ASEAN và Trung Quốc đã được nhất trí chung để triển khai khai thực hiện Bộ quy tắc về tránh va chạm bất ngờ trên biển (CUES). Tuy nhiên, để đảm bảo hòa bình, ổn đinh và an ninh hàng hải ở Biển Đông còn cần cả sự nỗ lực của các bên liên quan.
CUES vẫn chưa đủ để đảm bảo an ninh hàng hải ở Biển Đông
CUES là một thỏa thuận không ràng buộc, trong đó đề ra các hành động an toàn cũng như trao đổi thông tin cơ bản và chỉ dẫn cho các tàu hải quân và máy bay trong các vụ va chạm ngoài ý muốn trên biển. Nó khởi đầu từ Bộ quy tắc cho các va chạm không báo trước trên biển, được trình bày lần đầu tiên tại Hội nghị chuyên đề Hải quân Tây Thái Bình Dương (WPNS) vào năm 1998 và sau đó được các Tư lệnh Hải quân tại hội nghị ký kết. Bộ quy tắc ban đầu không được chấp nhận rộng rãi. Những nỗ lực để khôi phục nó vào năm 2014 đã bị Trung Quốc ngăn chặn, rõ ràng bởi vì nó đã được gọi là một “Bộ quy tắc” – có thể được hiểu là sự ràng buộc – và bởi vì nó sử dụng tiếng Anh như là ngôn ngữ chính để thông tin. Nhưng vào tháng 4/2014, việc đổi tên CUES đã được thông qua bởi tất cả 21 quốc gia thành viên WPNS, bao gồm cả Trung Quốc và tất cả các quốc gia ASEAN có yêu sách ở Biển Đông. Hiện nay, lực lượng hải quân của cả Mỹ và Trung Quốc thường xuyên sử dụng CUES và vào cuối năm 2015,Trung Quốc đề xuất liên kết huấn luyện với các nước ASEAN về việc sử dụng CUES.
Việc thông qua CUES tại Hội nghị các nhà lãnh đạo Trung Quốc – ASEAN là một cử chỉ chính trị hơn là một biện pháp hiệu quả nhằm làm giảm các nguy cơ xảy ra sự cố ở Biển Đông. Nó chỉ mở rộng CUES với hai quốc gia khác – Lào, nước không có biển, không có lực lượng hải quân và Myanmar, nước có lực lượng hải quân nhưng không hoạt động ở Biển Đông.
Hiện nay CUES chỉ áp dụng cho lực lượng hải quân, nhưng có nhiều lời kêu gọi mở rộng nó với lực lượng bảo vệ bờ biển. Trong chuyến viếng thăm Trung Quốc vào đầu năm 2016, Bộ trưởng Ngoại giao Singapore Vivian Balakrishnan đã đề nghị với Trung Quốc rằng CUES cần được mở rộng để bao gồm cả các tàu hải quân và bảo vệ bờ biển.
Philippines cũng đã đề nghị việc bao gồm lực lượng bảo vệ bờ biển và các lực lượng hải quân khác trong CUES. Đề xuất này được đưa ra tại Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN (ADMM) 2016 tại Lào, song có rất ít hy vọng nó sẽ được coi là tích cực, khi phạm vi của ADMM không mở rộng với lực lượng dân sự bảo vệ bờ biển. Trong khi đó, Mỹ cũng bày tỏ sự quan tâm trong việc mở rộng CUES cho lực lượng bảo vệ bờ biển của Mỹ và Trung Quốc.
Mong muốn mở rộng CUES đối với lực lượng bảo vệ bờ biển bắt nguồn từ thực tế là phần lớn các sự cố ở Biển Đông có liên quan đến lực lượng bảo vệ bờ biển và các tàu thực thi pháp luật khác. Trong số 45 sự cố chính được xác định ở Biển Đông từ giữa năm 2010 đến năm 2016, ít nhất một tàu bảo vệ bờ biển của Trung Quốc hoặc tàu chấp pháp biển khác của Trung Quốc có tham gia vào 71% của sự cố.
Lực lượng bảo vệ bờ biển khu vực đã phần nào có xu hướng chính đáng chống lại sự mở rộng của CUES đối với hoạt động của họ. Chức năng và trách nhiệm của họ khác biệt với những người trong lực lượng hải quân và họ có cách tiếp cận khác đối với việc sử dụng vũ lực. Lực lượng bảo vệ bờ biển có thể sử dụng vũ lực như một phần của nhiệm vụ thực thi hằng ngày, nhưng một số chiến thuật của họ được liệt kê như những điều cần tránh dưới CUES. Song, những hành động thường xuyên của các tàu bảo vệ bờ biển trong vai trò thực thi pháp luật có thể bao gồm việc sử dụng vòi rồng phun nước, mang súng và nổ súng cảnh cáo.
Tàu bảo vệ bờ biển cũng có thể đụng độ trong những hoàn cảnh khác nhau. Có thể tàu chấp pháp biển muốn tiếp cận gần nhau, trong khi các tàu chiến gặp nhau trong trường hợp va chạm ngoài ý muốn thường sẽ tránh xa nhau. Trong khi hầu hết các quy trình an toàn đặt ra trong CUES có liên quan đến bảo vệ bờ biển, họ có thể không mấy thoải mái với một số thủ tục thông tin liên lạc chi tiết và hướng dẫn điều động trong các phụ lục của CUES. Điều này rất “hải quân” và được cho là không liên quan hoặc dễ hiểu đối với lực lượng bảo vệ bờ biển.
Hợp tác đa phương giữa lực lượng bảo vệ bờ biển có thể gặp thách thức lớn hơn so với lực lượng hải quân. Lực lượng hải quân có chức năng rõ ràng và có lịch sử hợp tác lâu dài, nhưng vai trò của lực lượng bảo vệ bờ biển cũng có thể thay đổi đáng kể giữa nước này với nước khác. Không ai nói rằng lực lượng bảo vệ bờ biển không cần một loại tài liệu CUES để ngăn chặn và quản lý rủi ro của các sự cố liên quan đến tàu thực thi pháp luật dân sự, nhưng thay vào đó, lực lượng này nên tập trung vào an toàn và sự hiểu biết chung trong việc thực thi pháp luật hàng hải.
Trung Quốc là xuất phát điểm của mối đe dọa an ninh hàng hải ở Biển Đông
Kể từ khi sử dụng vũ lực chiếm đóng trái phép toàn bộ quần đảo Hoàng Sa và một phần quần đảo Trường Sa của Việt Nam, Trung Quốc đã tích cực triển khai nhiều hoạt động phi pháp trên thực địa nhằm khẳng định “chủ quyền” đối với vùng biển này.
Từ cuối năm 2013, Trung Quốc đã bắt đầu cấp tập tăng cường xây dựng, tôn tạo và bồi đắp các cấu trúc địa lý mà nước này đang chiếm đóng trái phép tại hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Tính đến thời điểm hiện tại, Trung Quốc đã cải tạo phi pháp 7 đá, bãi cạn ở quần đảo Trường Sa; nâng cấp, sửa chữa phi pháp nhiều hạng mục công trình tại các đảo, đá đang chiếm đóng ở Biển Đông. Theo số liệu thống kế không chính thức, Trung Quốc đã xây dựng phi tổng cộng 1.652 tòa nhà ở Biển Đông, trong đó có gần 800 tòa nhà ở Trường Sa. Chỉ riêng ở đá Xu Bi đã có gần 400 tòa nhà. Việc Bắc Kinh xây dựng các đảo nhân tạo ở Trường Sa và Hoàng Sa đã tàn phá tới 160km2 rạn san hô và phá hủy gần 60km2 san hô vòng ở các khu vực xung quanh.
Sau khi cải tạo phi pháp các đảo, đá, bãi cạn ở Biển Đông, biến chúng thành những tiền đồn quân sự trong khu vực, Trung Quốc đã tích cực triển khai vũ khí ra Biển Đông. Tính đến thời điểm hiện tại, Trung Quốc đã triển khai một số loại vũ khí như: Điều03 máy bay quân sự Tây An Y-7 tới đá Vành Khăn, Xu Bi; thiết lập hơn 40 cơ sở radar khác nhau trên 7 đảo đá mà nước này chiếm giữ phi pháp ở Trường Sa; triển khai 03 xe đặc chủng mang thiết bị phá song quân sự trên đá Vành, đá Chữ Thập; triển khai tên lửa tên lửa hành trình chống hạm YJ-12B và các tên lửa đất đối không tầm xa HQ-9A hoặc HQ-9B trên đá Vành Khăn, đá Xu Bi và đá Chữ Thập; triển khai hệ thống tên lửa đất đối không hoặc đối hạm, máy bay ném bom, kể cả Tây An H-6K, radar, xe hậu cần, thiết bị phá sóng đến đảo Phú Lâm; kích hoạt và thử nghiệm các thiết bị tác chiến điện tử được lắp đặt trên các đá Vành Khăn, Chữ Thập; đưa tàu tìm kiếm cứu nạn “Nam Hải cứu 115”, có bãi đáp cho trực thăng cứu hộ cỡ trung tới neo đậu thường trú tại Đá Xu Bi; điều tàu chiến Type 054A ra Đá Chữ Thập…
Trung Quốc cũng đã tổ chức hàng loạt các cuộc tập trận bắn đạn thật phi pháp trong khu vực Biển Đông. Những cuộc tập trận này không chỉ vi phạm chủ quyền của các nước ven biển mà còn vi phạm luật pháp quốc tế và đe dọa hoạt động tự do hàng hải trong khu vực, cụ thể: Hạm đội Nam Hải của Trung Quốc đã nhiều lần tiến hành tập trận tại các khu vực Vịnh Bắc Bộ, Biển Đông, Ấn Độ Dương, Tây Thái Bình Dương; triển khai nhiều tàu chiến, máy bay giám sát hoạt động của tàu hải quân Mỹ, Nhật Bản, Anh, Pháp, Australia khi tuần tra đảm bảo tự do hàng hải trong khu vực Biển Đông.
Không những vậy, Trung Quốc còn đẩy mạnh các hoạt động nghiên cứu, chế tạo, thăm dò và khai thác dầu khí ở Biển Đông, nhất là tại những vùng biển tồn tại tranh chấp chủ quyền với các nước ven biển; tìm cách khai thác các nguồn năng lượng mới trên biển như băng cháy; đưa ra các chủ trương, chính sách hỗ trợ ngư dân đánh bắt hải sản xa bờ, đồng thời chỉ huy lực lượng chấp pháp tăng cường tuần tra, bắt giữ (phi pháp) ngư dân các nước. Trung Quốc còn liên tục sử dụng ảnh hưởng chính trị, kinh tế, quân sự để tăng cường sức ép, buộc các công ty nước ngoài rút khỏi các dự án thăm dò và khai thác dầu khí mặc dù trong vùng nước thuộc phạm vi quyền chủ quyền của Việt Nam. Trong nửa đầu năm 2018, Trung Quốc liên tục sử dụng nhiều thủ đoạn ngăn chặn, thậm chí ép buộc nhiều đối tác của Việt Nam phải ngừng khai thác dầu khí trong vùng biển của Việt Nam,
Ngoài ra, Trung Quốc tiến hành cải tổ các lực lượng vũ trang và chấp pháp trên biển, đưa Quân ủy trung ương Trung Quốc (CMC) thay Cục Hải dương quốc gia chỉ đạo trực tiếp mọi hoạt động của lực lượng Cảnh sát biển, biến lực lượng này thành đơn vị chủ chốt thực thi các nhiệm vụ phi pháp ở Biển Đông. Việc điều chỉnh trên được Bắc Kinh tuyên truyền rằng ngoài việc thực thi chức năng, nhiệm vụ trước đây như “duy trì, chấp hành pháp luật trên biển, bao gồm triệt phá hoạt động phạm tội, vi phạm pháp luật trên biển, duy trì trị an và bảo vệ an ninh trên biển, bảo vệ sử dụng khai thác tài nguyên biển và môi trường sinh thái biển, quản lý nghề đánh bắt thủy sản, chống buôn lậu trên biển và hiệp đồng chỉ đạo công tác chấp pháp trên biển của các địa phương”, việc tái cơ cấu cũng sẽ “cho phép CCG tham gia nhiều hơn vào các cuộc diễn tập quân sự, hoạt động huấn luyện thường nhật với Quân đội Giải phóng Nhân dân (PLA) và CCG cũng sẽ hợp tác hiệu quả hơn với lực lượng hải quân trong các trường hợp khẩn cấp, thậm chí là chiến tranh”.
Từ khía cạnh luật pháp quốc tế, chứng cứ lịch sử cho thấy, tất cả các hoạt động trên của Trung Quốc đều là phạm pháp, khiến tình hình khu vực trở nên bất ổn.
Đầu tiên, Trung Quốc vi phạm nguyên tắc tôn trọng các cam kết quốc tế. Nguyên tắc tôn trọng các cam kết quốc tế (pacta sunt servanda) là một trong các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế được quy định tại khoản 2 Điều 2 Hiến chương Liên hợp quốc. Theo đó, mọi quốc gia đều có nghĩa vụ thực hiện tự nguyện và có thiện chí, trung thực và đầy đủ các nghĩa vụ đối với các điều ước quốc tế mà nước mình đã tham gia ký kết. Nguyên tắc này cũng được ghi nhận trong nhiều điều ước quốc tế khác. Lời mở đầu của Hiến chương Liên hợp quốc đã khẳng định quyết tâm của các nước thành viên là: “Tạo những điều kiện cần thiết để bảo đảm công lý và tôn trọng những nghĩa vụ phát sinh từ các điều ước quốc tế và các nguồn khác của luật quốc tế đặt ra”. Điều 26 Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế cũng nêu rõ “Mọi điều ước đã có hiệu lực ràng buộc các bên tham gia và phải được các bên thi hành với thiện chí”. Tuyên bố năm 1970 về Các nguyên tắc của luật quốc tế; Định ước Helsinki năm 1975 cũng có nêu rõ nguyên tắc này.
Thứ hai, Trung Quốc vi phạm Hiến chương Liên hợp quốc.Không chỉ là thành viên mà Trung Quốc còn là 1 trong 5 Ủy viên thường trực Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, vậy mà Trung Quốc đã không tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc. Hoạt động của Trung Quốc ở Biển Đông đã vi phạm nguyên tắc bình đẳng chủ quyền giữa các quốc gia quy định tại Khoản 1 Điều 2 Hiến chương LHQ khi Trung Quốc dựa vào vị thế nước lớn nên tự cho mình có nhiều quyền và lợi ích trên biển hơn quốc gia khác, để tiến hành hoạt động quân sự nhằm bảo vệ cho những quyền và lợi ích đó bất chấp việc xâm phạm chủ quyền, quyền chủ quyền và các quyền, lợi ích hợp pháp của các nước khác. Vi phạm nguyên tắc các quốc gia giải quyết tranh chấp quốc tế bằng biện pháp hòa bình quy định tại Khoản 3 Điều 2 Hiến chương LHQ. Vi phạm Khoản 4, Điều 2 Hiến chương LHQ, cụ thể quy định “các quốc gia thành viên hạn chế việc đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực (Vũ lực thông thường được hiểu là vũ lực quân sự, vũ lực do vũ khí, khí tài) trong quan hệ quốc tế chống lại sự toàn vẹn lãnh thổ và độc lập chính trị của các quốc gia khác hoặc trái với các mục đích của LHQ”. Vi phạm Điều 33 Hiến chương LHQ, trong đó quy định: “Các bên tham gia tranh chấp trước tiên phải cố gắng tìm cách giải quyết tranh chấp bằng con đường đàm phán, điều tra, trung gian, hòa giải, trọng tài, tòa án, sử dụng các tổ chức hoặc các hiệp định khu vực, hoặc bằng các biện pháp hòa bình khác tùy theo sự lựa chọn của mình”, tuy nhiên việc quân sự hóa trên các thực thể ở Biển Đông của Trung Quốc hoàn toàn đi ngược lại quy định này.
Thứ ba, Trung Quốc vi phạm UNCLOS.Trung Quốc là một thành viên ký UNCLOS, tuy nhiên, Trung Quốc không những không thực hiện nghiêm túc các quy định của Công ước mà còn ngang nhiên vi phạm quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam theo quy định của Công ước. Trung Quốc cũng đã phớt lờ Điều 123 UNCLOS về trách nhiệm của các quốc gia ven biển hợp tác với nhau trong việc sử dụng các quyền và thực hiện nghĩa vụ của họ; vi phạm Điều 129, Điều 193, Điều 196 UNCLOS về nghĩa vụ chung cho tất cả các quốc gia trong việc bảo vệ và giữ gìn môi trường biển. Vi phạm quyền tự do hàng hải, quyền tự do hàng không. Cùng với việc Trung Quốc thúc đẩy các hoạt động quân sự hóa ở Biển Đông, an ninh hàng hải và hàng không bị ảnh hưởng rất lớn, quyền tự do hàng hải và quyền đi qua không gây hại của các quốc gia khác cũng như quyền tự do hàng không bị thu hẹp và phải đối mặt với nhiều nguy cơ, thách thức. Ngoài ra, Trung Quốc cũng vi phạm các quy định Điều 87 UNCLOS, liên quan việc “tôn trọng hợp lý”.Việc hưởng quyền xây dựng đảo nhân tạo của một số quốc gia không nên ảnh hưởng bất hợp lý đến quyền và lợi ích của các quốc gia khác cũng như cả cộng đồng quốc tế. Nguyên tắc này được thể hiện rõ trong các điều khoản liên quan của UNCLOS, nó chỉ ra rằng khi một quốc gia ven biển thiết lập vùng an toàn xung quanh đảo nhân tạo, cần đảm bảo rằng khu vực này liên quan một cách hợp lý đến bản chất và chức năng của hòn đảo nhân tạo ấy, và cũng cần phải đưa ra thông báo về phạm vi của vùng an toàn. Hơn nữa, “đảo, các thiết lập và cấu trúc nhân tạo cùng với các vùng an toàn bao quanh chúng có thể không được thiết lập nếu chúng ảnh hưởng đến việc sử dụng các tuyến đường biển đã được công nhận thiết yếu đối với đường biển quốc tế”.
Thứ tư, Trung Quốc vi phạm Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở biển Đông (DOC).Trung Quốc đã ký kết DOC với các nước ASEAN năm 2002, tuy nhiên những hoạt động của Trung Quốc ở Biển Đông đã đi ngược lại Khoản 2, Khoản 3 và Khoản 4 DOC, theo đó, “Các bên cam kết tìm kiếm những cách thức xây dựng lòng tin và sự tín nhiệm lẫn nhau hài hòa với những nguyên tắc nêu trên và trên căn bản bình đẳng, tôn trọng lẫn nhau; Các bên cam kết kiềm chế không tiến hành các hoạt động có thể làm phức tạp thêm hoặc gia tăng tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định của khu vực; Các bên tái khẳng định sự tôn trọng và cam kết của mình đối với quyền tự do hoạt động hàng hải và bay trên vùng trời Biển Đông như đã được quy định bởi các nguyên tắc được thừa nhận phổ biến trong luật pháp quốc tế, kể cả UNCLOS”.
Ngoài ra, hoạt động của Trung Quốc trên Biển Đông cũng đi ngược lại nhận thức chung của Lãnh đạo Cấp cao Việt Nam – Trung Quốc ký kết trong các chuyến thăm cấp cao như: Tuyên bố chung về chuyến thăm Trung Quốc của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng (11-15/10/2011); Tuyên bố chung về chuyến thăm Trung Quốc của Chủ tịch nước Trương Tấn Sang (19-21/6/2013); Tuyên bố chung trong chuyến thăm Việt Nam của Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường (13-15/10/2013); Tuyên bố chung liên quan chuyến thăm Trung Quốc của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng (7-10/4/2015); Thông cáo chung sau chuyến thăm Trung Quốc của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng (12-15/1/2017) và Tuyên bố chung liên quan chuyến thăm Việt Nam của Tổng Bí thư, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình (12-13/11/2017). Theo đó, Trung Quốc đã vi phạm nhận thức chung về việc: Lấy đại cục quan hệ hai nước làm trọng, xuất phát từ tầm cao chiến lược và toàn cục, dưới sự chỉ đạo của phương châm “láng giềng hữu nghị, hợp tác toàn diện, ổn định lâu dài, hướng tới tương lai” và tinh thần “láng giềng tốt, bạn bè tốt, đồng chí tốt, đối tác tốt”, kiên trì thông qua hiệp thương hữu nghị, xử lý và giải quyết thỏa đáng vấn đề trên biển, làm cho Biển Đông trở thành vùng biển hòa bình, hữu nghị, hợp tác, đóng góp vào việc phát triển quan hệ đối tác hợp tác chiến lược toàn diện Việt Nam-Trung Quốc, góp phần duy trì hòa bình và ổn định trong khu vực.
Phản ứng chính thức của Việt Nam về CUES
Thứ trưởng Bộ Công an Bùi Văn Nam nhấn mạnh, một nước không được viện lý do, như áp dụng nội luật chẳng hạn, để né tránh khắc phục sự cố xảy ra trên biển khi được yêu cầu qua đường dây nóng. CUES cần được áp dụng cho tất cả tàu thuyền của chính phủ hoạt động ở biển Đông, bao gồm cả tàu quân sự và bán quân sự. ASEAN và Trung Quốc cần sớm đạt được một Bộ quy tắc về cách ứng xử của các bên trên biển Đông (COC) mang tính ràng buộc, toàn diện, thực chất và trở thành công cụ hữu hiệu giúp ngăn ngừa xung đột, duy trì hòa bình, ổn định, an ninh và an toàn hàng hải, hàng không ở biển Đông.
Theo Thứ trưởng Bùi Văn Nam, tăng cường hợp tác trên biển cần tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc luật pháp quốc tế, nhất là UNCLOS 1982 và các thỏa thuận khu vực trong quá trình triển khai mọi hoạt động trên biển; tôn trọng chủ quyền và lợi ích hợp pháp của nước khác; đảm bảo sự tham gia tự nguyện, có trách nhiệm và vì lợi ích chung của tất cả các bên. Cộng đồng quốc tế cần nghiên cứu thiết lập cơ chế giúp tập hợp, liên kết các điều khoản trong các công ước quốc tế hiện có và bổ sung các điều khoản mới để xây dựng các quy tắc ứng xử chung, các cơ chế can thiệp tập thể trong tình huống đột xuất, bất ngờ trên biển. Một khung pháp lý mang tính tổng quát sẽ giúp gia tăng trách nhiệm thực thi các quy định của luật pháp quốc tế và giảm thiểu khả năng xảy ra xung đột trên biển.
Thứ trưởng Bùi Văn Nam khẳng định Việt Nam cam kết tích cực hợp tác với các nước thành viên ASEAN và các quốc gia khác thông qua các diễn đàn khu vực và quốc tế như ASEAN, Hội nghị Cấp cao Đông Á (EAS), Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN mở rộng (ADMM+), Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF), góp phần thúc đẩy tiến trình xây dựng lòng tin và triển khai các biện pháp ngoại giao phòng ngừa nhằm hạn chế nguy cơ xảy ra va chạm, xung đột trên biển. Việt Nam ủng hộ bất kỳ sáng kiến, cơ chế hợp tác nào có lợi cho việc duy trì hòa bình, ổn định, thúc đẩy giải quyết hòa bình các tranh chấp trên biển trên cơ sở luật pháp quốc tế.