Sau Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 34, có thông tin cho rằng ASEAN và Trung Quốc có thể nhất trí một bản dự thảo cho Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) vào cuối năm 2019.
Tiến triển mới về COC
Hãng tin Bloomberg dẫn nội dung bản Tuyên bố sau Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 34 cho biết, ASEAN và Trung Quốc đã hoàn thành nhanh chóng các cuộc đàm phán bản dự thảo COC để “giảm các căng thẳng và nguy cơ các tai nạn, hiểu lầm và tính toán sai lệch. Bản Tuyên bố cho biết “Chúng tôi hoan nghênh nồng nhiệt những sự hợp tác tiếp tục được cải thiện giữa ASEAN và Trung Quốc và được khích lệ từ những cuộc đàm phán lâu dài đã dẫn đến những kết luận sớm.”
Trong khi đó, cũng có nhiều ý kiến cho rằng COC vẫn chưa có tiến triển tích cực. Tổng thống Phi Rodrigo Duterte bày tỏ “quan ngại và thất vọng” vè sự chậm chạp của các cuộc đàm phán. Trong khi đó, Người phát ngôn của Tổng thống Philippines Salvador Panelo cho rằng “càng trì hoãn để có sớm một Bộ COC, các tai nạn trên biển càng dễ xảy ra và cơ hội gia tăng cho các sự tính toán sai lầm dẫn đến những xung đột ngoài tầm kiểm soát”.
Nội dung COC Biển Đông
Việc gắn phạm vi áp dụng COC vào khu vực tranh chấp thuộc hai quần đảo gây khó khăn cho chính việc soạn thảo và thông qua COC trước năm 2002. Và cũng vì cách đặt vấn đề gắn COC với tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông, các nước ASEAN lo ngại việc mở rộng phạm vi áp dụng của COC/DOC sẽ là công nhận mở rộng tranh chấp sang các vùng biển thuộc quyền tài phán của các quốc gia ven biển theo Công ước Luật biển 1982. Quy định về phạm vi áp dụng hạn chế ở các khu vực tranh chấp thuộc hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa trên thực tế xung đột với chính quy định cho phép tiến hành các dự án hợp tác bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học, đấu tranh chống tội phạm trên biển, tìm kiếm cứu nạn… ở Biển Đông. Việc hạn chế COC ở khu vực tranh chấp cũng không phù hợp với bản chất của Biển Đông là một vùng biển nửa kín, tại đó các quốc gia ven biển có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau. Cần lưu ý rằng Công ước Luật Biển 1982 dành riêng một phần để điều chỉnh các vùng biển kín và nửa kín. Cụ thể, Điều 123 Công ước kêu gọi các nước ven biển tại vùng biển kín và nửa kín hợp tác với nhau trong việc thực hiện các quyền và thực hiện các nghĩa vụ của mình theo Công ước. Hơn nữa, tình hình ở Biển Đông sau khi DOC được ký kết cho thấy các sự kiện gây căng thẳng, tranh cãi không chỉ diễn ra ở khu vực hai quần đảo, mà ở nhiều vùng biển khác nhau thuộc biển Đông. Không thể phủ nhận thực tế Trung Quốc, bằng yêu sách phi lý và mập mờ về căn cứ pháp lý lẫn lịch sử, đã mở rộng tranh chấp ra gần như toàn bộ Biển Đông và có những hoạt động cản trở, đe dọa việc sử dụng hòa bình và hợp pháp Biển Đông của các quốc gia khác. Để thực hiện mục tiêu duy trì hòa bình an ninh và tạo cơ hội cho các quốc gia sử dụng hòa bình và hợp lý các vùng biển ở Biển Đông trên cơ sở tuân thủ luật pháp quốc tế, nhất là Công ước Luật biển 1982, không có lý gì COC chỉ giới hạn áp dụng đối với khu vực tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa, hay cả quần đảo Hoàng Sa. Phạm vi áp dụng của COC nên là trên toàn Biển Đông, nhằm điều chỉnh hành vi ứng xử của các bên theo các mục tiêu cụ thể của COC, không ảnh hưởng đến việc giải quyết tranh chấp về chủ quyền đảo ở Biển Đông.
Về các nguyên tắc chuẩn mực: COC cần nhắc lại các nguyên tắc khung đã được quy định trong đoạn 1 và 4 của DOC. Ưu tiên cao nhất ở Biển Đông là loại trừ việc sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực để áp đặt các yêu sách hoặc giải quyết tranh chấp về lãnh thổ hay vùng biển. Nguyên tắc không sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế là một nguyên tắc quy phạm của luật pháp quốc tế và đã được khẳng định trong rất nhiều văn kiện chính trị, pháp lý của khu vực. Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác tại Đông Nam Á, được nhiều nước ngoài khu vực tham gia, kể cả Trung Quốc, cũng đã quy định cơ chế giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình. COC cần xử lý một khía cạnh cụ thể hơn, đó là khi một nước có hành động sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực ở Biển Đông. Việc bày tỏ ý kiến phản đối tuy rất cần thiết, nhưng rõ ràng là không đủ. Cần có hành động tập thể hoặc sử dụng một cơ chế an ninh tập thể sẵn có để khống chế, chẳng hạn yêu cầu Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc họp xem xét vấn đề. Như vậy COC sẽ phải có quy định cụ thể những hành động nào được coi là hành vi sử dụng vũ lực đến mức đe dọa hòa bình an ninh quốc tế, cần đưa ra Hội đồng Bảo an.
Một nguyên tắc quan trọng nữa cần được nhấn mạnh, đó là mọi hoạt động nghiên cứu, sử dụng, thăm dò, khai thác các vùng biển, kể cả thềm lục địa ở Biển Đông, cũng như giải quyết vấn đề phân định ranh giới vùng biển đều phải tuân thủ quy định của Công ước Luật biển 1982. Trong trường hợp tranh chấp phát sinh, các bên tham gia COC cam kết sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp quy định trong Công ước Luật biển 1982 để giải quyết.
Về các hành vi không được phép tiến hành: COC cần quy định rõ những hành động các bên cam kết không triển khai ở các khu vực tranh chấp lãnh thổ và các vùng biển của Biển Đông, cơ chế giám sát, phát hiện và xử lý vi phạm.
Trước hết tại các quần đảo tranh chấp, các bên cam kết không tiến hành chiếm đóng mới, không hoạt động khiêu khích quân sự, không tiến hành do thám gián điệp ở các khu vực đồn trú của nước khác. Tại các vùng nước nằm trong phạm vi khoanh vùng tạm thời hai quần đảo, các bên không đơn phương khảo sát, thăm dò, khai thác dầu khí. Đồng thời, cần có quy định cụ thể nhằm loại trừ tác động gây nguy hại đến môi trường sinh thái biển, nhất là hiện trạng đa dạng sinh học ở đây, xuất phát từ các hoạt động của các bên tại các đảo, đá, bãi ngầm mà họ chiếm giữ.
Các lực lượng đồn trú trên quần đảo có nhiệm vụ theo dõi, phát hiện những hành vi thuộc loại vừa nêu và thông báo tới tất cả các bên tham gia COC. Thông báo như vậy là cơ sở để tiến hành các hoạt động ngoại giao song phương hoặc đa phương nhằm vận động bên vi phạm chấm dứt hành động của mình.
Tại các vùng biển khác mọi hoạt động đều phải tiến hành trên cơ sở tuân thủ quy định của Công ước Luật biển 1982. Các bên không đưa ra những yêu sách về vùng biển phi lý, trái với các tiêu chuẩn của Luật biển quốc tế, và tổ chức cưỡng chế thi hành các luật lệ đơn phương áp đặt trong phạm vi yêu sách phi lý nói trên. Các bên cam kết không cản trở hoạt động đi lại bình thường của tàu thuyền các nước trên các tuyến hàng hải quốc tế đi qua Biển Đông, không đơn phương khảo sát, thăm dò, khai thác dầu khí tại các vùng thềm lục địa chồng lấn căn cứ theo Công ước Luật biển 1982. Đồng thời, cần có quy định nhằm loại trừ các thực tiễn gây nguy hại đến môi trường biển trong khi tiến hành các hoạt động hàng hải hoặc thăm dò khai thác tài nguyên ở Biển Đông.
Về các hoạt động được khuyến khích thực hiện: COC cần tiếp thu các quy định của DOC 2002 về các biện pháp xây dựng lòng tin trên nguyên tắc bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau, bao gồm đối thoại, tham khảo, tự nguyện trao đổi thông tin giữa các lực lượng đồn trú tại quần đảo Trường Sa. COC cần quy định cụ thể hơn cơ chế đối thoại, tham khảo định kỳ, hoặc bất thường khi có bất đồng nảy sinh, ở các cấp độ khác nhau, như giữa các đơn vị đồn trú tại quần đảo Trường Sa, giữa các Bộ chức năng tương ứng của các bên, giữa các Chính phủ.
Bên cạnh việc ghi nhận lại các lĩnh vực khuyến khích hợp tác đã có trong DOC 2002, như bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, an toàn hàng hải và viễn thông, tìm kiếm cứu nạn và chống tội phạm xuyên quốc gia, COC cần quy định những định hướng triển khai hợp tác. Về điểm này, có thể tham khảo các nguyên tắc chỉ đạo việc triển khai các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC mà Trung Quốc và ASEAN thỏa thuận được sau khi thông qua DOC.
Với tư cách là một văn kiện tiếp nối DOC, về nguyên tắc COC Biển Đông cần được đàm phán trực tiếp giữa các nước ASEAN và Trung Quốc. Tuy nhiên, việc Trung Quốc và các nước ASEAN đóng vai trò nòng cốt trong khâu soạn thảo COC không có nghĩa là phủ định sự trợ giúp, tư vấn của các nước khác, hoặc các tổ chức chuyên môn quốc tế hoặc khu vực. Trong quá trình đàm phán xây dựng COC, các nước ASEAN, với những điểm tương đồng về lợi ích và năng lực triển khai các chính sách ở Biển Đông, có cơ hội thống nhất quan điểm về nội dung văn kiện COC cũng như phương thức đàm phán để đạt kết quả mong muốn. Điều này phần nào đã được kiểm chứng trong quá trình thương lượng DOC. Các nước ASEAN cần tiếp tục phát huy ưu thế này.
Triển vọng có COC trong năm 2021
Việc ASEAN và Trung Quốc thông qua dự thảo khung COC đã tạo tiền đề cho các cuộc đàm phán trong sắp tới. Phát biểu tại Singapore trước lễ khai mạc hội nghị thượng đỉnh ASEAN, Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường (13/11) cho biết Trung Quốc muốn hoàn tất COC tại Biển Đông trong vòng 3 năm nữa (năm 2021), nhằm góp phần bảo đảm hòa bình và ổn định ở Biển Đông; cho rằng COC cũng sẽ có lợi cho tự do thương mại và phục vụ lợi ích của các bên khác liên quan, đồng thời cam đoan nước này không tìm kiếm “quyền bá chủ hoặc bành trướng”.
Truyền thông quốc tế nhận định, đây là lần đầu tiên Trung Quốc đề cập đến nghị trình rõ ràng hơn nhằm tiến tới hoàn tất COC. Tuy nhiên, dù Thủ tướng Lý Khắc Cường lên tiếng cam đoan Trung Quốc không tìm kiếm quyền bá chủ hoặc bành trướng ở Biển Đông, nhưng giới phân tích cho rằng hành động của Trung Quốc thời gian qua gây tổn hại nghiêm trọng đến niềm tin của các nước trong khu vực. Trong khi đó, Cố vấn an ninh quốc gia của tổng thống Mỹ John Bolton (13/11) cho rằng bất kỳ thỏa thuận nào liên quan đến COC giữa Trung Quốc – ASEAN cũng không nên kèm điều khoản giới hạn quyền tiếp cận vùng biển này; đồng thời lên tiếng chỉ trích Trung Quốc đã tìm cách kéo dài đàm phán qua nhiều năm để xây dựng các tiền đồn quân sự khắp Biển Đông.
Tuy nhiên, theo giới chuyên gia nhận định, ít khả năng sẽ có COC trong 3 năm tới, chủ yếu là do lập trường giữa các nước ASEAN và Trung Quốc vẫn còn nhiều khác biệt. Cựu Bộ trưởng Ngoại giao Philippines Albert Del Rosario (25/6) cho biết Trung Quốc đang trì hoãn việc hoàn tất đàm phán COC để kéo dài thời gian tiến hành “xây dựng các đảo nhân tạo” ở Biển Đông. Ông Albert Del Rosario cho biết, “trong vài năm trở lại đây, Trung Quốc đã kéo dài việc hoàn thiện COC. Nhưng trong suốt những năm đó, Trung Quốc đã sử dụng thời gian trì hoãn để xây dựng và quân sự hóa các đảo nhân tạo. Trung Quốc đang tìm kiếm thời gian để hoàn thành những gì cần làm để có thể kiểm soát Biển Đông”. Ông Del Rosario cũng kêu gọi chính phủ sử dụng cách tiếp cận đa phương, thay vì cách tiếp cận song phương, trong việc giải quyết tranh chấp trên biển; lưu ý rằng Chính phủ nên tìm cách hợp tác với các quốc gia khác “có nền dân chủ và đang tuân theo một trật tự dựa trên quy tắc”. Tiến sĩ Ngeow Chow Bing, Giám đốc điều hành của Viện Nghiên cứu Trung Quốc thuộc Đại học Malaysia cho rằng ASEAN nằm ở trung tâm của khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương nhất định phải đưa ra quan điểm của riêng mình về “Ấn Độ – Thái Bình Dương”, không thể để các nước lớn ở ngoài nước dắt mũi; cục diện Biển Đông hiện có ổn định hay không, các quốc gia khác nhau có các quan điểm khác nhau; việc đề ra COC rất khó khăn bởi quan điểm giữa Trung Quốc và các nước ASEAN quá khác nhau; đồng thời nhận định COC thực ra là một phiên bản nâng cấp của DOC, nó chủ yếu là căn cứ để xử lý hành vi, còn phân chia rạn san hô là thứ khó giải quyết trong mấy chục năm qua. Trong khi đó, cựu Ngoại trưởng của Thái Lan Kantathi Suphamongkhon lại cho rằng “chúng tôi hy vọng Bản COC đang đàm phán phải có ràng buộc pháp lý. Nếu không, chúng ta lại phải bắt đầu lại từ đầu”.
Được biết, ASEAN và Trung Quốc (11/2018) đã đồng ý các cuộc đàm phán cho Bộ COC sẽ được hoàn tất trong vòng 3 năm (vào năm 2021). Trước đó, các Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc và ASEAN (8/2018) đã thông qua dự thảo khung đàm phán cho COC, một động thái được coi là tiến bộ trong quá trình giải quyết căng thẳng trên Biển Đông.