Trong những năm gần đây, tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông làm gia tăng căng thẳng trong khu vực, ảnh hưởng đến quan hệ giữa Trung Quốc và các quốc gia láng giềng, đặt ra những thách thức đối với ASEAN trong việc duy trì vai trò trung tâm trong cấu trúc an ninh khu vực, đồng thời củng cố thêm quyết tâm “tái cân bằng” của Mỹ đối với châu Á.
Lợi ích của các bên liên quan ở Biển Đông
Đối với Trung Quốc, Biển Đông được cho là một trong những khu vực có lợi ích cốt lõi của Bắc Kinh nhằm bảo vệ những lợi ích của Trung Quốc trong “vành đai ổn định chiến lược” trên các khu vực “biển gần” trải dài từ biển Hoàng Hải, Hoa Đông, eo biển Đài Loan tới Biển Đông. Ngoài ra, để bảo vệ các lợi ích kinh tế và chính trị đang gia tăng của mình, hải quân Trung Quốc đang chuyển hướng sang các hoạt động viễn dương. Do vậy, Biển Đông giờ trở thành khu vực để Trung Quốc tập dượt và là bàn đạp để vươn ra ngoài. Về khía cạnh quân sự, Trung Quốc muốn đặt Biển Đông trong vòng kiểm soát của mình một phần là bởi vùng biển này là quân cờ quan trọng trong tổng thể chiến lược nhằm bao vây và cô lập Đài Loan, buộc Đài Loan phải thống nhất với đại lục trong đại chiến lược trở thành siêu cường của Trung Quốc. Cách tiếp cận mang tính hệ thống của Trung Quốc, kéo dài từ Biển Đông, biển Hoa Đông tới Okinawa (Nhật Bản) cùng với các hoạt động tập trận trên biển tại phía Tây Đài Loan và giám sát xung quanh đảo Guam của Mỹ trên Thái Bình Dương, đã tạo ra một vòng cung xung quanh Đài Loan, ngăn cản mong muốn độc lập của hòn đảo này. Về phương diện năng lượng, Biển Đông được dự đoán chứa đựng tiềm năng dầu khí rất lớn. Có những con số ước tính khác nhau về trữ lượng dầu khí ở Biển Đông – thậm chí rất chênh lệch nhau, một phần do tranh chấp nên các nước đã không thể điều tra ra được con số chính xác. Tuy nhiên, nhiều khả năng nguồn năng lượng tại Biển Đông đã bị thổi phồng quá mức. Thậm chí trong trường hợp khai thác có hiệu quả, thì sản lượng sẽ chỉ đáp ứng được một phần nhỏ so với nhu cầu rất lớn trong tương lai. Mặt khác, để giải quyết vấn đề an ninh năng lượng, Trung Quốc và các quốc gia ASEAN đang tìm cách đa dạng hóa nguồn cung năng lượng. Hiện Trung Quốc đang tập trung khai thác dầu mỏ, khí đốt tại các khu vực càng gần càng tốt (nhằm hạn chế tối đa chi phí vận chuyển và đảm bảo nguồn cung năng lượng trong bối cảnh bất ổn tại Trung Đông). Vì vậy, Biển Đông trở thành tâm điểm chiến lược an ninh năng lượng của nước này. Việc Trung Quốc thúc đẩy “gác tranh chấp, cùng khai thác” tại Biển Đông là biện pháp cần thiết giúp Bắc Kinh giải quyết vấn đề an ninh năng lượng.
Đối với ASEAN, do tác động bên ngoài và những lợi ích khác nhau, các nước ASEAN có những quan điểm khác nhau trong vấn đề Biển Đông. Thậm chí các nước yêu sách trong ASEAN, bao gồm Việt Nam, Philippines, Malaysia và Brunei đôi khi cũng không có tiếng nói chung. Trong số các quốc gia yêu sách, Việt Nam và Philippines là hai quốc gia có nhiều “va chạm” nhất với Trung Quốc ở Biển Đông. Do đó, cả hai đều là những quốc gia chủ động nhất kêu gọi sự đoàn kết ASEAN trong vấn đề Biển Đông. Kể từ khi Mỹ tuyên bố chiến lược “tái cân bằng châu Á”, Philippines đã tự tin hơn, đưa ra các sáng kiến mới tại các diễn đàn của ASEAN. Mặc dù là quốc gia có yêu sách tại Biển Đông nhưng Malaysia và Brunei lại không bị Trung Quốc đe dọa trực tiếp trên biển và họ thường chú trọng nhiều hơn đến mối quan hệ với Trung Quốc. Trong số các quốc gia không có yêu sách, Singapore và Indonesia có quan điểm trung lập. Họ không ủng hộ yêu sách của bất kỳ bên nào. Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Singapore đã từng bình luận rằng: “Singapore không phải là một quốc gia có yêu sách và không ủng hộ lập trường hay yêu sách nào của các bên tại Biển Đông. Nhưng là quốc gia dựa vào thương mại, Singapore có mối quan tâm đặc biệt đến mọi vấn đề ảnh hưởng đến tự do hàng hải trên tất cả các tuyến đường biển quốc tế, bao gồm cả Biển Đông”.[5] Indonesia có truyền thống đóng vai trò trung gian hòa giải, tổ chức nhiều hội thảo về quản lý xung đột tiềm tàng tại Biển Đông trong hơn 20 năm qua nên tích cực thúc đẩy quan điểm chung của ASEAN trong vấn đề Biển Đông. Vai trò trung gian hòa giải tích cực của Indonesia trong vấn đề Biển Đông giúp củng cố hình ảnh của quốc gia này – một trong những thành viên tin cậy nhất trong ASEAN. Lào, Thái Lan và Myanmar không có lợi ích trực tiếp ở Biển Đông, do vậy họ rất ít khi thể hiện quan điểm của mình. Campuchia – quốc gia có mối quan hệ kinh tế và chính trị gắn bó với Trung Quốc – ở mức độ nào đó, ủng hộ quan điểm đàm phán song phương của Trung Quốc. Mặc dù các thành viên ASEAN có những lợi ích khác nhau tại Biển Đông, nhưng tất cả đều có lợi ích chung trong việc bảo đảm tự do hàng hải, hòa bình, ổn định khu vực, tôn trọng luật quốc tế, cũng như duy trì đoàn kết và vai trò trung tâm của ASEAN. Mười nước thành viên ASEAN đều đã tham gia đàm phán và ký kết Tuyên bố Ứng xử (DOC) năm 2002 và hiện đều có quan điểm chung muốn thúc đẩy đàm phán Bộ Quy tắc Ứng xử (COC) với Trung Quốc nhằm quản lý hiệu quả các tranh chấp và thúc đẩy hòa bình, hợp tác khu vực.
Đối với Mỹ, Mỹ có lợi ích trực tiếp tại Biển Đông trên nhiều khía cạnh như duy trì trật tự trên biển do Mỹ làm chủ đạo, bao gồm cả luật biển quốc tế theo cách giải thích của Mỹ, đặc biệt là về tự do hàng hải – trong đó có tự do hoạt động của tàu quân sự Mỹ; bảo vệ lợi ích các đồng minh, đặc biệt là các tuyến đường biển chiến lược của Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan và Philippines; kiểm soát sự lớn mạnh của (hải quân) Trung Quốc để đảm bảo rằng sự phát triển của quốc gia này không đảo lộn hệ thống hiện tại do Mỹ chi phối; bảo đảm lợi ích của các tập đoàn dầu khí Mỹ trong khu vực. Những lợi ích này đều mang tính căn bản và bất biến; sẽ rất khó cho Mỹ thỏa hiệp với Trung Quốc vì tất cả những lợi ích đó đều gắn chặt với vị thế lãnh đạo mà Mỹ mong muốn duy trì trong hệ thống toàn cầu hiện nay.
Vấn đề Biển Đông tác động trục quan hệ Trung Quốc -ASEAN – Mỹ
Hành động cứng rắn, trái phép của Trung Quốc tại Biển Đông đã khiến các nước ASEAN liên quan đến tranh chấp lo ngại về an ninh của họ cũng như sự ổn định ở khu vực. Nhìn chung, Trung Quốc càng quyết đoán ở Biển Đông thì sức mạnh mềm của Trung Quốc tại Đông Nam Á càng giảm sút. Chính sách “tấn công hấp dẫn” do Trung Quốc tiến hành hơn mười năm về trước tại Đông Nam Á đã không còn phát huy hiệu quả. Mặc dù hầu hết các nước ASEAN đều có lợi ích trong quan hệ kinh tế-thương mại với Trung Quốc, các nước này ngày càng cảnh giác trước ý đồ của Bắc Kinh. Một mặt, các nước ASEAN phát triển quan hệ kinh tế với Trung Quốc; mặt khác, họ tăng cường quan hệ an ninh với Mỹ và hoan nghênh sự hiện diện quân sự của Mỹ tại khu vực. Một vài quốc gia ASEAN cũng đã tiến hành các động thái nhằm hiện đại hóa quân sự, tìm kiếm sự hỗ trợ của Mỹ để cân bằng lại quyền lực ở khu vực này. Do đó, Mỹ càng có nhiều lý do để can dự vào Đông Nam Á và tạo ảnh hưởng đối với vấn đề Biển Đông.
Với Mỹ, một mặt cạnh tranh với Trung Quốc để việc duy trì vị thế lãnh đạo tại châu Á – Thái Bình Dương, mặt khác Mỹ cũng cần hợp tác với Trung Quốc trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Trong bối cảnh đó, vấn đề Biển Đông giúp Mỹ có cớ để duy trì can dự tại khu vực và tập hợp lực lượng để đối phó với một Trung Quốc đang trỗi dậy. Trung Quốc càng hùng mạnh bao nhiêu thì lợi ích của Mỹ tại châu Á cũng sẽ lớn lên bấy nhiêu. Vì thế, Mỹ tái khẳng định lợi ích và lập trường của nước này về vấn đề Biển Đông. Ở khía cạnh khác, chính sách và lập trường của của Mỹ ảnh hưởng lên cả lập trường của những nước khác, đặc biệt là những nước có mối quan hệ gần gũi với Washington. Tiếp sau Mỹ, các quốc gia có lợi ích tại Biển Đông như Nhật Bản, Australia, Ấn Độ và ngay cả một số quốc gia EU khác cũng bày tỏ quan ngại về các diễn biến gần đây tại Biển Đông. Tranh chấp Biển Đông đã trở thành vấn đề quốc tế và được các bên có liên quan đề cập tại nhiều diễn đàn đa phương khác nhau (như ARF, EAS, ASEM…).
Ngoài ra, việc Trung Quốc đe dọa các công ty dầu mỏ và khí đốt quốc tế trong làm ăn với các nước ASEAN đã không ngăn cản được các công ty này nhưng lại tạo cớ cho Mỹ bày tỏ quan điểm của mình về “hoạt động thương mại không bị cản trở” và khiến Mỹ quyết tâm hơn trong việc bảo vệ lợi ích của các tập đoàn Mỹ. Một hậu quả nữa của hành động này đó là nó đã khiến các nước nhỏ hơn tại Đông Nam Á tìm cách hợp tác với các công ty dầu mỏ và khí đốt của các nước lớn như Mỹ, Nga, Nhật và Ấn Độ- những nước mà Trung Quốc không thể đe dọa. Kết quả là Biển Đông đã trở thành vấn đề có sự đan xen lợi ích của các cường quốc và đang ngày càng được quốc tế hóa.
Quan trọng hơn, Biển Đông đã trở thành một trong những vấn đề chính yếu trong quan hệ Mỹ-Trung. Trong những năm trước đây, khi vấn đề Biển Đông luôn là một trong các ưu tiên chính sách đối ngoại của các nước có tranh chấp trong ASEAN thì vấn đề này chỉ là ưu tiên hạng hai trong chính sách của Trung Quốc, ít nhất là so với chính sách của Trung Quốc trong mối quan hệ với các nước lớn. Hiện nay, khi vấn đề Biển Đông trở thành một trong những ưu tiên chính sách đối ngoại của Trung Quốc thì cách tiếp cận của Trung Quốc sẽ trở nên đồng bộ và thống nhất hơn. Do đó, chính sách Biển Đông của Trung Quốc có thể được điều chỉnh một cách linh hoạt khi mà các nhà lãnh đạo Trung Quốc thấy cần thiết. Diễn biến này có cả tác động tích cực và tiêu cực cho ASEAN, phụ thuộc vào việc liệu các nhà lãnh đạo Trung Quốc quyết định điều chỉnh chính sách mềm mỏng hay cứng rắn hơn trong vấn đề Biển Đông.
Thời gian gần đây, Trung Quốc tỏ ra mềm mỏng trong chính sách Biển Đông. Khi lãnh đạo Trung Quốc nhận ra hậu quả tiêu cực do sự quyết đoán ngày càng tăng gần đây trển Biển Đông, họ đã điều chỉnh chính sách mang tính toàn diện hơn: từ khởi động “cuộc tấn công quyến rũ” tới các nước ASEAN thông qua các biện pháp kinh tế và tài chính cho đến kiềm chế không sử dụng thêm các hành động đe dọa trên biển. Giai đoạn sau đó, không có thêm thông tin nào về việc bắt giữ các ngư dân Việt Nam hoặc tịch thu các tàu cá của Việt Nam như những năm trước cho dù Trung Quốc vẫn tiếp tục tuyên bố lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương trong khu vực ở phía bắc của vĩ tuyến 12 tại Biển Đông trong khoảng thời gian từ tháng 5 cho đến cuối tháng 8 hàng năm. Trung Quốc cũng đang tích cực thúc đẩy đàm phán, ký kết Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) với ASEAN để chứng minh với cộng đồng quốc tế rằng ASEAN và Trung Quốc có thể hợp tác cùng nhau trong việc quản lý tranh chấp và không cần thiết có sự can dự từ bên ngoài vào vấn đề Biển Đông.
Kết quả của việc áp dụng một cách tiếp cận toàn diện, đồng bộ và tập trung, chính sách Biển Đông của Trung Quốc là nhằm hướng tới “tranh chấp mở rộng với cường độ thấp”. Chính sách này là sự kết hợp giữa: tăng cường sự hiện diện, kiểm soát của lực lượng dân sự và bán quân sự ở tất cả các khu vực bên trong đường lưỡi bò; kiềm chế sử dụng các lực lượng quân sự; hứa hẹn đầu tư mạnh mẽ về kinh tế đối với các quốc gia ASEAN, đặc biệt là các nước không tranh chấp; và tích cực tăng cường áp lực ngoại giao để ngăn cản ASEAN hình thành một lập trường chung về Biển Đông. Với cách thức này, Trung Quốc tăng khả năng hạn chế Mỹ can dự vào vấn đề Biển Đông.
Mỹ hiện tại đang ở trong một tình thế khó xử. Việc chưa gia nhập Công ước Luật Biển đã làm hạn chế tính chính danh của Mỹ khi chỉ trích các quốc gia khác không tôn trọng luật biển. Sự hiện diện ngày càng tăng của lực lượng hải quân Mỹ không ảnh hưởng nhiều đến cuộc tranh giành quyền kiểm soát tài nguyên ở Biển Đông – chủ yếu diễn ra giữa tàu chấp pháp của các nước ven biển. Việc Trung Quốc thành công khi đẩy lùi Philippines và thiết lập sự hiện diện của nước này ở Bãi cạn Scarborough bất chấp các nỗ lực của Mỹ nhằm giảm bớt căng thẳng cho thấy những giới hạn trong sự can dự của Mỹ. Trên khía cạnh chính trị khu vực, các quốc gia ASEAN hiện lưu tâm nhiều đến mối quan ngại của Trung Quốc hơn là của Mỹ. Về ngoại giao đa phương, tác động từ “tuyên bố của Clinton tại ARF-17” không còn mạnh mẽ như trước, nhất là khi Mỹ không đưa ra bất kỳ quan điểm nào trong những bài phát biểu gần đây tại các diễn đàn khu vực.
Trong khi đó, ASEAN đang phải đối mặt với thách thức lớn nhất kể từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Vai trò của ASEAN trong việc quản lý các tranh chấp ở Biển Đông có thể bị hạn chế bởi sự chia rẽ trong nội khối và những tác động từ bên ngoài.
Nhìn chung, trục quan hệ Trung Quốc – ASEAN – Mỹ ở Biển Đông ở thời điểm hiện tại bị thiếu cân bằng khi Trung Quốc đang chiếm ưu thế trên biển và trên các diễn đàn ngoại giao, Mỹ vẫn đang tìm kiếm cách thức tiếp cận để đối phó với một Trung Quốc đang trỗi dậy và ASEAN bị phân hóa, về mặt thể chế có thể bị thao túng bởi bất kỳ nước chủ tịch hay thậm chí là một thành viên riêng lẻ nào. Tuy nhiên, có khả năng những gì Trung Quốc thu được chỉ là tạm thời; về lâu dài những gì Trung Quốc có thể mất nhiều hơn những gì mà nước này đạt được. Những hành động của Trung Quốc ở Biển Đông trong thời gian dài được coi là “thuốc thử” đối với việc Trung Quốc sẽ theo đuổi chính sách trỗi dậy hòa bình, tôn trọng luật pháp quốc tế, hay nước này muốn “sửa lại các luật lệ”. Về phía Mỹ, Biển Đông không chỉ liên quan đến lợi ích chiến lược của nước này, mà còn là uy tín của sức mạnh Mỹ. Nhưng nếu Trung Quốc tiếp tục sử dụng các biện pháp phi quân sự trên biển và áp dụng cách thức ngoại giao và kinh tế để chi phối chính sách của các nước ASEAN, Mỹ không thể can thiệp và gây ảnh hưởng đến việc giải quyết vấn đề Biển Đông. Những gì mà Mỹ có thế làm để đối phó với chiến lược của Trung Quốc là bổ sung thêm các thành tố khác vào chiến lược của mình như yếu tố bán quân sự và kinh tế, điều mà Mỹ đã xao lãng trong nhiều năm qua. Do Bắc Kinh có thể đề ra một chính sách phối hợp và thống nhất trong vấn đề Biển Đông, nhiều khả năng Trung Quốc sẽ đặt vấn đề này trong một bức tranh tổng thể của toàn bộ chính sách đối ngoại của mình. Khi Trung Quốc phải quan tâm đến các lợi ích khác trong quan hệ với Mỹ, ASEAN hơn lợi ích biển cụ thể ở Biển Đông, các nước khác có thể hy vọng về một cách tiếp cận ôn hòa hơn của Trung Quốc ở Biển Đông.