Chính sách Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Duterte trong tình hình mới
Từ khi nhậm chức vào ngày 30/6/2016 tới nay, Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte nhiều lần bày tỏ mong muốn xử lý ổn thỏa vấn đề Biển Đông, khôi phục đối thoại, cải thiện quan hệ song phương với Trung Quốc. Sự cải thiện của quan hệ giữa Philippines và Trung Quốc đã mở ra thời kỳ và cơ hội hội mới để giành được những thành quả rõ rệt hơn trong phát triển kinh tế hiện nay. Đối thoại, hòa bình và hợp tác trở thành nguyên tắc cơ bản trong chính sách của Chính quyền Tổng thống Duterte đối với Trung Quốc trong vấn đề tranh chấp chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán ở Biển Đông. Cho dù có những phát ngôn về nội dung này đôi lúc trước sau có sự mâu thuẫn, xung đột với nhau, nhưng không ảnh hưởng đến nhận thức chung của bên ngoài về việc Chính quyền Tổng thống Duterte đang chuyển hướng hợp tác tích cực với Trung Quốc. Philippines chủ trương làm giảm căng thẳng trên biển trong quan hệ với Trung Quốc và nội dung này đã trở thành trọng tâm trong chính sách ngoại giao của Chính quyền Tổng thống Duterte.
Sau khi Benigno Aquino lên cầm quyền năm 2010, chiến lược hai mặt của Philippines phát triển từ giai đoạn tiếp xúc nhiều hơn kiềm chế trong thời kỳ Tổng thống Gloria Arroyo đến giai đoạn kiềm chế lớn hơn tiếp xúc, khiến cho quan hệ Philippines-Trung Quốc về tổng thể có xu thế không ngừng xấu đi. Aquino đã điều chỉnh chính sách Biển Đông, thực hiện sự chuyển đổi mô hình chính sách từ ôn hòa sang cấp tiến. Sự thay đổi chính sách Biển Đông của Philippines đã thể hiện lập trường cứng rắn về chủ quyền biển đảo của Philippines ở khu vực Biển Đông, thể hiện chủ quyền quốc gia, đặt lợi ích dân tộc lên trên hết, tạo ra nhiều nhân tố khó đoán định hơn cho tình hình khu vực này.
Chính sách Biển Đông của Aquino có thể khái quái thành những phương diện cơ bản sau: Một là kiên trì đệ trình tranh chấp ở Biển Đông giữa Philippines với Trung Quốc lên Tòa Trọng tài quốc tế. Tháng 01/2013, sau sự kiện bãi cạn Scarborough (Trung Quốc gọi là Hoàng Nham), Chính quyền Aquino đã khởi kiện Trung Quốc lên Tòa Trọng tài, từ bỏ hoàn toàn khả năng tiến hành đàm phán song phương với Trung Quốc, bởi vì Philippines không tin tưởng vào chính sách cường quyền của Trung Quốc ở Biển Đông.
Hai là lợi dụng các nước lớn bên ngoài để gây sức ép đối với Trung Quốc. Để đối đầu với Trung Quốc ở Biển Đông, Aquino đã điều chỉnh chính sách cân bằng nước lớn dưới thời Arroyo chuyển thành dựa vào Mỹ để kiềm chế Trung Quốc, tăng cường hợp tác với các nước lớn bên ngoài như Mỹ, Nhật Bản, Australia v.v… Năm 2014, Philippines và Mỹ ký Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng, trói buộc chính sách Biển Đông của nước này với chiến lược châu Á-Thái Bình Dương của Mỹ trong bối cảnh Biển Đông có những diễn biến phức tạp.
Ba là tìm cách xây dựng mặt trận chung nhằm mục đích phản đối hành động hung hăng của Trung Quốc trên Biển Đông trong ASEAN. Philippines tìm cách đưa chủ đề Biển Đông vào trong phạm vi thảo luận của ASEAN, đồng thời kêu gọi các nước ASEAN khác có liên quan đến tranh chấp chủ quyền với Trung Quốc cùng phản đối. Sau sự kiện Scarborough, Chính phủ Philippines từng yêu cầu các nước ASEAN tỏ rõ lập trường về sự kiện này. Philippines còn từng tìm cách thảo luận với Việt Nam, Brunei, Malaysia tham gia hội nghị 4 nước có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, hợp lực để phản đối Trung Quốc. Tóm lại, từ khi xảy ra sự kiện Scarborough từ năm 2012, chính sách Biển Đông của Chính quyền Aquino phần nào đã nảy sinh sự đối đầu trực diện có ảnh hưởng sâu sắc đến quan hệ giữa Philippines với Trung Quốc.
Trong chiến dịch tranh cử, Duterte đã tiết lộ xu thế chính sách Biển Đông khác với Chính quyền Aquino, ám chỉ chính sách Biển Đông của Philippines sẽ có sự điều chỉnh mới. Một loạt phát ngôn của Chính quyền Tổng thống Duterte trong vấn đề Biển Đông đã tiết lộ quan niệm cầm quyền và ý tưởng chính sách cơ bản của ông trong giải quyết tranh chấp chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán giữa Philippines với Trung Quốc ở Biển Đông. Cụ thể, chính sách này có thể được tổng kết thành 5 phương diện cơ bản sau:
Vấn đề tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông không phải là toàn bộ của quan hệ giữa Philippines-Trung Quốc: Những năm gần đây, tuy quan hệ Philippines –Trung Quốc gặp trở ngại do vấn đề Biển Đông, nhưng vấn đề này không phải là toàn bộ của quan hệ song phương của hai nước. Quan hệ Philippines –Trung Quốc bắt nguồn từ truyền thống lâu đời, có nền tảng hợp tác song phương rộng rãi. Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, sự kiện chiếm đá Vành Khăn (Trung Quốc gọi là Mỹ Tế Tiêu), Biển Đông đã trở thành vấn đề nổi cộm trong quan hệ giữa Philippines-Trung Quốc, quan hệ song phương giữa hai nước liên tục xuất hiện căng thẳng do tranh chấp chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán trên một số vùng biển và đảo chìm. Tuy nhiên, bên cạnh việc đối lập nhau trong vấn đề Biển Đông, Philippines và Trung Quốc cũng từng bước tăng cường trao đổi chính trị, hợp tác thiết thực trong các lĩnh vực liên quan. Từ những thập niên đầu của thế kỷ 21 cho thấy, tỷ trọng thương mại song phương trong ngoại thương của Philippines về tổng thể liên tục tăng lên, hợp tác kinh tế thương mại đã trở thành một bộ phận cấu thành quan trọng của quan hệ song phương.
Giai đoạn 2006-2015, tổng kim ngạch thương mại giữa Philippines và Trung Quốc tăng từ 23,4 tỷ USD lên 45,7 tỷ USD, ngoài năm 2009 giảm sút do chịu ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính, các năm còn lại đều duy trì đà tăng trưởng ổn định. Ví dụ như năm 2013, thương mại song phương chiếm 12,64% trong tổng kim ngạch ngoại thương của Philippines, chỉ đứng sau Nhật Bản, chiếm 0,92% trong ngoại thương của Trung Quốc, đứng thứ 30. Quan hệ kinh tế thương mại Philippines –Trung Quốc không chịu ảnh hưởng rõ rệt do tác động của tranh chấp Biển Đông. Ví dụ như năm 2012, quan hệ hai nước rơi vào đóng băng vì sự đối đầu ở Scarborough, nhưng hiện nay tổng kim ngạch xuất nhập khẩu giữa hai bên vẫn đạt 36,375 tỷ USD, tăng 11,3% so với cùng kỳ năm trước đó, Trung Quốc trở thành thị trường xuất khẩu lớn thứ 3 và thị trường nhập khẩu lớn thứ 2 của Philippines. Trên thực tế, giai đoạn 2012-2015, tuy quan hệ Philippines-Trung Quốc ngày càng căng thẳng, nhưng thương mại hai chiều vẫn tăng trưởng liên tục. Ngoài ra, hai bên cũng có không gian hợp tác rộng rãi trên phương diện mở rộng đầu tư cơ sở hạ tầng, cùng triển khai chiến dịch chống tội phạm ma túy.
Tháng 9/2016, Ngoại trưởng Philippines Perfecto Yasay đã tiến hành chuyến công du tới Mỹ, được gọi là để bảo vệ chủ nghĩa Duterte. Khi phát biểu, Yasay cho biết quan hệ Philippines –Trung Quốc không chỉ giới hạn ở tranh chấp trên biển, mà còn có các lĩnh vực khác cùng quan tâm như đầu tư, thương mại và du lịch, việc nghiên cứu thảo luận những vấn đề này có thể mở ra cánh cửa cho các cuộc hội đàm về vấn đề giải quyết chủ quyền biển đảo bằng biện pháp hòa bình. Người phát ngôn của phủ tổng thống Philippines cho biết Tổng thống Duterte hy vọng Philippines và Trung Quốc có thể thực hiện hạ cánh mềm trong tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông vì quan hệ hai nước không chỉ hạn chế bởi chủ đề Biển Đông, hy vọng hai nước tiến hành hợp tác thiết thực trên các lĩnh vực rộng rãi hơn. Nhận thức chung này cũng xuyên suốt hàng loạt cuộc nói chuyện của lãnh đạo cấp cao hai nước, tuyên bố chung của chính phủ và hội nghị tham vấn song phương. Ví dụ như tại Hội nghị cơ chế tham vấn Philippines –Trung Quốc về Biển Đông- BCM lần thứ 2 được tổ chức tại Manila tháng 02/2018, hai bên một lần nữa làm rõ tranh chấp về vấn đề biển không phải là toàn bộ của quan hệ Trung Quốc-Philippines. BCM về cơ bản đem lại một nền tảng để các quan chức cấp làm việc của cả Trung Quốc lẫn Philippines ngồi vào bàn đàm phán nhằm chủ yếu giải quyết những khác biệt của họ về Biển Đông, và trong một chừng mực nào đó, cũng để trao đổi quan điểm về các vấn đề mỗi bên quan tâm. Mặc dù đây không phải là một cơ quan cấp cao, nhưng Trung Quốc đã nhiều lần nhấn mạnh rằng BCM là cách thực hợp tác hợp lý, và thêm vào đó là cách duy nhất để giải quyết các tranh chấp của mình với các nước ASEAN tuyên bố chủ quyền. Nước này quyết tâm khiến nó thành công, nếu đánh giá dựa trên 2 cuộc họp đã được tổ chức cho tới nay.[1] Cùng với sự vãn hồi của quan hệ Philippines-Trung Quốc, hiện nay hai nước đang tích cực triển khai hợp tác trên các lĩnh vực. Không chỉ gạt phán quyết của tòa trọng tài quốc tế sang một bên, Tổng thống Duterte còn tìm cách giảm nhẹ các tuyên bố chung của ASEAN về tranh chấp trên Biển Đông khi Philippines đảm nhiệm vai trò chủ tịch ASEAN năm 2017. Ông còn không ngớt tán dương Trung Quốc, đẩy Manila vào vòng ảnh hưởng kinh tế, chính trị của Bắc Kinh thông qua các khoản viện trợ và cho vay.[2] Đây là động thái biến chuyển trong quan hệ với Trung Quốc dưới thời Tổng thống Duterte.
Đàm phán hòa bình và không có chiến tranh mới là lựa chọn hàng đầu: Giữa đàm phán hòa bình và phương thức chiến tranh, Duterte chắc chắn sẽ lựa chọn đàm phán hòa bình. Ông nhiều lần nhấn mạnh chiến tranh không phải là lối thoát, đồng thời bày tỏ sự chán ghét đối với các cụm từ như chiến tranh…, Manila đã sẵn sàng để đối thoại chứ không phải là tuyên chiến với Trung Quốc. Duterte cử cựu Tổng thống Fidel Ramos làm đặc phát viên tới Trung Quốc để chứng tỏ Philippines coi việc đối thoại trực tiếp với Trung Quốc là lựa chọn hàng đầu. Tại Hội nghị Hội đồng an ninh quốc gia, Chính phủ Philippines không đưa ra yêu cầu cụ thể cho Fidel Ramos, chỉ đưa ra quan điểm cơ bản tránh đối đầu với Trung Quốc. Ngày 12/11/2017, phát biểu tại Hội nghị thượng đỉnh về thương mại và đầu tư ASEAN, Duterte một lần nữa cho biết vấn đề Biển Đông tốt nhất là nên gác lại, không ai có thể gánh vác được chiến tranh. Ông Duterte còn cho biết: Tôi muốn nói, trong quan hệ song phương giữa Philippines và Trung Quốc, chúng tôi phải bảo đảm hòa bình, tôi chỉ muốn làm ăn với người Trung Quốc, bởi vì Philippines cần tiền. Tại Bangkok, Thái Lan, ông nói với kiều bào: Kinh tế của chúng ta sẽ được cải thiện. Các bạn biết không, Thực ra Trung Quốc là người tốt. Ông Duterte cho rằng, trước đây Philippines quá thân Mỹ và xa lánh Trung Quốc, nên không thể xuất khẩu các mặt hàng nông sản sang Trung Quốc.[3] Một mặt, Tổng thống Duterte hiểu rõ Philippines không có thực lực để đối đầu với Trung Quốc, vì Philippines ở thế yếu về sức mạnh quân sự, nếu đối đầu có hành động gây ra xung đột quân sự với Trung Quốc thì sẽ hoàn toàn trái ngược với dự tính ban đầu. Perfecto Yasay thẳng thắn thừa nhận trong bất kỳ cuộc chiến đấu nào, quân đội Philippines với trang thiết bị tương đối yếu kém đều không thể đối đầu với Trung Quốc, đây cũng là nguyên nhân khiến Tổng thống Duterte quyết định không tham gia cuộc tuần tra chung với Mỹ ở Biển Đông trong một số tình huống nhất định. Mặt khác, Duterte hiểu rõ Mỹ sẽ không vì lợi ích của Philippines mà tuyên chiến với Trung Quốc ở Biển Đông. Chính phủ Philippines tiền nhiệm luôn nỗ lực đưa các đảo, đá mà nước này tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông vào trong phạm vi Hiệp ước bảo đảm an ninh Mỹ-Philippines, yêu cầu Mỹ bảo đảm an ninh cho vấn đề Biển Đông, nhưng Mỹ không có phản ứng rõ ràng. Duterte không tự tin đối với việc liệu Hiệp ước bảo đảm an ninh Mỹ-Philippines có thể giúp đỡ được họ hay không khi Trung Quốc và Philippines rơi vào đối đầu trực diện vì tranh chấp lãnh thổ trên Biển Đông. Theo Hiệp ước Phòng thủ Tương hỗ năm 1951 giữa Mỹ và Philippines, mỗi nước sẽ hành động để đối phó với mối đe dọa chung khi một nước bị tấn công. Lâu nay đã có nhiều câu hỏi từ phía Philippines về việc liệu Mỹ có giúp nước này trong trường hợp xảy ra xung đột với Trung Quốc ở Biển Đông hay không. Tuy nhiên, Mỹ không đưa ra lập trường chính thức đối với các tuyên bố chủ quyền phi lý của Trung Quốc và chủ quyền của Philippines ở Biển Đông. Duterte từng hỏi Đại sứ Mỹ tại Philippines Philip Goldberg rằng liệu Mỹ có đứng về phía Philippines, Goldberg trả lời chỉ khi nào Philippines bị tấn công.[4] Tổng thống Duterte rất không hài lòng và cảm thấy sự thờ ơ đối với câu trả lời này của vị đại sứ Mỹ.
Tìm kiếm đàm phán song phương nhưng không loại trừ nỗ lực đa phương: Trong Thông điệp quốc gia đầu tiên của mình, Tổng thống Duterte cho biết Philippines muốn duy trì tham vấn và đối thoại song phương, đa phương với các nước có lợi ích và mối quan tâm chung, điều này hoàn toàn khác với lập trường rằng chỉ có đàm phán đa phương mới phù hợp lợi ích của Philippines của Chính quyền Aquino. Tổng thống Duterte nói với Đại sứ Trung Quốc tại Philippines Triệu Giám Hoa rằng Philippines muốn hội đàm song phương với Trung Quốc. Khi gặp mặt các đại diện kiều bào Philippines tại Washington, Perfecto Yasay nói Philippines đang tự thông qua kênh ngoại giao sắp xếp hội đàm song phương vô điều kiện với Trung Quốc, để nghiên cứu thảo luận chủ trương chủ quyền đối lập nhau trên Biển Đông. Đồng thời, Philippines không từ bỏ sự theo đuổi trên các diễn đàn đa phương quốc tế, tận dụng cơ hội này để thảo luận vấn đề Biển Đông, đặc biệt là Tòa Trọng tài về vấn đề Biển Đông, giành lấy sự ủng hộ nhiều hơn của cộng đồng quốc tế, gây sức ép dư luận với Trung Quốc. Ngay hôm sau khi Tòa Trọng tài đưa ra phán quyết, Philippines đã kêu gọi ASEAN đưa ra tuyên bố ủng hộ phán quyết của Tòa Trọng tài. Tại Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN lần thứ 49 được tổ chức vào ngày 24/7/2016, Philippines lại tìm cách để ASEAN đưa ra lập trường thống nhất về vụ kiện vấn đề Biển Đông. Tuy nhiên, nỗ lực của Philippines lợi dụng các diễn đàn đa phương quốc tế đã có phần giảm sút. Philippines không đề cập đến vấn Biển Đông tại các hội nghị cấp cao của ASEAN, để tránh đối đầu căng thẳng với Trung Quốc và gây bất lợi cho các cuộc đối thoại chính thức giữa hai nước. Tuyên bố của Hội nghị thượng đỉnh ASEAN được tổ chức tại Viêng Chăn, Lào năm 2016 không đề cập đến vụ kiện lên Tòa Trọng tài về Biển Đông, sự thay đổi thái độ của Chính phủ Philippines đã đóng vai trò mang tính quyết định. Có một nguyên nhân quan trọng, giống như Đại sứ lưu động của Singapore, cựu Tổng thư ký ASEAN Ong Keng Yong từng nói Philippines với tư cách là bên liên quan không đề cập đến vụ kiện lên Tòa Trọng tài tại hội nghị thượng đỉnh, thì các nước khác đương nhiên là khó có thể mượn đề tài này để thảo luận. Sau khi Philippines đảm nhận chức chủ tịch luân phiên của ASEAN, trọng điểm cộng tác là thúc đẩy tiến hành tham vấn với Trung Quốc về Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông – COC, cũng như thúc đẩy cơ chế tham vấn giữa Philippines và Trung Quốc về vấn đề Biển Đông, không lợi dụng các cơ chế đa phương của ASEAN để gây sức ép đối với Trung Quốc về phán quyết của Tòa Trọng tài. Hiện nay, Chính phủ Philippines đã nêu rõ sẽ tập trung vào đàm phán COC, nỗ lực thúc đẩy đạt được thỏa thuận đa phương này.
Kiên trì phán quyết của Tòa Trọng tài nhưng phải thiết thực có lý trí: Duterte từng nhiều lần bày tỏ kiên quyết bảo vệ phán quyết của Tòa Trọng tài, coi đó là tiền đề và cơ sở để khởi động đối thoại giữa Philippines-Trung Quốc. Tuy nhiên, Philippines cũng tỏ ra tương đối thận trọng và kiềm chế trong các hành động thực tế, cố gắng tránh làm ảnh hưởng đến sự bình thường hóa của quan hệ Philippines –Trung Quốc và quan hệ hợp tác trong các lĩnh vực khác. Sau khi Tòa Trọng tài đưa ra phán quyết, Perfecto Yasay đã từ chối kiến nghị của Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Vương Nghị bỏ qua phán quyết của Tòa Trọng tài để tiến hành đối thoại, với lý do là điều này không phù hợp với hiến pháp và lợi ích của Philippines. Ngoại trưởng Philippines Perfecto Yasay hôm 19/7/2016 cho biết nước này đã từ chối đề nghị từ Trung Quốc về tổ chức các cuộc nói chuyện song phương về tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông bởi phía Bắc Kinh ra điều kiện không đề cập tới phán quyết do Tòa trọng tài đưa ra hôm 12/7/2016.[5] Trong Thông điệp quốc gia đầu tiên, Duterte cho biết kiên quyết ủng hộ và tôn trọng phán quyết của Tòa Trọng tài, đồng thời coi phán quyết này là sự thúc đẩy quan trọng để giải quyết hòa bình, quản lý xung đột. Ông xem đó là một đóng góp quan trọng cho những nỗ lực theo đuổi, tìm kiếm một giải pháp hòa bình để giải quyết tranh chấp.[6] Tổng thống Duterte cam kết với Ngoại trưởng Mỹ John Kerry khi đó đang thăm Philippines rằng nước này coi phán quyết là căn cứ đàm phán với Trung Quốc về tranh chấp lãnh thổ. Bất kỳ cuộc đàm phán nào mà chúng tôi tiến hành, sẽ được bắt đầu từ phán quyết này. Đây là lần đầu tiên Duterte tỏ rõ thái độ của mình và nó cũng trở thành lập trường cơ bản của Chính quyền Duterte trong vụ kiện về vấn đề Biển Đông. Tổng thống Duterte giải thích việc Philippines chia tách với Mỹ có nghĩa là Manila sẽ theo đuổi một chính sách độc lập chứ không nhất thiết đi theo chính sách đối ngoại của Mỹ. Đó không phải là cắt đứt quan hệ. Khi bạn nói cắt đứt quan hệ có nghĩa là bạn cắt quan hệ ngoại giao. Tôi không thể làm điều đó, ông Rodrigo Duterte nói trong cuộc họp báo lúc nửa đêm tại thành phố Davao quê hương ông.[7] Trong hàng loạt động thái tính đến nay, Chính quyền Tổng thống Duterte đã kiên trì rằng bất kỳ cuộc đối thoại và ban bạc nào giữa Trung Quốc và Philippines đều phải tiến hành trong khuôn khổ phán quyết của Tòa Trọng tài, phải lấy phán quyết này làm cơ sở, cũng đã bày tỏ mong muốn và kỳ vọng tiến hành đối thoại song phương với Trung Quốc. Vì vậy, tổng thống Duterte thậm chí còn nói với đại sứ Trung Quốc tại Philippines rằng ông sẽ không lập tức hối thúc Bắc Kinh tuân thủ phán quyết của Tòa Trọng tài. Có thể thấy Philippines đã không còn một mực dựa vào phán quyết của Tòa Trọng tài để gây sức ép hơn nữa với Trung Quốc để tránh ảnh hưởng đến mục tiêu cải thiện quan hệ của nước này với Trung Quốc. Trên thực tế, Chính quyền Tổng thống Duterte không quá kỳ vọng đối với vai trò thực tế của phán quyết. Perfecto Yasay cho rằng phán quyết có lợi của Tòa Trọng tài sẽ không trao cho Philippines quyền khiến Trung Quốc phải rời khỏi phần lãnh thổ có tranh chấp, phán quyết của Tòa Trọng tài không có năng lực thực thi hoặc cơ chế áp đặt, cho nên sự tiếp xúc giữa hai bên là điều cần thiết.
Hy vọng gác lại tranh chấp, cùng chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông với Trung Quốc: Cùng với sự bình thường hóa quan hệ Philippines –Trung Quốc, gác lại tranh chấp, cùng chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông trở thành chủ đề của Chính quyền Tổng thống Duterte trong chính sách Biển Đông. Chính sách Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Duterte giữ thái độ mở cửa đối với đàm phán song phương, để có thể cùng chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông với Trung Quốc, chuyển hóa yêu sách chủ quyền đối với Biển Đông thành lợi ích thực tế. Đặc phái viên Fidel Ramos kiến nghị trên cơ sở tìm kiếm điểm chung, gác lại bất đồng, Trung Quốc và Philippines có thể xem xét cùng chia sẻ tài nguyên trên vùng biển có tranh chấp, ví dụ như cùng đánh bắt cá ở đảo Scarborough. Ông Duterte cử cựu Tổng thống Fidel Ramos làm đặc phái viên kết nối và phá băng quan hệ với Trung Quốc. Ông Ramos được chọn vì một số lý do. Một là, ông Ramos có quan hệ tốt với Tổng thống Duterte, là cố vấn cao cấp cho ông Duterte trong việc điều hành đất nước. Hai là, ông Ramos được cho là một trong những vị tổng thống uy tín hàng đầu của Philippines vì đã lèo lái Philippines qua cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 và đã từng được ví như Lý Quang Diệu của Philippines. Cuối cùng và quan trọng nhất, ông Ramos có kinh nghiệm trong việc xử lý căng thẳng với Trung Quốc ở Biển Đông khi Bắc Kinh chiếm Vành Khăn năm 1995.[8] Đối với Philippines, cho dù phán quyết của Tòa Trọng tài có lợi, cũng phải xem xét việc cùng Trung Quốc khai thác giếng dầu ở bãi Cỏ Rong (phía Trung Quốc gọi là Lễ Nhạc). Đương nhiên, điều này không có nghĩa là Philippines có sự nhượng bộ, Philippines vẫn kiên trì rằng đảo Scarborough là nguồn tài nguyên nghề cá thuộc vùng đặc quyền kinh tế của Philippines, kiên trì chủ quyền đối với các đảo, đá như Vành Khăn…, Philippines cho rằng việc cùng khai thác tài nguyên ở Biển Đông phải tuân thủ luật pháp Philippines và luật pháp quốc tế.
Hiện nay, việc Trung Quốc và Philippines chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông chủ yếu được thể hiện ở hai lĩnh vực. Một là tài nguyên nghề cá. Vấn đề nghề cá ở vùng nước thuộc đảo Scarborough trở thành lĩnh vực được Chính quyền Duterte trọng điểm quan tâm, Philippines rất hy vọng Trung Quốc có thể cho phép ngư dân nước này quay trở lại bãi cạn Scarborough đánh bắt cá. Trước khi đến thăm Trung Quốc, Duterte nói thẳng rằng sẽ yêu cầu Chính phủ Trung Quốc cho phép ngư dân Philippines được đánh bắt cá ở khu vực tranh chấp, từ đó sẵn sàng gác lại tranh chấp ở Scarborough. Cùng với việc quan hệ Trung Quốc-Philippines đi vào đúng quỹ đạo, ngư dân Philippines đã được cho phép quay trở lại đánh bắt cá ở Scarborough. Hai là tài nguyên dầu khí. Philippines giữ thái độ tích cực đối với việc tìm cách cùng khai thác tài nguyên dầu khí ở Biển Đông với Trung Quốc. Tháng 8/2017, Ngoại trưởng Philippines Alan Cayetano chứng thực rằng Duterte đã phê chuẩn cho Philippines tiến hành thăm dò chung với Trung Quốc ở Biển Đông. Tháng 11/2017, trong tuyên bố chung, chính phủ hai nước nêu rõ hai bên mong muốn nghiên cứu thảo luận về phương thức trên các lĩnh vực hợp tác biển có thể khác như thăm dò và khai thác dầu khí.
Tháng 02/2018, hai bên quyết định khởi động Nhóm công tác kỹ thuật về nghề cá, dầu khí, nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ môi trường, an ninh chính trị trong khuôn khổ BCM. Duterte mới đây nhất cho rằng sẽ biến hai nước tuyên bố chủ quyền thù địch nhau trên vùng biển có ý nghĩa chiến lược và có nguồn tài nguyên dầu khí phong phú này thành người cùng sở hữu trên thực tế, phương án giải quyết này thích hợp hơn so với phương án xảy ra chiến tranh với Trung Quốc. Cho dù hai bên vẫn ở giai đoạn cùng thăm dò, chưa bàn đến cùng nhau khai thác, và Philippines vẫn đang kiên trì cho rằng hai vùng khai thác chung với Trung Quốc đều nằm trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này, nhưng hai bên đang tích cực thúc đẩy thăm dò chung ở Biển Đông, tìm cách đạt được một thỏa thuận phù hợp với luật pháp của cả hai nước.
Nguyên nhân làm cho chính quyền Tổng thống Duterte lựa chọn điều chỉnh chính sách Biển Đông hiện nay
Việc Chính quyền Tổng thống Duterte áp dụng đường lối ngoại giao khác với người tiền nhiệm, liên tục thể hiện sự hữu nghị với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông là kết quả do nhiều nhân tố cùng phát huy tác dụng. Điều này không những có liên quan trực tiếp đến quan niệm cầm quyền của cá nhân Duterte, mà còn là lựa chọn có lý trí trên cơ sở so sánh lịch sử và hiện thực để thực hiện tối đa hóa lợi ích quốc gia của Philippines.
Trước mắt vụ kiện lên Tòa Trọng tài không mang lại lợi ích thực tế cho Philippines nhưng lâu dài thì khác: Aquino đã lựa chọn đường lối ngoại giao thân thiết với Mỹ phản đối Trung Quốc, ràng buộc lợi ích quốc gia của nước mình với chiến lược châu Á-Thái Bình Dương của Mỹ, đồng thời đệ trình tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc lên Tòa Trọng tài quốc tế. Điều này làm cho lòng tin chính trị giữa hai nước bị ảnh hưởng nghiêm trọng, quan hệ ngoại giao song phương rơi xuống điểm đóng băng. Tuy nhiên, lựa chọn thân thiết với Mỹ phản đối Trung Quốc là biện pháp cứng nhắc cuối cùng cũng không có tính khả thi. Tuy phán quyết của Tòa Trọng tài nghiêng về Philippines, nhưng vì sự phản đối của Trung Quốc nên chưa được Philippines triển khai đồng bộ phán quyết, mong muốn chiến lược của Philippines chưa được thực hiện. Trái lại, quan hệ Philippines – Trung Quốc gần như đóng băng trong thời điểm Tòa Trọng tài ra tuyên bố phán quyết của vụ kiện, hợp tác giữa Philippines và Trung Quốc trên các lĩnh vực khác cũng bị ảnh hưởng, ví dụ như Trung Quốc đưa ra cảnh báo đối với du khách đến thăm Philippines, thực hiện lệnh cấm nhập hoa quả từ Philippines. Trên thực tế, Tổng thống Duterte từ lâu đã bày tỏ lo ngại đối với việc Aquino đệ trình tranh chấp Biển Đông lên Tòa Trọng tài quốc tế, ông công khai tuyên bố mình có lập trường gần giống với Trung Quốc, không tin rằng có thể thông qua Tòa Trọng tài quốc tế giải quyết tranh chấp dứt điểm.
Ngoài ra, chiến lược quay trở lại châu Á-Thái Bình Dương của Mỹ coi vấn đề Biển Đông là điểm tựa quan trọng, Philippines trở thành quân cờ then chốt. Khi Tòa Trọng tài chưa đưa ra phán quyết, Mỹ ra sức tuyên truyền ý nghĩa tích cực của phương thức trọng tài, liên tục bày tỏ sự ủng hộ mạnh mẽ đối với Philippines. Sau khi Tòa Trọng tài đưa ra phán quyết, Mỹ nhiều lần tuyên bố phán quyết của Tòa Trọng tài có sức ràng buộc về pháp lý, yêu cầu Philipines và Trung Quốc phải tuân thủ phán quyết. Trên thực tế, Mỹ mới là bên được lợi nhất trong vấn đề Biển Đông. Dựa vào vấn đề này, Mỹ không những đã tăng cường mức độ can dự vào vấn đề Biển Đông, mà còn tìm cách lợi dụng quy tắc và luật pháp quốc tế để ràng buộc Trung Quốc, địa vị ưu thế trong cuộc đọ sức giữa Trung Quốc và Mỹ về trật tự biển được tăng cường hơn nữa. Philippines tự nguyện làm đồng minh của Mỹ trong chiến lược quay trở lại châu Á-Thái Bình Dương, nhưng không đem đến lợi ích thực tế cho bản thân. Chính quyền Duterte tỏ thái độ mềm mỏng và thận trọng trong vấn đề Biển Đông, thực tế là một sự lập lại trật tự đối với chính sách của người tiền nhiệm, đặt lợi ích quốc gia của Philippines lên những cân nhắc quan trọng hàng đầu. Nếu vụ kiện lên Tòa Trọng tài đem đến nhiều lợi ích thực tế cho Philippines, thái độ của Duterte đối với vụ kiện này có thể sẽ khác, nhân tố quyết định là nhận thức và đánh giá của Duterte đối với lợi ích quốc gia của Philippines.
Xu thế phản đối Mỹ và ý thức độc lập tự chủ mạnh mẽ: Sự can thiệp của phương Tây vào cuộc bầu cử ở Philippines, cũng như lấy lý do nhân quyền chỉ trích chiến dịch truy quét tội phạm ma túy của Chính quyền Duterte không những đã phản tác dụng, mà ngược lại còn kích thích hơn nữa ý thức độc lập tự chủ của Duterte. Duterte chỉ trích đại sứ Mỹ tại Philippines từng có lúc gây ra sóng gió ngoại giao, với lý do là đã chỉ trích đối phương can thiệp các công việc chính trị của Philippines. Trong cuộc bầu cử tổng thống Philippines, đại sứ Mỹ tại Philippines Philip Goldberg từng chỉ trích Duterte về vấn đề nhân quyền, Duterte tỏ ra rất không hài lòng đối với việc Philip Goldberg can thiệp vào cuộc bầu cử, thậm chí đe dọa muốn cắt đứt quan hệ với Mỹ sau khi được bầu làm tổng thống. Sau khi lên cầm quyền, Duterte lại công khai bày tỏ sự không hài lòng đối với Philip Goldberg, phê phán ông can thiệp công việc nội bộ của Philippines. Duterte cho biết Philippines sẽ tuân theo chính sách ngoại giao độc lập tự chủ, không một quốc gia nào được can thiệp bằng bất kỳ hình thức nào đối với nước này. Tuyên bố chung của ba nước Mỹ-Nhật-Australia được đưa ra bên lề các cuộc họp nằm trong khuôn khổ Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN năm 2017 hối thúc Trung Quốc và Philippines tuân thủ phán quyết của Tòa Trọng tài, Ngoại trưởng Cayetano cảnh báo rằng Philippines là quốc gia có chủ quyền độc lập, không cần quốc gia khác nói Philippines nên làm gì.
Có thể thấy độc lập tự chủ là đặc điểm rõ rệt trong chính sách ngoại giao của Tổng thống Duterte. Tổng thống Duterte thừa nhận sự phê phán của phương Tây về cuộc chiến chống ma túy khiến cho chính sách ngoại giao của Philippines thay đổi. Tổng thống Duterte cho biết nguyên nhân khiến cho tôi thay đổi chính sách ngoại giao là vì Mỹ và Liên minh châu Âu -EU đã làm cho tôi phải ký một bản tuyên bố không bình đẳng. Ông Duterte dọa trục xuất đại sứ Liên hợp quốc và các nước châu Âu vì cho rằng họ can thiệp vào công việc nội bộ của Manila. Các ngài đừng cho rằng chúng tôi là một đám khờ khạo. Đại sứ của những nước này nên rút ra bài học ngay lập tức. Bởi vì chúng tôi có thể cắt các kênh ngoại giao ngay ngày mai. Các ông có thể phải rời khỏi đất nước chúng tôi trong vòng 24 giờ. Tất cả các ông.[9] Cảnh báo của ông Duterte được đưa ra trong bối cảnh 39 quốc gia thành viên của Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc ở Geneva trong tháng 9 thúc giục Philippines chấm dứt việc giết người trong chiến dịch chống ma túy đẫm máu, cũng như cho phép thực hiện một cuộc điều tra quốc tế về những cái chết này.
Sau khi lên cầm quyền, Tổng thống Duterte đã tiến hành chiến dịch truy quét tội phạm ma túy rầm rộ, có những lúc khiến cho không ít dân thường thiệt mạng. Điều này gây ra sự chỉ trích mạnh mẽ của thế giới phương Tây, họ chỉ trích Chính quyền Duterte xâm phạm nhân quyền, hối thúc Duterte phải tuân thủ nghiêm ngặt tinh thần pháp trị, thậm chí phao tin muốn điều tra Duterte. Hành động này dẫn tới phản ứng mạnh mẽ của Duterte, coi đây là sự can thiệp thô bạo vào công việc nội bộ của Philippines, đồng thời vào tháng 3/2018 Philippines quyết định rút khỏi Tòa án hình sự quốc tế đang điều tra liệu Duterte có hành vi vi phạm nhân quyền trong cuộc chiến chống tội phạm ma túy hay không. Sự chỉ trích của phương Tây và sự ủng hộ của Trung Quốc đã hình thành sự tương phản rõ rệt, khiến Duterte càng bất mãn với phương Tây. Sự bất mãn này khiến cho Duterte càng muốn đưa chính sách đối ngoại của Philippines trở về chính sách cân bằng nước lớn trong thời kỳ Arroyo, đặc biệt là tìm kiếm sự cân bằng giữa Trung Quốc và Mỹ. Để làm được điều này, Duterte phải thay đổi hiện trạng. Một mặt, phải dựa trên phán đoán lợi ích của nước mình để đưa ra chính sách ngoại giao độc lập với Mỹ, thực hiện chia cắt ở mức độ thích hợp lợi ích giữa Philippines và Mỹ; mặt khác, phải tìm cách cải thiện quan hệ với Trung Quốc, bù đắp những khiếm khuyết trong chính sách ngoại giao của Philippines.
Nhu cầu của Philippines đối với Trung Quốc trong lĩnh vực kinh tế: Trong thời gian Aquino cầm quyền, kinh tế Philippines đã có sự tăng trưởng mạnh ở Đông Nam Á. Theo thống kê chính thức của Philippines, tỷ lệ tăng trưởng bình quân hàng năm của Philippines đạt 6,2% trong giai đoạn 2010-2015. Năm 2015, biên độ tăng trưởng của tổng sản phẩm quốc nội –GDP của Philippines chỉ đứng sau Ấn Độ, Trung Quốc và Việt Nam trong các nền kinh tế ở châu Á. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng kinh tế trong nhiệm kỳ của Aquino không đem lại lợi ích cho người dân, cũng không thể làm giảm khoảng cách giàu nghèo. Có sự không công bằng giữa người dân thành thị và nông thôn trên các phương diện như mức sống, xây dựng cơ sở hạ tầng, cơ hội việc làm…, gây ra sự bất mãn của người nghèo chiếm phần lớn dân số. Ngoài ra, từ lâu nay Philippines chịu sự quấy nhiễu của các vấn đề như bộ máy hành chính tham nhũng, trật tự xã hội hỗn loạn. Duterte đã lợi dụng sự bất mãn nêu trên và cam kết sẽ quản lý trật tự xã hội bằng bàn tay sắt, từ đó giành thắng lợi trong cuộc bầu cử.
Philippines hy vọng thực hiện sự kết nối với việc Trung Quốc tăng cường chiến lược phát triển kinh tế thương mại, tận dụng cơ hội mà Sáng kiến Vành đai và Con đường mang lại để thúc đẩy quá trình xây dựng của Philippines. Chính quyền Duterte đã đưa ra chương trình nghị sự kinh tế-xã hội gồm 10 điểm, trong đó có tăng cường xây dựng cơ sở hạ tầng, thu hút vốn đầu tư… Một mặt, Trung Quốc có nguồn vốn dồi dào, công nghệ chuyên nghiệp và nền tảng cơ chế sẽ giúp Philippines giải quyết được các vấn đề này, các nước khác thì thiếu sự bảo đảm liên quan. Phát biểu tại Manila ngày 09/4/2018 trước chuyến công du tới Trung Quốc, Tổng thống Philippines Duterte cho rằng cần phải tăng cường quan hệ với Bắc Kinh bởi Trung Quốc sẵn sàng đầu tư vào Philippines.[10] Mặt khác, Trung Quốc có ý muốn triển khai hợp tác với Philippines trong lĩnh vực kinh tế thương mại. Ngoài ra, Philippines phải đối diện với áp lực rất lớn của nước ngoài trong chiến dịch tấn công tội phạm ma túy, Mỹ và EU chỉ trích mạnh mẽ nước này, Trung Quốc thì bày tỏ sự cảm thông và ủng hộ. Trong tình hình này, Trung Quốc trở thành lựa chọn tốt nhất của Philippines, để thực hiện cam kết tranh cử của Duterte, trong đó có cải thiện cơ sở hạ tầng, tăng cường thương mại song phương, thúc đẩy ngành du lịch, tăng việc làm, giảm nghèo và cung cấp dịch vụ xã hội nhiều hơn và rộng rãi hơn. Phát biểu trên nhiều diễn đàn, Duterte đã bày tỏ quan điểm hy vọng Trung Quốc giúp Philippines phát triển kinh tế. Để có sự hỗ trợ vốn của Trung Quốc, Duterte khen ngợi Trung Quốc là nước lớn có trách nhiệm, bên cạnh việc phát triển nước mình, còn không quên giúp đỡ các nước nghèo và lạc hậu khác, đồng thời còn nêu ra ví dụ điển hình về việc Trung Quốc giúp đỡ châu Phi và các nước Đông Nam Á phát triển.
Vì vậy, Duterte muốn gác lại phán quyết của Tòa Trọng tài, khôi phục đối thoại với Trung Quốc. Duterte nói Nếu chúng tôi có thể cùng họ giải quyết tranh chấp… Chúng tôi có thể được lợi nhiều. Vì vậy, Chính quyền Tổng thống Duterte cần áp dụng nhiều sách lược thực dụng hơn, chủ động thân thiện hữu nghị để giành lấy viện trợ kinh tế của Trung Quốc, trong vấn đề Biển Đông thì sử dụng sách lược giành lấy quyền đánh bắt cá, gác lại tranh chấp chủ quyền. Từ khi Duterte đến thăm Trung Quốc vào tháng 10/2016 đến nay, các dự án hợp tác kinh tế thương mại Trung Quốc-Philippines được thực hiện nhanh chóng. Đến nay, Philippines đã nhận được từ Trung Quốc hơn 24 tỷ USD để phát triển kinh tế, bao hàm nhiều lĩnh vực như kinh tế thương mại, đầu tư, năng lực sản xuất, nông nghiệp, tin tức, kiểm tra chất lượng, du lịch, chống ma túy, tài chính, hải quân và cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, cơ chế tham vấn kinh tế thương mại giữa chính phủ hai nước – Ủy ban hỗn hợp về hợp tác kinh tế thương mại Trung Quốc-Philippines – cũng đã được khôi phục, hai nước còn chính thức ký Quy hoạch phát triển 6 năm hợp tác kinh tế thương mại. Trong bối cảnh hiện nay, Trung Quốc đã trở thành đối tác thương mại lớn nhất của Philippines.
Nhân tố hạn chế trong chính sách Biển Đông của chính quyền Tổng thống Duterte
Sự thay đổi chính sách đối với Trung Quốc và chính sách Biển Đông của Chính quyền Duterte vừa có ý nghĩa lịch sử, vừa có lợi cho việc cứu vãn quan hệ Trung Quốc-Philippines và quản lý hiệu quả tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông giữa hai nước. Tuy nhiên, việc thúc đẩy chính sách Biển Đông của Chính quyền Duterte sẽ không thuận buồm xuôi gió, có thể đối mặt với rất nhiều nhân tố kiềm chế ở trong và ngoài nước.
Ở trong nước, Chính quyền Tổng thống Duterte muốn tránh bị chỉ trích là thỏa hiệp với Trung Quốc: Sau khi Tòa Trọng tài công bố phán quyết vào năm 2016, quan điểm chủ yếu của Chính quyền Duterte là không khiêu khích, bình tĩnh xử lý, làm dịu tình hình căng thẳng, xây dựng lòng tin. Nhưng nội bộ Philippines cũng có rất nhiều tiếng nói cứng rắn đối với Trung Quốc, Duterte phải đối mặt với sức ép lớn ở trong nước. Phe cứng rắn với đại diện là Chánh án Tòa án tối cao Philippines Carpio kiên trì cho rằng bãi cạn Scarborough nằm trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines, yêu cầu Philippines tiến đến tuần tra ở vùng biển tranh chấp, đồng thời phản đối cùng với Trung Quốc khai thác ở vùng biển này. Theo quan điểm của Carpio, hiến pháp yêu cầu Chính phủ Philippines bảo vệ vùng đặc quyền kinh tế của họ, ký hiệp định cùng với Trung Quốc khai thác biển ở vùng đặc quyền kinh tế của Philippines là vi phạm hiến pháp. Carpio từng đe dọa nếu Duterte có ý đồ bán rẻ chủ quyền của Philippines trong vấn đề Scarborough thì sẽ có thể luận tội tổng thống, lấy lý do vi phạm hiến pháp để gia tăng sức ép đối với Chính quyền Duterte. Việc Duterte tuyên bố Trung Quốc chưa từng xâm lược một tấc đất của Philippines trong quá khứ khi tới thăm Trung Quốc dẫn đến Carpio cho rằng phát biểu này là bán rẻ đất nước, khiến chính phủ buộc phải trả lời rằng Duterte đã kiên trì lập trường pháp lý của Philippines trong tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông. Những người có quan điểm tương tự còn bao gồm những thế lực chính trị hùng mạnh như Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao Calida.
Sau hai lần Tổng thống Duterte tới thăm Trung Quốc, ở trong nước Philippines luôn có tiếng nói phản đối. Hiệp định hợp tác kinh tế mà ông đem về sau chuyến thăm Trung Quốc lần đầu tiên đã gặp trở ngại. Nữ nghị sĩ Lima, đối thủ chính trị của Duterte, đã đề xuất điều tra về hiệp định giữa Trung Quốc và Philippines, lý do bao gồm hậu quả của hiệp định này về ngoại giao, quân sự và kinh tế. Sau khi Duterte đến thăm Trung Quốc lần thứ hai, Lima tiếp tục kêu gọi Thượng viện Philippines điều tra các điều khoản của hiệp định cho vay được ký giữa Chính quyền Manila và Bắc Kinh, kiểm tra xem chúng có thể làm cho Philippines rơi vào cuộc khủng hoảng nợ nghiêm trọng hoặc ép Philippines đưa ra cam kết không có lợi cho chủ quyền hay không, phối hợp từ xa cùng với thông tin Philippines rơi vào bẫy nợ của Trung Quốc mà báo chí Mỹ tuyên truyền. Ngoài ra, rất nhiều thượng nghị sĩ của đảng Tự do Philippines cũng mong muốn thẩm tra hiệp định mà Duterte ký với Trung Quốc, trong đó có triển khai hợp tác ở Biển Đông. Theo những thượng nghị sĩ này, việc Duterte tăng cường quan hệ với Trung Quốc và Nga có rất nhiều rủi ro, như gây tổn hại cho chủ quyền của Philippines ở vùng biển tranh chấp.
Có thể thấy sức ép chính trị ở trong nước đối với Tổng thống Duterte, chủ yếu là coi ông đã bán rẻ chủ quyền của Philippines cho Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông. Việc làm này dẫn đến cùng với cố gắng hữu nghị với Trung Quốc, Duterte cũng lấy phương thức mạnh mẽ để đáp trả sức ép trong nước. Ngoại giao bắt nguồn từ nội chính, đây là căn nguyên khiến Duterte liên tục có những phát ngôn mâu thuẫn nhau về vấn đề Biển Đông. Trong sự kiện Bộ trưởng Quốc phòng Philippines thăm đảo Thị Tứ (Trung Quốc gọi là đảo Trung Nghiệp) thuộc quần đảo Trường Sa, nhân tố trong nước đã phát huy vai trò then chốt, việc chính trị hóa ở Philippines trong sự kiện Trung Quốc bí mật khảo sát ở dải đá ngầm Benham Rise (Trung Quốc gọi là Tân Hán) cũng tuân theo logic đó.
Ở cấp độ quốc tế, Duterte phải gánh chịu sức ép từ các nước như Mỹ, Nhật Bản và Australia: Chính sách ngoại giao của Duterte đã thể hiện một hành động quay trở lại truyền thống cân bằng giữa các nước lớn, cùng với việc xích lại gần quan hệ với Trung Quốc, ông cũng cần giữ khoảng cách trong mối quan hệ với các nước như Mỹ, Nhật Bản, Australia, Ấn Độ v.v… Sự điều chỉnh này đã gây tổn hại cho lợi ích chiến lược của các nước như Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ dẫn tới sự phản đối quyết liệt của họ. Dưới sự thúc đẩy chung của các quốc gia bên ngoài khu vực như Mỹ, Nhật Bản, Australia, Ấn Độ, Biển Đông đã phát triển từ vấn đề nóng mang tính khu vực thành vấn đề điểm nóng toàn cầu. Mỹ và Nhật Bản vừa là đồng minh và đối tác quan trọng nhất của Philippines, vừa là đối tác thương mại và nước viện trợ chủ yếu cho Philippines. Một khi Philippines và Trung Quốc khởi động lại đàm phán song phương thì có nghĩa là nguồn lực chiến lược mà Mỹ và Nhật Bản đầu tư vào Philippines không còn đem lại lợi ích cho Washington và Tokyo. Trong tình hình phán quyết về vấn đề Biển Đông của Tòa Trọng tài có lợi, việc Philippines lựa chọn đàm phán với Trung Quốc đương nhiên là không phù hợp với dự báo chiến lược của Mỹ và Nhật Bản. Đúng như phát biểu của học giả Philippines, nếu Trung Quốc và Philippines tiến hành đàm phán song phương thì có thể thúc đẩy nguyện vọng hợp tác của các nước khác thuộc ASEAN, Mỹ có thể mất đi lý do để can dự vào công việc của khu vực. Thái độ lạnh nhạt với Mỹ của Duterte làm cho mục tiêu của Mỹ ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương càng khó khăn và phức tạp hơn. Để đảm bảo lợi ích chiến lược của mình, những quốc gia như Mỹ và Nhật Bản sẽ liên tục can dự và nhào nặn vấn đề Biển Đông, tạo ra sức ép bên ngoài đối với chính sách Biển Đông của Philippines. Sau khi Tổng thống Mỹ Donald Trump lên nắm quyền, ông đã lựa chọn ngoại giao mềm dẻo, chủ động mời Duterte đến thăm Mỹ vào tháng 11/2017, nhưng bị Duterte từ chối với lý do đã chuẩn bị tới thăm các nước như Nga, Israel… nên chưa sắp xếp được thời gian.
Mỹ và Nhật Bản vẫn đang tranh giành Philippines với Trung Quốc, nhưng đối thủ của họ không phải là Trung Quốc mà là Philippines. Cuối tháng 7/2016, Ngoại trưởng Mỹ khi đó là John Kerry tới thăm Philippines và thảo luận với Duterte về hiệu lực của Hiệp định tăng cường quốc phòng Mỹ-Philippines, còn viện trợ hơn 30 triệu USD cho Philippines. Duterte đảm bảo với John Kerry rằng bất kỳ đối thoại nào với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông đều bắt đầu từ phán quyết của Tòa Trọng tài. Ngoại trưởng Nhật Bản khi đó là Fumio Kishida sau đó cũng đến thăm Philippines. Vào thời điểm đó, cựu Tổng thống Philippines Ramos cũng đang khởi động chuyến thăm phá băng trong quan hệ giữa Trung Quốc và Philippines ở Hồng Kông. Vào thời khắc then chốt đó, nhiệm vụ của ngoại trưởng Nhật Bản trong chuyến thăm Philippines rõ ràng là làm giảm những nỗ lực chấm dứt cục diện bế tắc giữa Trung Quốc và Philippines. Trước khi lên đường sang thăm Philippines, Kishida đã công khai tuyên bố ông có kế hoạch cố gắng hợp tác với Philippines để hối thúc Trung Quốc chấp nhận phán quyết của Tòa Trọng tài. Việc Mỹ và Nhật Bản trong thời gian ngắn đua nhau cử ngoại trưởng đến thăm Philippines chính là nhằm tránh để Chính phủ mới của Philippines xuất hiện sự lùi bước về lập trường, kiên trì rằng các cuộc đàm phán về vấn đề Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc phải tiến hành với tiền đề dựa vào phán quyết của Tòa Trọng tài.
Về vấn đề phán quyết của Tòa Trọng tài, Chính quyền Duterte lựa chọn biện pháp thực dụng: Phán quyết của Tòa Trọng tài có lợi cho Philippines, đặt Chính quyền Duterte vào một hoàn cảnh có lợi có thể tiến, cũng có thể lùi: tiến là có thể tiếp tục kiên trì phán quyết này bởi vì đằng sau nó là sự ủng hộ của đồng minh và dư luận trong nước, lùi là có thể từ bỏ phán quyết của Tòa Trọng tài bởi vì vụ kiện này không phải do Chính quyền Duterte khởi xướng. Trên thực tế, Duterte đã thực hiện một đường lối trung dung mang tính thực dụng, đó là lợi dụng phán quyết làm quân bài mặc cả với Trung Quốc, cố giành được khá nhiều lợi ích thực tế từ Trung Quốc. Sau khi Tòa Trọng tài đưa ra phán quyết về vấn đề Biển Đông, Trung Quốc và Philippines đều bày tỏ nguyện vọng triển khai đối thoại chính trị, nhưng lập trường của hai nước có bất đồng căn bản. Philippines cho biết kết quả của phán quyết phải là nền tảng và giới hạn đỏ của đàm phán song phương. Trong tình hình biết rõ Trung Quốc không thể đồng ý, Philippines vẫn yêu cầu Trung Quốc tuân thủ phán quyết này, mục đích thực sự chính là giành được sự nhượng bộ nhiều hơn của Trung Quốc trên các phương diện khác.
Phililippines kiên trì yêu cầu lấy phán quyết của Tòa Trọng tài làm nền tảng đối thoại là hợp lý, phán quyết này tạo thành điều kiện tiên quyết để Philippines và Trung Quốc khởi động đối thoại. Cục diện hiện nay là do Philippines đơn phương tạo thành mà có. Phán quyết của Tòa Trọng tài và sự kiện Scarborough đều là do Philippines cố gắng tạo lên, trách nhiệm của việc ngư dân Philippines không thể đánh bắt cá ở vùng biển xung quanh Scarborough thuộc về trách nhiệm của Trung Quốc. Ý đồ của Philippines là bàn bạc với Trung Quốc đồng ý cho ngư dân Philippines quay trở lại vùng biển xung quanh Scarborough đánh bắt cá, coi đó là sự thể hiện việc Trung Quốc đồng ý hoặc tuân thủ phán quyết của Tòa Trọng tài. Chẳng hạn, sau khi ngư dân Philippines có thể quay lại hoạt động tại vùng biển Scarborough, Đại sứ Philippines tại Trung Quốc Romana cho rằng mặc dù Bắc Kinh không thừa nhận nhưng lại tuân thủ phán quyết của Tòa Trọng tài. Nhưng phía Trung Quốc cho rằng việc chia sẻ nguồn cá không liên quan đến lợi ích cốt lõi của Trung Quốc, việc Trung Quốc cho phép ngư dân Philippines quay lại vùng biển Scarborough để đánh cá không liên quan đến phán quyết của Tòa Trọng tài đối với vụ kiện.
Đối với phán quyết của Tòa Trọng tài, Chính quyền của Tổng thống Duterte hiện nay chỉ tạm thời gác lại để củng cố quan hệ kinh tế và ngoại giao giữa Philippines với Trung Quốc. Điều này không có nghĩa là Philippines đã từ bỏ tuyên bố chủ quyền, mà là tách rời giữa các vấn đề khác nhau như kinh tế tách rời vấn đề chủ quyền biển đảo. Tổng thống Duterte tuyên bố sẽ có một ngày hội đàm liên quan đến phán quyết này. Ngày 25/7/2018 ngoại trưởng Philippines Alan Cayetano nêu rõ: cho rằng việc cùng thăm dò và khai thác dầu khí với Trung Quốc ở Biển Đông sẽ bảo đảm cho Philippines không bị thiếu hụt về nguồn năng lượng; nhấn mạnh Philippines không có đủ khả năng về kỹ thuật và tài chính để tiến hành hoạt động này một mình, trong khi các nước như Trung Quốc, Malaysia, Việt Nam có nhiều lợi thế hơn, Philippines sẽ không bị thua thiệt.[11] Do đó, chỉ cần Philippines không phủ nhận hoàn toàn phán quyết của Tòa Trọng tài, phán quyết này sẽ luôn là quân bài để Philippines có thể lợi dụng ứng phó với Trung Quốc. Một khi Tổng thống Duterte đưa ra quân bài mặc cả này, quan hệ Trung Quốc-Philippines sẽ có thể hoặc đã bị thiệt hại. Không gian lựa chọn để Tổng thống Duterte xử lý phán quyết này trở thành nhân tố then chốt ảnh hưởng đến xu hướng chính sách Biển Đông của Philippines.
Triển vọng chính sách Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Duterte
Lựa chọn chính sách của Chính quyền Tổng thống Duterte trong vấn đề Biển Đông được dựa vào môi trường nội chính trị và ngoại giao. Cùng với diễn biến của tình hình, môi trường này cũng sẽ thay đổi theo và ảnh hưởng trực tiếp đến xu hướng phát triển trong chính sách Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Duterte.
Rủi ro cầm quyền của Tổng thống Duterte: Cùng với việc Duterte chuyển hướng trọng tâm ngoại giao sang Trung Quốc, một số lực lượng chính trị ở Philippines ngày càng tỏ ra bất bình. Trong nước Philippines nhiều lần truyền đi thông tin liên quan đến lật đổ Chính quyền Duterte, đảng Tự do, Phó tổng thống Lenny Robredo, ứng cử viên phó tổng thống Bongbong Barcos, nhà tài phiệt George Soros, và những phụ nữ quốc tịch Philippines có quan hệ thân thiết với Chính quyền Aquino III v.v…, đều bị cuốn vào đó. Cho dù tin tức đó có đúng hay không, việc Chính quyền Estrada bị lật đổ năm 2001 cũng là bài học nhãn tiền. Ngoài ra, có tin tức cho rằng những kẻ buôn bán ma túy ở Philippines từng thỉnh cầu tổ chức Nhà nước Hồi giáo IS ám sát Duterte. Đến nay, Duterte đã nhiều lần gặp phải nguy hiểm do tấn công khủng bố bằng bom. Mặt khác. Tổng thống Philippines cảnh báo Trung Quốc phải ôn hòa trong vấn đề Biển Đông. Ông Duterte cũng chỉ ra sai trái của Trung Quốc khi tuyên bố hôm 14/8/2018 rằng việc Trung Quốc tuyên bố chủ quyền đối với không phận phía trên các đảo nhân tạo mà Trung Quốc xây dựng một cách phi pháp và vùng biển xung quanh ở Biển Đông là sai trái và Bắc Kinh không nên bảo người của các nước khác rời khỏi các khu vực này để tránh các vụ đụng độ.[12] Việc này, có thể làm cho Bắc Kinh phật ý và ảnh hưởng đến quan hệ thương mại Philippines-Trung Quốc.
Lựa chọn chính sách của chính phủ mới tại Mỹ: Biển Đông là khu vực then chốt để Mỹ triển khai hoạt động tự do hàng hải, thách thức chủ quyền trên biển đối với Trung Quốc và tiến hành đọ sức trên biển giữa Trung Quốc và Mỹ, trong khi Philippines là đồng minh truyền thống và quân cờ then chốt để Mỹ can dự vào công việc ở Biển Đông. Cùng với việc địa vị của châu Á-Thái Bình Dương tiếp tục gia tăng trong chiến lược toàn cầu của Mỹ, Washington có thể coi duy trì địa vị ưu thế đã có là lựa chọn đầu tiên. Trước phát ngôn mạnh mẽ liên tục của Duterte cũng như đe dọa ngừng tập trận chung với Mỹ và xem xét lại hiệp định giữa hai nước của ông, Mỹ rất không hài lòng nhưng nhìn chung vẫn giữ kiềm chế. Cách giải thích của Mỹ là đe dọa từ phát ngôn của Duterte chưa được thực hiện cụ thể, Mỹ sẽ tiếp tục duy trì quan hệ đặc biệt với Philippines. Từ khi Chính quyền Trump lên nắm quyền đến nay, họ nhìn chung vẫn đang xây dựng chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, chính sách Biển Đông của Philippines vẫn chưa định hình. Để thực hiện cam kết lớn hơn đối với khu vực này, Mỹ đã đề xuất Sáng kiến ổn định châu Á-Thái Bình Dương, có kế hoạch chi thêm 8 tỷ USD trong 5 năm tới ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương nhằm tăng cường sức mạnh của quân đội Mỹ tại khu vực này, bao gồm triển khai quân đội và nhiều tàu chiến hơn đến khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Do chịu ảnh hưởng từ tính khó lường sau khi Chính quyền Trump lên nắm quyền, cho dù là quan hệ Mỹ-Philippines hay quan hệ Trung-Mỹ đều sẽ đón nhận thời kỳ hàn gắn và thời kỳ điều chỉnh, nhiều nhóm quan hệ song phương tiến vào giai đoạn khó lường, rối ren trong tương lai gần có khả năng trở thành trạng thái bình thường mới. Những biến động này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tình hình Biển Đông và chính sách Biển Đông của Philippines trong bối cảnh hiện nay.
Sự tác động qua lại giữa ba bên Trung-Mỹ-Philippines: Cùng với việc Trung Quốc thúc đẩy xây dựng cường quốc biển, khả năng xây dựng và ảnh hưởng của nước này đối với vùng biển khu vực không ngừng gia tăng, gây ra sự lo ngại và phản ứng của Mỹ, Nhật Bản, Australia, Ấn Độ và các nước có tuyên bố chủ quyền trên biển trong khu vực, làm cho vấn đề Biển Đông tác động đan xen đến trật tự biển khu vực. Vấn đề Biển Đông đã cơ cấu hóa ở mức cao, nâng từ tranh chấp biển lên thành an ninh khu vực và đọ sức chiến lược nước lớn. Xu hướng chính sách Biển Đông của Philippines không thể tách rời bối cảnh cơ cấu lớn đó, sự tác động giữa ba bên Trung-Mỹ-Philippines cũng sẽ tiến vào chu kỳ mới.
Đối với Trung Quốc, dự báo đối với quan hệ Trung Quốc-Philippines và quan hệ Mỹ-Philippines phải thực dụng mà hợp lý, không làm cho khu vực trở nên phức tạp, mất ổn định, nhất là đảm bảo quyền tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông. Một mặt, chính sách hữu nghị với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Duterte giúp làm dịu tình hình căng thẳng của quan hệ Philippines –Trung Quốc đối với vấn đề tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông, nhưng Philippines vừa không từ bỏ sự kiên trì đối với phán quyết của Tòa Trọng tài, vừa không từ bỏ chủ trương quyền lợi đối với một số vùng biển đảo, bãi cạn ở Biển Đông, tranh chấp chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán giữa Philippines và Trung Quốc vẫn tồn tại. Mặt khác, quan hệ Mỹ-Philippines vì việc Duterte lên cầm quyền mà gặp khó khăn, nhưng truyền thống lịch sử và hiện thực liên minh làm cho ảnh hưởng của Mỹ đối với Philippines càng ăn sâu bám rễ, Duterte rất khó thay đổi về căn bản trong quan hệ với Mỹ. Do đó, Trung Quốc không thể kỳ vọng lợi dụng Philippines phản đối Mỹ hoặc phá bỏ quan hệ đồng minh Mỹ-Philippines, như vậy vừa không thực tế vừa rất nguy hiểm. Một khi Mỹ nhận định cải thiện quan hệ Trung Quốc-Philippines đã gây tổn hại cho lợi ích của Mỹ thì điều đó có thể gây ảnh hưởng bất lợi đến quan hệ ba bên.
Kết luận
Chủ trương điều chỉnh chính sách Biển Đông của Chính quyền Duterte hiện nay đã cung cấp cơ hội hiếm có để cải thiện quan hệ Trung Quốc-Philippines và quản lý, kiểm soát tình hình Biển Đông, đặc biệt là giúp làm giảm sức ép của dư luận quốc tế đối với Trung Quốc về phán quyết của Tòa Trọng tài. Tuy nhiên, một khi Chính quyền Tổng thống Duterte gặp phải thất bại chính trị, chính sách hữu nghị đối với Trung Quốc mà ông thực hiện có thể bị phủ nhận hoàn toàn. Nếu chính sách hiện tại của Duterte tiếp tục được thực hiện, quan hệ giữa Philippines và Trung Quốc có hy vọng được cải thiện và duy trì trong nhiệm kỳ của ông. Do đó, Trung Quốc sẽ nắm chắc thời kỳ cơ hội, cố gắng duy trì cục diện có lợi hiện nay ở khu vực Biển Đông. Nghiên cứu chính sách Biển Đông của Philippines và xu hướng chính trị quốc tế có liên quan hiện nay nhằm kịp thời đưa ra một số dự báo. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, ở cấp độ quan hệ Philippines – Trung Quốc, một mặt tiếp tục thực hiện nhận thức chung quan trọng mà lãnh đạo hai nước đạt được, thực hiện hiệp định hợp tác mà hai nước đã ký trong thực tế, dùng thực tế chứng minh hợp tác thiết thực đem lại thành quả tích cực cho Philippines. Mặt khác, Trung Quốc sẽ tiếp tục khuyến khích biện pháp gác lại tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông liên quan đến chủ quyền của Philippines, đồng thời Bắc Kinh sẽ tiếp tục giữ vững chính sách bốn không: Không chấp nhận, không tham gia, không thừa nhận và không thực hiện đối với phán quyết của Tòa Trọng tài, kiên quyết phản đối bất kỳ cuộc đàm phán nào mà Philippines lấy phán quyết này để làm điều kiện tiên quyết.
Thứ hai, ở cấp độ quan hệ ASEAN-Trung Quốc, tiếp tục căn cứ vào tiến trình tham vấn được thúc đẩy với tiến độ ổn định giữa ASEAN và Trung Quốc về Bộ Quy tắc ứng xử trên Biển Đông – COC. Đồng thời xem các cuộc tham vấn về COC làm điểm tựa để thực hiện dự báo ổn định tình hình ở khu vực Biển Đông và thái độ của các bên trong khu vực, thúc đẩy sự tương tác tích cực giữa ASEAN, Việt Nam, Trung Quốc và Philippines.
Cuối cùng, ở cấp độ quan hệ nước lớn, thúc đẩy quan hệ Mỹ-Trung, Trung-Nhật, Mỹ -Nhật, Mỹ -Australia, Mỹ -Ấn Độ tiếp tục phát triển ổn định, giảm thiểu ở mức tối đa ảnh hưởng tiêu cực của vấn đề chủ quyền, an ninh, an toàn và tự do hàng hải đối với chính sách Biển Đông của Philippines. Đặc biệt là tăng cường sự phối hợp nước lớn Trung-Mỹ, Mỹ -Ấn Độ-Nhật Bản-Australia đồng thời lợi dụng đầy đủ cơ chế hợp tác đối thoại cấp cao để đạt được nhận thức chung chiến lược về an ninh và ổn định ở Biển Đông, xử lý ổn thỏa vấn đề nhạy cảm, quản lý xung đột và kiểm soát bất đồng mang tính xây dựng