Sau khi Trung Quốc tuyên bố sẽ “nỗ lực” thương lượng, đàm phán với các nước ASEAN để có Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) trong 3 năm tới, tức năm 2021, cả Trung Quốc và ASEAN đang có nhiều động thái mới về COC.
Tiến triển về COC trong những tháng đầu năm 2019
Trả lời phỏng vấn tại họp báo lần thứ hai về Lưỡng hội Trung Quốc, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị (8/3) cho rằng trong những năm gần đây, cục diện tình hình Biển Đông đã có bước chuyển biến tích cực; con đường đúng đắn để giải quyết tranh chấp Biển Đông là thông qua đàm phán trực tiếp với các nước đương sự và Trung Quốc cùng ASEAN phối hợp bảo vệ hòa bình ổn định ở Biển Đông. Hiện tiến trình đàm phán COC đang được đẩy nhanh tốc độ, lộ trình đã rõ ràng. Việc Trung Quốc chủ động đề xuất sẽ đạt được COC vào năm 2021 cho thấy “thành ý” và “trách nhiệm” của Bắc Kinh. Nhằm thúc đẩy Trung Quốc và ASEAN tăng cường lòng tin chính trị, quản lý bất đồng, thúc đẩy hợp tác và phát huy tác dụng bảo vệ ổn định ở Biển Đông, COC sẽ là bản nâng cấp của DOC, nó sẽ phù hợp hơn với khu vực, có hiệu quả hơn trong quy định về hành vi của các bên liên quan và thúc đẩy bảo vệ tự do hàng hải trên Biển Đông. Trung Quốc sẽ cùng ASEAN giữ vững quyết tâm, loại trừ can thiệp từ bên ngoài, xuất phát từ cơ sở nhất trì đàm phán để không ngừng đẩy nhanh tiến trình đàm phán hiệp thương. Tuy nhiên, Trung Quốc phản đối “nước cá biệt” lợi dụng vấn đề Biển Đông để can dự đàm phán COC, khẳng định hòa bình và ổn định ở Biển Đông phải do các nước trong khu vực quyết định. COC phải do các nước trong khu vực cùng thương thảo, tuân thủ và gánh vác trách nhiệm.
Trước đó, Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Lục Khảng (1/3) cho rằng, Trung Quốc và ASEAN đang chứng kiến “sự tiến triển suôn sẻ” liên quan tham vấn về COC trong cuộc họp nhóm công tác chung lần 27 về việc thực thi Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) từ ngày 27-28/ tại thủ đô Naypyitaw của Myanmar. Ông Lục Khảng cho biết, đến thời điểm này, đây là cuộc họp đầu tiên trong năm nay về thực thi cơ chế DOC, đồng thời lưu ý, Trung Quốc và các nước ASEAN đã có cuộc trao đổi ý kiến sâu rộng và thẳng thắn về các vấn đề như thực thi DOC cũng như thúc đẩy tham vấn về COC. Theo ông Lục Khảng, trong cuộc họp này, với đà đối thoại và hợp tác, Trung Quốc và các nước ASEAN đã tiếp tục thúc đẩy việc xem xét và đóng góp ý kiến về văn kiện COC một cách hiệu quả, luôn xây dựng sự đồng thuận. Được biết, tại cuộc họp trên đã thảo luận về Dự thảo đơn nhất văn bản đàm phán COC, trao đổi về tình hình Biển Đông và ghi nhận các tiến triển trong việc thực hiện DOC, đàm phán COC. Các đại biểu tái khẳng định tầm quan trọng của việc duy trì và thúc đẩy hòa bình, an ninh, ổn định và ghi nhận lợi ích của việc Biển Đông là vùng biển hòa bình, ổn định và thịnh vượng.
Trong khi đó, tại Hội nghị các Quan chức cao cấp ASEAN (ASEAN SOM, 6-8/3) được tổ chức tại thành phố Chiang Rai (Thái Lan), Hội nghị ghi nhận những tiến triển trong tiến trình thương lượng COC, đã tạo đà thuận lợi để hai bên có thể hoàn tất vòng thương lượng thứ nhất văn bản COC trước Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN – Trung Quốc vào tháng 8/2019. Nhân dịp Hội nghị SOM ASEAN lần này, nước Chủ tịch Thái Lan đã tổ chức phiên họp hẹp về hợp tác Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Các đại biểu nhất trí ASEAN cần xây dựng quan điểm chung, qua đó khẳng định vai trò vị trí và định hướng cho ASEAN trong tham gia, thúc đẩy hợp tác ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Hội nghị đã trao đổi và đi đến thống nhất về những nội hàm quan trọng; trong đó ASEAN tiếp tục vai trò trung tâm, tận dụng và phát huy các cơ chế, diễn đàn do ASEAN thành lập và dẫn dắt để thúc đẩy đối thoại và hợp tác nhằm xây dựng một khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương hoà bình, hợp tác, phát triển thịnh vượng, tuân thủ các nguyên tắc chung như mở, minh bạch, bao trùm, tôn trọng độc lập chủ quyền và không can thiệp, thượng tôn pháp luật…
Bộ Ngoại giao Thái Lan (16/2) ra thông cáo báo chí cho biết, nhận lời mời của Ngoại trưởng Thái Lan Don Pramudwinai, Ủy viên Quốc vụ, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị (15 – 16/2) đã có chuyến thăm Thái Lan. Hai bên đã trao đổi về các vấn đề khu vực và toàn cầu, trong đó có vấn đề Biển Đông. Liên quan đến việc ASEAN và Trung Quốc thảo luận về dự thảo COC, hai Ngoại trưởng hoan nghênh các tiến bộ đã đạt được, nhất là việc đàm phán về dự thảo đơn nhất của COC. Bên cạnh đó, hai Ngoại trưởng nhấn mạnh tầm quan trọng của các hoạt động hợp tác cùng thắng ở Biển Đông, như hoạt động bảo vệ môi trường biển. Tại cuộc gặp, Ủy viên Quốc vụ, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị trấn an người đồng cấp Thái Lan rằng, giống như các nước thành viên Công ước Luật Biển 1982, chính sách của Trung Quốc là bảo đảm tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông. Trung Quốc đã kiên trì chính sách trên trong nhiều năm và sẽ tiếp tục duy trì trong tương lai. Đồng thời, ông Vương Nghị nhấn mạnh Trung Quốc sẽ tiếp tục nỗ lực cùng các bên tăng cường hòa bình, an ninh ở khu vực, biến Biển Đông thành vùng biển hòa bình, an ninh và phát triển bền vững. Trong khi đó, Ngoại trưởng Thái Lan Don Pramudwinai hoan nghênh tầm nhìn của Trung Quốc về việc kết thúc đàm phán COC trong vòng 3 năm. Thái Lan với vai trò là nước Chủ tịch ASEAN 2019 sẵn sàng chung tay cùng các nước ASEAN, thúc đẩy tiến độ và chất lượng các cuộc đàm phán với mục tiêu mà Trung Quốc đã đề ra. Ngoại trưởng Don Pramudwinai cho rằng, việc sớm đạt được COC phù hợp với thực tiễn khu vực và ràng buộc các nước sẽ mang lại lợi ích cho cả khu vực và cộng đồng quốc tế. Hai Ngoại trưởng cũng nhấn mạnh các nước liên quan cần tiếp tục giải quyết các tranh chấp một cách hòa bình thông qua đàm phán và đối thoại hữu nghị.
Đáng chú ý, sau Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 34, có thông tin cho rằng ASEAN và Trung Quốc có thể nhất trí một bản dự thảo cho COC vào cuối năm 2019. Hãng tin Bloomberg dẫn nội dung bản Tuyên bố sau Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 34 cho biết, ASEAN và Trung Quốc đã hoàn thành nhanh chóng các cuộc đàm phán bản dự thảo COC để “giảm các căng thẳng và nguy cơ các tai nạn, hiểu lầm và tính toán sai lệch. Bản Tuyên bố cho biết “Chúng tôi hoan nghênh nồng nhiệt những sự hợp tác tiếp tục được cải thiện giữa ASEAN và Trung Quốc và được khích lệ từ những cuộc đàm phán lâu dài đã dẫn đến những kết luận sớm.” Trong khi đó, cũng có nhiều ý kiến cho rằng COC vẫn chưa có tiến triển tích cực. Tổng thống Phi Rodrigo Duterte bày tỏ “quan ngại và thất vọng” vè sự chậm chạp của các cuộc đàm phán. Trong khi đó, Người phát ngôn của Tổng thống Philippines Salvador Panelo cho rằng “càng trì hoãn để có sớm một Bộ COC, các tai nạn trên biển càng dễ xảy ra và cơ hội gia tăng cho các sự tính toán sai lầm dẫn đến những xung đột ngoài tầm kiểm soát”.
Những yếu tố tác động đến tiến trình đàm phán COC
Giới chuyên gia, học giả khu vực và quốc tế nhận định, dù Trung Quốc và ASEAN nỗ lực thúc đẩy đàm phán COC, song tiến trình này còn gian nan, khó khăn và gặp nhiều chi phối, tác động từ các yếu tố bên ngoài. Cụ thể: (1) Ý đồ chiến lược và hoạt động của TQ ở Biển Đông. Sau khi “Dự thảo khung COC” lần đầu tiên được thông qua tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN và Trung Quốc tổ chức ở Philippines hồi tháng 8/2017, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị từng tuyên bố các đàm phán đáng kể về nội dung của bộ quy tắc sẽ chỉ có thể bắt đầu nếu “không có sự phá hoại lớn từ các bên bên ngoài”, một lời ám chỉ úp mở về Mỹ, nước mà Trung Quốc luôn cáo buộc là “can thiệp” vào cuộc tranh chấp. Thực chất, căn cứ vào tình trình xây dựng COC giữa Trung Quốc và ASEAN, cũng như những gì mà Trung Quốc đã nói và làm trên thực tế, dư luận đều nhận thấy rằng quá trình đàm phán COC đã kéo quá dài và gặp nhiều khó khăn, không phải do sự can thiệp của bên thứ 3 mà do chính phía Trung Quốc. Trước đây, Tuyên bố chung ASEAN-Trung Quốc về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) đã kêu gọi các bên thông qua COC, nhưng mãi đến năm 2013, Trung Quốc mới đồng ý cùng với các nước ASEAN gặp nhau để “tham vấn” về COC. Tuy nhiên, do phía Trung Quốc không ngừng tiến hành các hoạt động vi phạm các quyền và lợi ích chính đáng của các quốc gia xung quanh Biển Đông, đặc biệt là đối với Việt Nam và Philippines, một số thành viên ASEAN đã nhiều lần kêu gọi xúc tiến các cuộc đàm phán về COC. Sau khi Tòa Trọng tài thành lập theo Phụ lục VII, Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 ra phán quyết lịch sử vào ngày 12/7/2016 thì Trung Quốc mới đồng ý đẩy nhanh tiến trình “tham vấn”. Theo nhận định của các học giả quốc tế thì có hai lý do có thể giải thích tại sao Trung Quốc đồng ý làm vậy. Một là để cứu vãn uy tín do Phán quyết Tòa Trọng tài đã thẳng thừng bác bỏ yêu sách phi lý theo đường “lưỡi bò” của Trung Quốc trong Biển Đông, Bắc Kinh muốn đánh lạc hướng sự chỉ trích việc nước này bác bỏ phán quyết của Tòa. Hai là, mặc dù phán quyết hoàn toàn ủng hộ Philippines, song Tổng thống Philippines Duterte đã quyết định đặt nó sang một bên và ưu tiên tăng cường quan hệ kinh tế với Trung Quốc song song với việc tiến hành đàm phán song phương để giải quyết các yêu sách về chủ quyền và quyền tài phán chồng chéo của hai nước. Trung Quốc cho rằng COC vẫn là một văn kiện chính trị, trong khi đó, một số thành viên ASEAN, đặc biệt là các nước có liên quan trực tiếp đến vấn đề tranh chấp Biển Đông đã đề nghị COC phải là một thỏa thuận ràng buộc pháp lý và phải được đề cập một cách toàn diện và hiệu quả hơn DOC, vốn chỉ là một tuyên bố chính trị. Ngoài các điều khoản chi tiết và cụm từ “có tính ràng buộc về mặt pháp lý”, có một vài vấn đề quan trọng không được đưa vào thỏa thuận. Một là, dự thảo khung này không đề cập đến phạm vi địa lý của COC. Hai là, trong khi văn bản này đề cập đến “các cơ chế giám sát việc thực thi”, nó lại không nói gì đến các biện pháp chế tài trong trường hợp nếu một bên cáo buộc một bên khác vi phạm bộ quy tắc này. (2) Sự điều chỉnh quan điểm, thái độ của Philippines trong vấn đề Biển Đông. Sau Phán quyết của Tòa Trọng tài (12/7/2016), nội bộ chính giới và dư luận Philippines cũng đã có những nhận thức, quan điểm khác nhau về kế sách có thể áp dụng cho thời kỳ hậu Phán quyết theo các hướng: Một là, tiếp tục đấu tranh không khoan nhượng với Trung Quốc, nhưng bằng lý lẽ ôn hòa, trên cơ sở thống nhất nhận thức về tính khả thi của Phán quyết Trọng tài trong điều kiện và bối cảnh quốc tế hiện nay để có sách lược đấu tranh thích hợp, vừa không đẩy tranh chấp lên đỉnh điểm dễ dẫn đến xung đột, vừa tiếp tục duy trì giá trị của Phán quyết Tòa Trọng tài nhằm sử dụng trong quá trình đàm phán và đấu tranh pháp lý với Trung Quốc trong các diễn đàn khu vực và quốc tế, chống lại các hành động bất chấp luật pháp của Trung Quốc. Hai là, trước sức ép của Trung Quốc, vì lợi ích kinh tế, chính trị trong quan hệ với Bắc Kinh, Philippines phải xuống thang, nhân nhượng Trung Quốc bằng cách trực tiếp hay gián tiếp phớt lờ thành quả đấu tranh pháp lý của chính mình do Phán quyết Trọng tài mang lại. Thực tế đến này, nhiều ý kiến đã nghiêng về hướng thứ 2. Philippines đã thay đổi trong chính sách từ chống Trung Quốc kịch liệt sang hòa hoãn, thắt chặt quan hệ để tìm kiếm lợi ích từ mối quan hệ với Trung Quốc. Cả Tổng thống Duterte lẫn Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đều tuyên bố quan hệ Trung Quốc – Philippines đang trong kỳ trăng mật và nhiều hứa hẹn trong tương lai. Philippines đã nhận được cam kết viện trợ 24 tỉ USD đầu tư từ Trung Quốc. (3) Vai trò dẫn dắt, trung tâm của ASEAN. ASEAN có vai trò rất quan trọng trong quá trình giải quyết các tranh chấp Biển Đông. Bởi vì, các quyền và lợi ích chính đáng hợp pháp của hầu hết các quốc gia thành viên của ASEAN đều bị vi phạm, trực tiếp hoặc gián tiếp, bởi các hoạt động phi pháp của Trung Quốc trong Biển Đông. Trong lịch sử các thành viên của Hiệp hội ASEAN đã có nhiều đóng góp rất quan trọng cho tiến trình giải quyết các tranh chấp phức tạp này thông qua các Nghị quyết, Tuyên bố, điển hình như DOC. Tuy nhiên, do những nguyên nhân khác nhau, ASEAN đã có lúc bộc lộ những điểm yếu của mình về sự đoàn kết, thống nhất nội bộ. Thậm chí có lúc không ra được Tuyên bố chung, không có tiếng nói đồng thuận trong một số vấn đề pháp lý, chính trị liên quan đến tình hình Biển Đông. Việt Nam và Philippines cần tiếp tục vận động trên cơ sở có lý có tình, thông cảm đến hoàn cảnh của từng thành viên để có cách ứng xử thích hợp, trên cơ sở chia sẻ quyền lợi và trách nhiệm chung. Trong cuộc đàm phán sắp tới có thể Philippines sẽ tiếp tục thể hiện thái độ “hòa dịu” hơn với Trung Quốc về vấn đề Biển Đông. ASEAN cần có tiếng nói mạnh mẽ hơn, nhất là trong bối cảnh Trung Quốc vẫn tiếp tục quân sự hóa Biển Đông. (4) Bất đồng từ chính nội dung dự thảo văn kiện đàm phán COC. Tuy được Trung Quốc và ASEAN thúc đẩy đàm phán, song vẫn còn gặp nhiều khó khăn để đạt được COC trong thời gian sắp tới. Nguyên nhân chính là do có những tranh chấp phức tạp về mặt pháp lý trong việc xác lập các vùng biển và thềm lục địa xuất phát từ việc giải thích và áp dụng khác nhau các quy định của UNCLOS 1982; tranh chấp chủ quyền đối với các đảo, đá ở Biển Đông. Đặc biệt là một số thành viên khi tham gia với những động cơ chính trị khác nhau, tiêu biểu là Trung Quốc, một thành viên đã có những hoạt động vi phạm các quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của các quốc gia khác xung quanh Biển Đông, bất chấp luật pháp quốc tế và các cam kết chính trị đã đạt được. Trung Quốc đã và đang tìm cách trì hoãn quá trình thương thảo để tranh thủ tạo được lợi thế trong đàm phán về COC. Chừng nào yêu sách “đường lưỡi bò” của Trung Quốc chưa được hợp thức hóa trong việc xác lập phạm vi điều chỉnh COC thì chừng đó không thể có được COC. Điều đó đồng nghĩa với việc Trung Quốc phải thực hiện bằng được chiến lược độc chiếm Biển Đông, dùng Biển Đông để vươn lên tranh giành vị trí siêu cường số một thế giới đối trọng với Mỹ. Và như vậy có thể thấy rằng cái gọi là “đã đạt được bản thảo đầu tiên của COC” do Trung Quốc chủ động thông tin là cố ý thổi phồng, nhằm mục đích tuyên truyền, mê hoặc dư luận vì động cơ chính trị. Có chăng chỉ có thể là “đã đạt tiến triển tốt trong việc xây dựng “Khung COC với Trung Quốc” như phía Philppines thông báo. (5) Yếu tố bên ngoài, đặc biệt là Mỹ và Thái Lan (nước Chủ tịch luân phiên ASEAN 2019) sẽ có ảnh hưởng lớn đến quá trình hoàn thiện COC. Trong vấn đề Biển Đông, Thái Lan không liên quan trực tiếp đến các tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông nên, Bangkok giữ quan điểm trung lập trong về vấn đề Biển Đông, ủng hộ các bên liên quan giải quyết hòa bình các tranh chấp, thông qua thương lượng và tuân thủ luật pháp quốc tế. Tuy nhiên, cũng có nhiều ý kiến cho rằng trước đây, Thái Lan không muốn tham gia quá sâu vào vấn đề Biển Đông một phần là do quan hệ đối tác khá chặt chẽ về kinh tế lẫn quân sự với Trung Quốc, phần nữa là nước này vừa trải qua một giai đoạn nhiều biến động về chính trị cũng như phải đối phó bất ổn tại miền Nam. Tuy nhiên, tranh chấp Biển Đông ngày càng trở nên nổi cộm trong quan hệ ASEAN – Trung Quốc, đe doạ phá vỡ quan hệ hợp tác này nếu căng thẳng tiếp tục leo thang, khiến Thái Lan phải có nhiều động thái tích cực, can dự sâu hơn vào vấn đề này. Trong năm 2019, với tư cách là Chủ tịch luân phiên ASEAN, Thái Lan sẽ thúc đẩy vấn đề Biển Đông, tích cực đóng vai trò trung gian, cùng tìm ra hướng giải quyết thích hợp nhất cho tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông dựa trên một số điểm cơ bản như: giải quyết hòa bình tranh chấp trên cơ sở luật pháp quốc tế; duy trì hòa bình, ổn định, đảm bảo an ninh an toàn hàng hải ở Biển Đông; thực hiện nghiêm túc Tuyên bố 6 điểm của ASEAN và DOC, sớm thúc đẩy xây dựng COC…
Nhìn chung, tiến trình đàm phán COC hiện đang có dấu hiệu khả quan, đây là điều đáng mừng. Tuy nhiên, việc đàm phán để đi đến ký kết COC còn là cả một vấn đề lớn đối với ASEAN và Trung Quốc.