đang làm rối vấn đề khi cho rằng COC phải ràng buộc pháp lý. Vấn đề này rất phức tạp, bao gồm quy trình pháp lý nội bộ của các quốc gia liên quan.
Liên quan việc Trung Quốc cam kết sẽ đạt được COC trong 3 năm tới: Phó Tổng thống Mỹ Mike Pence (16/11) khẳng định tiếp tục duy trì hiện diện và đóng góp đảm bảo hoà bình, an ninh, ổn định tự do và an toàn hàng hải, không quân sự hoá trên Biển Đông, tránh đối đầu, khuyến khích các bên liên quan thực hiện đầy đủ DOC, hướng tới sớm hoàn tất đàm phán COC hiệu quả và ràng buộc. Quan điểm này cũng được Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe, Thủ tướng Australia Scott Morrison nêu ra trong các hội nghị và thể hiện sự ủng hộ lập trường của ASEAN trong việc duy trì hòa bình, ổn định và an ninh, tự do an toàn hàng hải và hàng không trên Biển Đông. Trong khi đó, Giám đốc Tổ chức Sáng kiến Minh bạch Hàng hải châu ÁGregory Poling, thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế (CSIS) có trụ sở ở Hoa Kỳ, nhận định: “Các bên không thể sớm thỏa thuận về nhiều điểm, thậm chí còn chưa bắt đầu thảo luận những vấn đề khó khăn nhất như phạm vi địa lý, chi tiết về việc chia sẻ tài nguyên hoặc cơ chế giải quyết tranh chấp”.
Triển vọng về COC trong thời gian tới
Tuy được Trung Quốc và ASEAN thúc đẩy đàm phán, song vẫn còn gặp nhiều khó khăn để đạt được COC trong thời gian sắp tới. Nguyên nhân chính là do có những tranh chấp phức tạp về mặt pháp lý trong việc xác lập các vùng biển và thềm lục địa xuất phát từ việc giải thích và áp dụng khác nhau các quy định của UNCLOS 1982; tranh chấp chủ quyền đối với các đảo, đá ở Biển Đông. Đặc biệt là một số thành viên khi tham gia với những động cơ chính trị khác nhau, tiêu biểu là Trung Quốc, một thành viên đã có những hoạt động vi phạm các quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của các quốc gia khác xung quanh Biển Đông, bất chấp luật pháp quốc tế và các cam kết chính trị đã đạt được. Trung Quốc đã và đang tìm cách trì hoãn quá trình thương thảo để tranh thủ tạo được lợi thế trong đàm phán về COC. Chừng nào yêu sách “đường lưỡi bò” của Trung Quốc chưa được hợp thức hóa trong việc xác lập phạm vi điều chỉnh COC thì chừng đó không thể có được COC. Điều đó đồng nghĩa với việc Trung Quốc phải thực hiện bằng được chiến lược độc chiếm Biển Đông, dùng Biển Đông để vươn lên tranh giành vị trí siêu cường số một thế giới đối trọng với Mỹ. Và như vậy có thể thấy rằng cái gọi là “đã đạt được bản thảo đầu tiên của COC” do Trung Quốc chủ động thông tin là cố ý thổi phồng, nhằm mục đích tuyên truyền, mê hoặc dư luận vì động cơ chính trị. Có chăng chỉ có thể là “đã đạt tiến triển tốt trong việc xây dựng “Khung COC với Trung Quốc” như phía Philppines thông báo.
Vụ trưởng Vụ các vấn đề ASEAN của Thái Lan Suriya Chindawongse cho biết, tiến trình đàm phán sẽ mất nhiều thời gian để đi đến kết quả cuối cùng và COC không phải là phương thức để giải quyết tranh chấp lãnh thổ mà vấn đề này sẽ được giải quyết trên cơ sở song phương. Trong khi đó, Đại sứ Trung Quốc tại ASEAN Hoàng Khê Liên cũng cho biết, do vẫn chưa có COC, Trung Quốc và các nước ASEAN sẽ tiếp tục thực hiện đầy đủ và hiệu quả DOC nhằm đạt được COC trong thời gian sớm nhất; nhấn mạnh Trung Quốc cũng mong muốn rằng các nước ngoài khu vực có thể đóng vai trò xây dựng trong tiến trình này và đóng góp vào hòa bình và ổn định của khu vực. Ông Hoàng Khê Liên cho rằng việc thực hiện DOC trong khi đàm phán COC tạo ra nền tảng hiệu quả để duy trì hòa bình và ổn định ở Biển Đông thông qua tăng cường đối thoại và hợp tác, “là minh chứng cho thấy Trung Quốc và ASEAN có sự sáng suốt và khả năng xây dựng các quy định và quản lý đúng đắn các tranh chấp vì hòa bình và ổn định ở Biển Đông”.
Không những vậy, Trung Quốc cũng đang âm thầm cản trở COC vì: (1) Trung Quốc tiếp tục tiến hành các hoạt động quân sự hóa trên Biển Đông, đồng thời tìm cách tăng cường khả năng quản lý, giám sát (phi pháp) đối với khu vực quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa và ngăn chặn ngư dân Philippines tiếp cận bãi cạn Scarborough/Hoàng Nham. Những hành động trên của Trung Quốc tiếp tục làm xói mòn lòng tin, làm gia tăng căng thẳng và có thể ảnh hưởng đến hòa bình, an ninh và sự ổn định trong khu vực. (2) Bắc Kinh muốn thông qua các cuộc đàm phán, tham vấn với ASEAN để nghiên cứu, nắm quan điểm của các nước ASEAN đối với Trung Quốc. Từ đó, Bắc Kinh sẽ đưa ra những đối sách cụ thể với từng nước, để lôi kéo hoặc ép buộc phải ủng hộ quan điểm của Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông. Nói một cách khác, Trung Quốc vẫn muốn tìm cách chia rẽ ASEAN và chèn ép những nước “không nghe lời”. (3) Trung Quốc và ASEAN vẫn còn mâu thuẫn, bất đồng liên quan COC. Trung Quốc thì cho rằng COC vẫn là một văn kiện chính trị, trong khi đó, một số thành viên ASEAN, đặc biệt là các nước có liên quan trực tiếp đến vấn đề tranh chấp Biển Đông, đã đề nghị COC phải là một thỏa thuận ràng buộc pháp lý và phải được đề cập một cách toàn diện và hiệu quả hơn DOC, vốn chỉ là một tuyên bố chính trị. Theo đó, ngoài các điều khoản chi tiết và cụm từ “có tính ràng buộc về mặt pháp lý”, có một vài vấn đề quan trọng không được đưa vào thỏa thuận: Dự thảo khung này không đề cập đến phạm vi địa lý của COC; Trong khi văn bản này đề cập đến “các cơ chế giám sát việc thực thi”, nó lại không nói gì đến các biện pháp chế tài trong trường hợp nếu một bên cáo buộc một bên khác vi phạm bộ quy tắc này. (4) Ngoài ra, Trung Quốc không muốn có một COC mang tính ràng buộc pháp lý, vì cho rằng nếu COC mang tính ràng buộc về pháp lý sẽ ngăn chặn âm mưu độc chiếm Biển Đông của Bắc Kinh. Tính đến thời điểm hiện tại, các cuộc đàm phán về COC mang tính ràng buộc pháp lý đã được thực hiện kể từ giữa những năm 1990, song đạt được rất ít tiến triển, kể cả khi DOC được thông qua từ năm 2002.
Kết luận:
Trong năm 2018, ASEAN và Trung Quốc đã tập trung thúc đẩy đàm phán COC và đã đạt được nhiều kết quả khả quan. Tuy nhiên, để đi đến ký kết COC mang tính ràng buộc về mặt pháp lý là một vấn đề khó khăn, phức tạp và lâu dài. Vì vậy, các nước liên quan, nhất là những nước có lợi ích ở Biển Đông cần tiếp tục gia tăng sức ép lên Trung Quốc, buộc Bắc Kinh phải thực hiện đúng những cam kết của mình đưa ra và tuân thủ các quy định của luật pháp quốc tế hiện hành trên Biển Đông, trong đó có UNCLOS.