Ngoại trưởng Philippines Locsin (7/7) cho biết phía Philippines đã chấp nhận các điều khoản tham chiếu mà Trung Quốc đề xuất liên quan kế hoạch khai thác chung dầu và khí đốt ở vùng biển phía Tây Philippines.
Tiến triển mới
Theo Ngoại trưởng Philippines Locsin, Manila đãchấp nhận rằng điều khoản tham chiếu (TOR) của Trung Quốc vượt trội hơn so với bản của Philippines và mọi thứ đang tiến triển rất tốt. Tuy nhiên, ông Locsin không cho biết liệu TOR có giống với “dự thảo thỏa thuận khung” mà Thượng nghị sỹ Antonio Trallanes IV đã công bố hồi tháng 11 năm ngoái nhân chuyến thăm Philippines của ông Tập Cận Bình, trong đó có điều khoản quy định mọi thông tin, tài liệu liên quan đến vấn đề này để được giữ bí mật trừ khi hai nước có thỏa thuận khác. Ông Locsin cũng phủ nhận thông tin của Bộ trưởng Năng lượng Philippines Alfonso Cusi cho biết việc Manila và Bắc Kinh đang hướng đến thời hạn tháng 11 năm nay; đồng thời tiết lộ Bản Ghi nhớ (MOU) mà Tổng thống Duterte và Chủ tịch Tập Cận Bình ký tháng 11/2018 chỉ nêu hai nước sẽ cố gắng hết sức để hoàn thành thỏa thuận trong vòng 1 năm “không phải là thời hạn một năm cho một dự án cụ thể, chỉ là cam kết cố gắng hết sức. Cũng không có thời hạn nào cho thỏa thuận khai thác dầu và khí đốt mà khi đó tôi đã soạn thảo để hai Lãnh đạo ký kết. Việc đàm phán diễn ra không có thời hạn”.
Quá trình hợp tác khai thác chung giữa Trung Quốc và Philippines
Đối với hai nước Trung Quốc và Philippines, hai bên chủ yếu có các tranh chấp liên quan đến quyền khai thác tài nguyên dầu khí ở khu vực Bãi Cỏ Rong và lưu vực Tây Bắc Palawan. Trong số đó, khu vực Bãi Cỏ Rong nằm hoàn toàn trong phạm vi đường đứt đoạn ở Biển Đông. Kết quả thăm dò gần đây cho thấy khu vực phía Nam của Bãi Cỏ Rong có triển vọng tốt về phát triển dầu khí. Lưu vực Tây Bắc Palawan nằm ở phía Tây Nam của Philippines, do hai lưu vực Tây Palawan và Bắc Palawan tạo thành. Tổng diện tích của khu vực này là khoảng 30.000 km2. Một phần của lưu vực Tây Bắc Palawan nằm trong phạm vi “đường đứt đoạn”, phần còn lại nằm ngoài “đường đứt đoạn”. Năm 1979, Philippines phát hiện ra mỏ dầu Nido ở khu vực này, và sau đó tiếp tục tìm thấy một số mỏ dầu và khí đốt vừa và nhỏ. Hiện tại, trữ lượng dầu tích lũy tương đương 141 triệu tấn dầu và trữ lượng địa chất của khí tự nhiên là 129,9 triệu m3.
Philippines là một quốc gia phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu dầu. Trong năm 2016, Philippines đã nhập 78,77 triệu thùng dầu thô, trong khi nước này chỉ sản xuất được 135.000 thùng dầu thô. Để giảm bớt áp lực nhập khẩu năng lượng và loại bỏ sự phụ thuộc quá mức vào thị trường năng lượng quốc tế, chính phủ Philippines đã đẩy mạnh thăm dò tài nguyên dầu khí ở Biển Đông, đồng thời tích cực tìm kiếm sự hợp tác khai thác dầu khí với phương Tây để cùng khai thác tài nguyên dầu khí ở Biển Đông. Philippines luôn coi vùng Tây Bắc Palawan là khu vực thăm dò và khai thác ngoài khơi then chốt và đã đầu tư rất nhiều nguồn lực cho khu vực này, nhưng kết quả thực tế không như mong đợi với rất ít trường hợp thành công. Khu vực Bãi Cỏ Rong được công nhận là một khu vực tập trung trữ lượng dầu khí lớn.
Năm 2004, trong chuyến thăm Trung Quốc của Tổng thống Philippines Arroyo, Tổng công ty Dầu khí Hải dương Trung Quốc và Công ty Dầu khí Quốc gia Philippines đã ký Hiệp định về “Công tác hợp tác địa chấn trên biển ở Biển Đông”, đồng ý hợp tác trước khi thăm dò đối với các nguồn dầu khí gần khu vực Bãi Cỏ Rong. Sau đó, Việt Nam tham gia thỏa thuận, và tháng 3 năm 2005 tại Manila, các công ty dầu mỏ của ba nước đã ký kết “Thoả thuận ba bên về khảo sát địa chấn biển chung trong Khu vực Thoả thuận tại Biển Đông”. Theo đó, thời hạn của thoả thuận là 3 năm và khu vực thoả thuận hợp tác là lô GSEC- 101. Ba nước cũng đã triển khai một loạt các hợp tác thực tế về hàng hải khác sau khi kí kết Thoả thuận trên. Cuối năm 2008, giai đoạn đầu tiên của thỏa thuận hết hạn và ba bên cần đưa ra phương án hợp tác ba năm giai đoạn hai. Tuy nhiên, Quốc hội Philippines đã từ chối phê duyệt giai đoạn hai của dự án với lý do “Khu vực Bãi Cỏ Rong nằm trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines và việc khai thác tài nguyên biển trong phạm vi khu vực này liên quan đến các quyền chủ quyền của Philippines”. Sau đó, Quốc hội Philippines đã thông qua Luật đường cơ sở vào năm 2009, tuyên bố rằng Manila có “chủ quyền” tại vùng biển phía Tây – khu vực tranh chấp giữa Trung Quốc và Philippines tại quần đảo Trường Sa và xác định rõ phạm vi của vùng đặc quyền kinh tế mà nước này tuyên bố.
Tháng 6 năm 2011, Bộ Năng lượng Philippines đã khởi động vòng thứ tư của các dự án ký kết năng lượng, cho phép các công ty nước ngoài thăm dò lô thứ ba và thứ tư trong tổng số 15 lô thuộc phạm vi đường đứt đoạn. Do vấp phải sự phản đối mạnh mẽ của Trung Quốc, các hoạt động đấu thầu của Philippines không nhận được sự hưởng ứng của các công ty dầu khí lớn của phương Tây. Vì thế, vào năm 2012, Công ty dầu mỏ Philippines Ferrex đã bắt đầu liên hệ với Tổng công ty Dầu khí Hải dương Trung Quốc để thảo luận về vấn đề khai thác chung tại lô SC72. Các cuộc đàm phán giữa Bắc Kinh và Manila trước đó diễn ra tốt đẹp, nhưng vào phút cuối cùng trước khi đi vào ký kết thỏa thuận hợp tác, chính phủ Philippines bất ngờ yêu cầu thêm vào nội dung văn bản thoả thuận cái gọi là “thỏa thuận mở rộng”, đồng thời yêu cầu xác định vai trò của các bên phải dựa trên phương thức của chủ sở hữu và đối tác khai thác chung. Điều này tương đương với việc Manila yêu cầu Bắc Kinh công nhận chủ quyền của Philippines đối với lô SC72, dẫn đến các cuộc đàm phán về vấn đề này lâm vào bế tắc.
Tháng 9 năm 2017, Bộ trưởng Năng lượng Philippines Yafenso Gus phát biểu tại Hội nghị Bộ trưởng Năng lượng ASEAN lần thứ 35 rằng Philippines và Trung Quốc sẽ cùng nhau khai thác tài nguyên dầu khí trong lô SC57 nằm ở bờ biển phía Tây Bắc của Vịnh Palawan và kế hoạch hợp tác đã được xây dựng hoàn chỉnh. Được biết, hợp đồng của lô SC57 có diện tích 720.000 ha và nằm bên ngoài đường đứt đoạn trên Biển Đông. Lô SC57 này sẽ do ba đơn vị Công ty Dầu khí Quốc gia Philippines, Tổng công ty Dầu khí Hải dương Trung Quốc và Công ty Năng lượng Jadestone cùng phối hợp khai thác.
Tháng 8 năm 2018, Ngoại trưởng Philippines Kayatano cho biết Manila đã thành lập một nhóm công tác kỹ thuật đặc biệt (TWG) để thăm dò chung tại các vùng biển tranh chấp ở Biển Đông, và mong sớm ký một thỏa thuận hợp tác giữa hai nước.
Kế hoạch trên sẽ rơi vào bế tắc
Trên khía cạnh luật quốc tế, việc hợp tác giữa một quốc gia ven biển với một, hoặc một số quốc gia khác để nghiên cứu khoa học hoặc thăm dò, khai thác tài nguyên trong vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của quốc gia ven biển đó được quy định trong luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS). Trong các khu vực biển đang tồn tại tranh chấp chưa thể giải quyết trong thời gian ngắn, các quốc gia tranh chấp có thể thỏa thuận hợp tác với nhau để cùng khai thác tài nguyên. Đối với các khu vực chỉ thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của một quốc gia ven biển, quốc gia này có thể hợp tác với các quốc gia hoặc các công ty, tổ chức để thăm dò, khai thác tài nguyên nếu chưa có đủ năng lực, hoặc việc hợp tác có lợi hơn về mặt kinh tế.
Nguyên tắc của các thỏa thuận hợp tác nghiên cứu khoa học, thăm dò, khai thác tài nguyên là không vi phạm chủ quyền, đảm bảo công bằng về quyền lợi và phù hợp với năng lực cả về tài chính, kỹ thuật, công nghệ của các quốc gia liên quan.
Đối với nghiên cứu khoa học, UNCLOS quy định rằng: Các quốc gia ven biển không khước từ một cách phi lý các dự án nghiên cứu khoa học biển mà các quốc gia khác, hay các tổ chức quốc tế có thẩm quyền dự định tiến hành trong vùng đặc quyền về kinh tế, hay trên thềm lục địa của mình, nhằm vào những mục đích hoàn toàn hòa bình và để tăng thêm kiến thức khoa học về môi truờng biển, vì lợi ích của toàn thể nhân loại.
Ngay từ trước khi Tòa trọng tài Quốc tế (PCA) ra phán quyết, Philippines đã “đánh tiếng” là sẽ hợp tác với Trung Quốc thăm dò và khai thác dầu khí trong vùng biển của mình trên cơ sở đảm bảo chủ quyền quốc gia và “sẽ không từ bỏ bất cứ quyền lợi biển nào thuộc về mình”, như lời của Bộ trưởng Ngoại giao Philippines tuyên bố năm 2016. Như vậy, có vẻ Philippines đã hy vọng rằng, phán quyết của PCA sẽ tạo ra lợi thế và sức mạnh pháp lý cho mình để tìm một giải pháp giảm căng thẳng với Trung Quốc.
Vào đầu tháng 1/2018, Philippines đã cấp phép cho một nghiên cứu hải dương học giữa Viện Hải dương học Quốc gia Trung Quốc và Đại học Philippines tại vùng biển phía đông Philippines. Một số chính trị gia Philippines đã lên án Tổng thống Duterte về việc này, nhưng thực chất việc cấp phép hợp tác nghiên cứu khoa học này là một việc làm bình thường, khẳng định rằng Philippines đang quản lý một cách hiệu quả vùng biển của mình theo quy định của luật pháp quốc tế. Cấp phép nghiên cứu hải dương học có thể coi như một mũi tên trúng ba đích, khẳng định chủ quyền, tăng cường năng lực nghiên cứu khoa học và làm hòa dịu quan hệ; nhưng hợp tác cùng khai thác tài nguyên lại không dễ dàng. Việc thực hiện được cả hai mục tiêu, hợp tác với Trung Quốc để tận dụng được nguồn tài chính, kỹ thuật, công nghệ, làm hòa dịu quan hệ giữa hai nước, đồng thời bảo vệ được chủ quyền và các quyền lợi biển thực sự là việc rất khó khăn.
Rõ ràng là phán quyết của PCA hoàn toàn là có lợi cho Philippines và nó giúp giải phóng vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước này, trừ vài khu vực nhỏ xung quanh các đảo thuộc quần đảo Trường Sa và bãi cạn Scarborough, khỏi các tranh chấp. Nếu Philippines đơn giản coi việc hợp tác này là để chia sẻ quyền lợi thì mặc nhiên Philippines đã biến vùng biển không còn tranh chấp của mình thành vùng biển có tranh chấp.
Hay nói cách khác, Philippines đã mặc nhiên trao tặng một phần chủ quyền quốc gia đối với tài nguyên trong vùng biển của mình cho Trung Quốc. Điều này là vi phạm luật pháp của Philippines, vì Hiến pháp Philippines quy định rằng: Chủ quyền của quốc gia không phải là đối tượng để có thể trao tặng cho nước ngoài.
Như vậy, nếu hợp tác với Trung Quốc mà không bảo vệ được chủ quyền, Tổng thống Duterte và nội các của ông sẽ phải đối mặt với cáo buộc bán nước.
Do thái độ cứng rắn của Trung Quốc, không có khả năng Philippines đạt được một thỏa thuận khai thác chung tài nguyên với Trung Quốc trong vùng biển của mình mà không mất chủ quyền quốc gia. Hơn nữa, những viện trợ kinh tế của Trung Quốc cho Philippines càng làm gia tăng mức độ gắn kết kinh tế Philippines với Trung Quốc, và do vậy, tăng mức dễ bị tổn thương của nền kinh tế Philippines. Nếu Philippines không thực hiện những thỏa thuận sau khi đã ký kết, ngoài đối mặt với sức ép quân sự, Philippines chắc chắn sẽ chịu nhiều thiệt hại kinh tế với những đòn trừng phạt của Trung Quốc.
Có thể do những khó khăn nêu trên, phát ngôn của các lãnh đạo cấp cao nhất Philippines về hợp tác với Trung Quốc trong thăm dò và khai thác dầu khí trên vùng biển Philippines rất mập mờ. Theo các hãng thông tấn nước ngoài, vào cuối tháng 2 năm 2018, Tổng thống Duterte phát biểu rằng hợp tác giữa hai nước giống như “đồng sở hữu” và như vậy là tốt hơn chiến tranh.
Ngay sau đó, Bộ trưởng Ngoại giao Philippines, ông Cayetano lại nói rằng: Do hạn chế về tài chính, Philippines không thể tự mình khai thác dầu khí tại các vùng biển của mình mà sẽ đàm phán hợp tác giữa một công ty của Philippines với một công ty Trung Quốc.
Những khó khăn về hợp tác giữa Trung Quốc với Philippines tưởng chừng đã ngăn trở những bước tiến trong việc đạt được thỏa thuận giữa hai nước về hợp tác khai thác tài nguyên trong vùng biển thuộc quyền chủ quyền của Philippines ở phía đông Biển Đông, vùng biển mà Philippines gọi là Biển Tây Philippines. Tuy nhiên, có lẽ để giữ uy tín cho cả hai bên, trong chuyến thăm của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình tới Philippines vào cuối tháng 11/2018, cả hai bên đã thống nhất ký một Biên bản ghi nhớ (MOU) về thỏa thuận hợp tác về phát triển dầu khí.
Nội dung của thỏa thuận này rất sơ lược, Nguyên tắc của nó vẫn là tuân thủ Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển, Tuyên bố về ứng xử các bên ở Biển Đông (DOC). Nó không nói rõ về vùng biển mà hai bên sẽ hợp tác, mà nói rằng hai bên “quyết định đàm phán về việc đẩy nhanh các sắp xếp cơ bản để hỗ trợ thăm dò và khai thác dầu khí tại các vùng biển thích hợp phù hợp với các quy định của luật pháp quốc tế”. Để đảm bảo MOU không trái với Hiến pháp Philippines, MOU có một đoạn rất rõ ràng rằng: Cả MOU, hay Ủy ban, hay sắp xếp của các Nhóm công tác không làm ảnh hưởng tới lập trường pháp lý của các bên, và MOU không tạo ra quyền, hay nghĩa vụ gì theo luật pháp quốc tế và quốc nội.
Với các nội dung sơ lược, được soạn thảo rất công phu và khéo léo như nêu ở trên, nhiều chuyên gia quốc tế cho rằng thực chất của MOU này là một văn bản chính trị và rất khó triển khai. Tuy vậy, MOU lại xác lập thời gian 12 tháng để đạt được thỏa thuận về khu vực hợp tác và sắp xếp hợp tác. Chưa biết rằng, sau 12 tháng Philippines sẽ làm gì để đạt được thỏa thuận với Trung Quốc.
Cho dù MOU về hợp tác phát triển dầu khí giữa Philippines và Trung Quốc có được viết để nó không ảnh hưởng tới lập trường của Philippines về Biển Đông, nhưng ý nghĩa chính trị của nó rất lớn và rất bất lợi cho Philippines. Cho dù nó không nói rõ vùng biển nào, nhưng đọc giữa các dòng, có thể thấy ý đồ của nó là nhắm vào vùng biển thuộc vùng đặc quyền kinh tế ở phía Tây Philippines. Việc Philippines đưa vùng biển hoàn toàn thuộc quyền chủ quyền của mình ra để đàm phán “hợp tác” sẽ là bước đầu tiên biến vùng biển hoàn toàn không có tranh chấp của mình thành vùng biển đang bị tranh chấp.
Như vậy, có vẻ Tổng thống Philippines và nội các của ông đang mắc vào cái bẫy do tự mình tạo nên. Với thái độ của Trung Quốc thì việc đạt được thỏa thuận khai thác chung mà không làm mất chủ quyền gần như là không thể. Dừng lại, hay lùi bước đều gây ra những hệ lụy rất lớn, còn nếu tiến lên thì Tổng thống Philippines sẽ phải giải thích sao với người dân nước mình khi chính mình làm ngược lại phán quyết của PCA và làm mất chủ quyền quốc gia. Khả năng cao nhất là sau 12 tháng, một tuyên bố chính trị giữa hai bên lại tiếp tục được đưa ra và vấn đề lại tiếp tục bị đẩy về tương lai.