Tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 34 diễn ra ở Bangkok (Thái Lan), các nước ASEAN đãlần đầu tiên thông qua văn kiện “Quan điểm ASEAN về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” (AOIP), trong đó khẳng định các nguyên tắc bất di bất dịch của ASEAN và đề ra các phương hướng cho ứng xử của ASEAN trong các quan hệ với các đối tác. Bên cạnh các vấn đề về kinh tế, chính trị thì Biển Đông là một trong những vấn đề được đề cập tại văn kiện này.
Về quá trình ASEAN thống nhất đưa ra quan điểm về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương
Kể từ khi chiến lược “Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do và cởi mở” (Khu vực Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương tự do và rộng mở) của Tổng thống Mỹ Donald Trump được đưa ra và Đối thoại an ninh 4 bên hay còn gọi là Bộ tứ (gồm Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ và Australia) được khôi phục vào cuối năm 2017, khái niệm Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương đã được chú ý nhiều trong diễn ngôn về quan hệ quốc tế. Tuy vậy, ngay cả những bên đề xuất sáng kiến này cũng không có nhận thức chung hay một định nghĩa chính thức về thuật ngữ này. Trong 2 năm qua, Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ và Úc đã đưa ra những cách lý giải riêng của họ về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương khi họ đưa khái niệm này vào chính sách đối ngoại nước mình. Trong khi đó Trung Quốc vẫn tránh xa cuộc luận bàn về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, nghi ngờ đây là một chiến dịch nhằm kiềm chế Trung Quốc. Theo sáng kiến và sự thúc giục của Indonesia, ASEAN đã tổ chức các cuộc thảo luận nội khối để hình thành một lập trường chung về vấn đề này. Kết quả là, Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 34 diễn ra tại Bangkok vào tháng 6/2019 đã thông qua Quan điểm ASEAN về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương (AOIP).
Mục đích và một số điểm chính trong “Quan điểm ASEAN về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương”
Mục đích của AOIP là: i) nhấn mạnh sự hợp tác chú trọng vào kinh tế trong khi tránh xa sự cạnh tranh chiến lược. Cách tiếp cận theo hướng phát triển này cho rằng Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương không hẳn là một hiện tượng xuất phát từ động cơ an ninh mà phần nhiều là một khái niệm liên quan đến kinh tế và sự kết nối. ii) tái khẳng định vai trò trung tâm của ASEAN trong bối cảnh các luận điệu cạnh tranh của các nước lớn về cấu trúc Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương đang nổi lên. Văn kiện này đưa ra một kịch bản chung cho các nước thành viên ASEAN để đối phó với những sức ép từ bên ngoài buộc họ phải có một lập trường về “Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương”. iii) Hạn chế tác động từ các quan điểm chiến lược của các nước lớn và sự cạnh tranh chiến lược đang trở nên căng thẳng giữa Mỹ và Trung Quốc. Đó cũng là một chỉ dẫn hạn chế cho mỗi nước thành viên ASEAN khi phải đối mặt với những câu hỏi kép liên quan đến sự can dự của họ với Mỹ và Trung Quốc khi hai nền kinh tế này đang ngày càng tách rời.
Nội dung của AOIP quy định các nguyên tắc lâu dài của ASEAN liên quan tới cấu trúc khu vực, bao gồm “cởi mở”, “minh bạch”, “bao trùm”, “dựa trên các quy tắc” và “tôn trọng luật pháp quốc tế”. Khái niệm “tự do” được tuyên bố trong AOIP nghĩa là “đóng góp cho việc duy trì hòa bình, tự do và thịnh vượng”. Mặc dù không giải thích cặn kẽ “tự do” nghĩa là gì, nhưng có thể gộp chung với nguyên tắc tôn trọng chủ quyền, không can thiệp và bình đẳng được nhắc đến trong một đoạn sau đó. Ở khía cạnh này, nó có nét tương đồng nào đó với ý “tự do” trong khái niệm “Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do và cởi mở” (Khu vực Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương tự do và rộng mở) của Mỹ – trong đó có quyền tự do không bị cưỡng ép hoặc tự do thực thi chủ quyền.
Tuy nhiên, sự tương đồng chỉ dừng lại ở đó. “Tự do” trong Khu vực Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương tự do và rộng mở áp dụng cho cả quan hệ quốc tế và việc quản lý trong nước – vấn đề thứ hai được nêu rõ trong “xã hội tự do, cụ thể là quyền và tự do cá nhân, quản trị tốt” và “tuân thủ các giá trị chung của Hiến chương Liên hợp quốc và Tuyên ngôn quốc tế về nhân quyền”. Trong khi đó, “tự do” trong AOIP chủ yếu tập trung vào quan hệ giữa các quốc gia, như được phản ánh trong các hiệp ước quốc tế được liệt kê trong phạm vi “tôn trọng luật pháp quốc tế”, trong đó bao gồm cả Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982, các hiệp ước và công ước khác có liên quan của Liên hợp quốc, Hiến chương ASEAN, cùng nhiều hiệp ước và hiệp định khác của ASEAN, cũng như Các nguyên tắc đôi bên cùng có lợi được nêu tại Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS).
Một chỉ số khác cho thấy sự tập trung mang tính chuẩn mực của AOIP vào các mối quan hệ giữa các quốc gia là tầm quan trọng của Hiệp ước thân thiện và hợp tác Đông Nam Á (TAC) như là quy tắc ứng xử cho các nước trong khu vực, đặc biệt là về bình đẳng chủ quyền, giải quyết hòa bình các tranh chấp và từ bỏ vũ lực. Điều này một lần nữa là yếu tố cơ bản trong kịch bản của ASEAN nhằm duy trì phép lịch sự và ổn định trong trật tự khu vực đang thay đổi. Bên cạnh TAC, Quan điểm ASEAN còn để ngỏ khả năng phát triển một văn kiện ASEAN phù hợp với khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương rộng lớn hơn. Đây có thể là cách Indonesia duy trì khả năng trong tương lai sẽ khôi phục đề xuất về Hiệp ước Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương do cựu Bộ trưởng Ngoại giao Indonesia Marty Natalegawa đưa ra. Bị gạt sang một bên kể từ khi Indonesia thay đổi chính quyền năm 2014, hiệp ước này nhằm mục tiêu đúc rút các nguyên tắc TAC cho bối cảnh Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương rộng lớn hơn. Theo lời của ông Marty, đó là khuôn khổ gần giống TAC cho các nước thành viên EAS rộng lớn hơn, phát huy kinh nghiệm của ASEAN trong việc giải quyết hòa bình các tranh chấp và không sử dụng vũ lực để kết nối các nước lớn bên ngoài, cụ thể là Trung Quốc, Mỹ, Nhật Bản và Ấn Độ.
Về mặt thể chế, không có thiết kế mới nào được đưa ra vì AOIP “không nhằm mục tiêu lập ra các cơ chế mới hay thay thế các cơ chế hiện có”. Nó “đặt vai trò trung tâm của ASEAN làm nguyên tắc nền tảng để thúc đẩy hợp tác trong khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, với các cơ chế do ASEAN dẫn đầu, chẳng hạn như EAS – một nền tảng cho đối thoại và hợp tác trong khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương”. AOIP nhằm mục tiêu khôi phục sức mạnh hiệu triệu và lập ra nghị trình của ASEAN cho hợp tác đa phương trong khu vực thông qua các thể chế do ASEAN dẫn đầu vào thời điểm chủ nghĩa đơn phương đang trên đà trỗi dậy và các hình thức liên kết khác (hai bên, ba bên, bốn bên, đa phương có giới hạn) đang ngày càng nổi bật trong khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương.
AOIP tập trung vào việc “củng cố và tối ưu hóa các cơ chế do ASEAN dẫn đầu” nhưng không quy định cách thức thực hiện. Sau đó, AOIP tuyên bố rằng “phải theo đuổi các cuộc thảo luận chiến lược về vấn đề này và các hoạt động hợp tác trên thực tế tại các cơ chế do ASEAN dẫn đầu trong đó có EAS, cơ chế hợp tác ASEAN+1, Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) và Hội nghị Bộ trưởng quốc phòng ASEAN mở rộng (ADMM+), cùng nhiều cơ chế khác”. Trái ngược với tầm quan trọng “rõ ràng, vốn có và có chủ đích của khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương trong tầm nhìn của ASEAN” được nêu tại EAS, AOIP không đề cập đến cơ chế ASEAN+3 (APT) – “phương tiện chính hướng tới mục tiêu lâu dài là xây dựng cộng đồng Đông Á”. Người ta có thể lý giải về mặt chuyên môn rằng tư cách thành viên của APT chỉ giới hạn trong khu vực Thái Bình Dương, do đó không phù hợp với bối cảnh Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương rộng lớn hơn. Ngoài vị trí địa lý, việc không nhắc đến APT có thể phát đi tín hiệu địa chính trị rằng hiện ASEAN không thể chú trọng đến cộng đồng Đông Á mặc dù đó vẫn là một mục tiêu chính thức lâu dài. Khi ASEAN đẩy mạnh chủ nghĩa khu vực mở rộng từ Đông Á sang châu Á-Thái Bình Dương và hiện tại là Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, bản sắc Đông Á như một khái niệm địa chính trị sẽ tiếp tục suy giảm hơn nữa, bất chấp thực tế rằng sự hội nhập kinh tế bên trong khu vực Đông Á đang ngày càng đi vào chiều sâu (mức đóng góp của Đông Á trong giá trị gia tăng từ xuất khẩu của ASEAN đã tăng từ 35% năm 2005 lên 40% năm 2016, trong khi mức đóng góp của Mỹ giảm từ 20% xuống còn 15%).
Vấn đề Biển Đông nêu trong “Quan điểm ASEAN về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương”
Tại văn kiện này, các nước đều nhấn mạnh tầm quan trọng của hòa bình và ổn định tại vùng biển huyết mạch này của thế giới. Các nước thống nhất, đóng góp duy trì hòa bình, ổn định, an ninh, an toàn hàng hải và hàng không ở Biển Đông là nghĩa vụ của tất cả các nước, các bên. Trong bối cảnh đó, các nước cần kiên trì các nguyên tắc của luật pháp quốc tế, Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS), đề cao kiềm chế, tránh có các hành động đơn phương, có thể làm xói mòn lòng tin như tôn tạo, bồi đắp các thực thể, quân sự hóa khu vực Biển Đông. Các nước đồng thời ghi nhận kết quả đạt được trong đàm phán COC, mong muốn sớm có COC hiệu lực, hiệu quả và được cộng đồng quốc tế thừa nhận, ủng hộ.
Đánh giá của giới chuyên gia về việc ASEAN ra quan điểm về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương
Giới chuyên gia cho rằng: i) Thứ nhất, vẫn chưa rõ Khu vực Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương tự do và rộng mở có ý nghĩa chính xác là gì và sẽ được thực thi như thế nào, nhất là trong phạm vi nhóm Bộ tứ. Như nhận xét của Ngoại trưởng Singapore Vivian Balakrishnan, “cái được gọi là Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do và cởi mở vẫn chưa được định hình đủ rõ ràng” và “chúng tôi không bao giờ ký kết bất kỳ thứ gì trừ phi biết chính xác ý nghĩa của nó”. Ngay cả trong số 4 nước thành viên Bộ tứ, dù có chung nền tảng là bảo vệ trật tự khu vực dựa trên các quy tắc và cùng chia sẻ các mối quan ngại chiến lược khi đối đầu với Trung Quốc, mỗi nước lại đưa ra những nhận định khác nhau về cách thức theo đuổi một Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do và cởi mở trong chính sách đối ngoại của riêng họ. Đây có thể là một sự lựa chọn có chủ ý chứ không phải là sự thiếu phối hợp. Malcolm Cook chỉ ra rằng “trong cách tiếp cận, khái niệm khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương mang nhiều tính hậu hiện đại hơn so với tính hiện đại. Nó không chính thức, không được xác định hình thức hay định hướng và mang tính ngẫu nhiên”. ii) Thứ hai, thái độ miễn cưỡng trong việc tiếp nhận “Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương” của các nước thành viên ASEAN trực tiếp nảy sinh từ mối quan ngại rằng việc tiếp nhận khái niệm này sẽ khiến Trung Quốc hoảng hốt. Bắc Kinh vẫn chưa chấp nhận thuật ngữ này mặc dù “phần trên biển của ‘Vành đai và Con đường’ về cơ bản là Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương đặc sắc Trung Quốc”. Cho đến nay, Trung Quốc vẫn duy trì thái độ coi thường Khu vực Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương tự do và rộng mở, với việc Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị gọi đó là “đám bọt biển ở Thái Bình Dương hay Ấn Độ Dương – nó có thể nhận được sự chú ý nào đó nhưng sẽ sớm tan biến”. Tuy vậy, đằng sau thái độ coi thường rõ ràng như vậy là thái độ lo âu và e sợ về chiến lược của Bắc Kinh đối với “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” như một thuật ngữ “nặng mùi nghị trình của Mỹ nhằm xây dựng liên minh với Nhật Bản, Australia và Ấn Độ – được gọi là Bộ tứ – về cơ bản là để kiềm chế Trung Quốc”. Khi xét tới sự nhạy cảm của Bắc Kinh đối với thuật ngữ “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” và sự dè dặt của chính ASEAN đối với Khu vực Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương tự do và rộng mở, giữa khái niệm Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương của ASEAN với Khu vực Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương tự do và rộng mở phải có sự phân biệt định tính.
Kết luận: Mặc dù AOIP không có nghĩa là một sự thay đổi điển hình trong văn hóa chiến lược của ASEAN, nhưng đây là một tài liệu hữu ích cho ASEAN và các nước thành viên. Nó đại diện cho quan điểm riêng của ASEAN giữa lúc có nhiều luận điệu cạnh tranh, do đó mang đến một kịch bản chung cho các nước thành viên ASEAN trong việc ứng phó với những áp lực từ bên ngoài trước việc có một lập trường về “Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương”. Hơn nữa, bằng việc thông qua AOIP mà ưu tiên việc xây dựng cộng đồng và vai trò trung tâm của ASEAN, các nước thành viên ASEAN lựa chọn đứng về phía ASEAN chứ không phải về phía bất kỳ nước lớn nào cho dù họ can dự vào đường hướng Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Theo ý nghĩa này, ASEAN mang đến điểm tựa khu vực giữ cho từng nước thành viên không bị chuyển hướng đi theo ý đồ của một nước lớn đối với nước khác. AOIP cũng khẳng định tiếng nói và khả năng của ASEAN trong khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, đặc biệt là trong việc khai thác những tiềm năng kinh tế và khả năng kết nối trong khi giải quyết các thách thức cạnh tranh chiến lược. Nó khác với các sáng kiến và nền tảng khác, nhưng tìm kiếm sự hiệp lực và bổ sung ở lĩnh vực nào có thể với chúng. Quan điểm này không phản đối hay tán thành chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do và cởi mở hay bất kỳ tầm nhìn/chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương nào khác, nhưng để ngỏ những cơ hội hợp tác khi có sự tâm đầu ý hợp hay cùng chung lợi ích. Bằng việc đảm bảo chính sách “cánh cửa để ngỏ” của ASEAN với tất cả các quốc gia và đối tác, AOIP củng cố những nỗ lực của ASEAN nhằm duy trì sự đa cực trong khu vực. Mặc dù ASEAN phải cẩn thận để không vươn xa quá mức, nhưng việc mở rộng các phạm vi chiến lược của mình hướng tới khu vực Ấn Độ Dương có thể mở ra các cơ hội và quan hệ đối tác mới cho ASEAN và các nước thành viên trong khi tránh được tình trạng phụ thuộc quá mức hay những lựa chọn nước đôi với các nước lớn.