Sau gần 20 năm ký kết, Tuyên bố chung về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) vẫn được ca ngợi là một giải pháp có hiệu quả thực tế trong việc thúc đẩy hòa bình, ổn định và tin tưởng lẫn nhau ở Biển Đông.
DOC không hiệu quả
Năm 2002, ASEAN – Trung Quốc đưa ra bản Tuyên bố chung về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) và được duy trì đến nay. Ngày 3/8/2018, các nước ASEAN và Trung Quốc đã đạt được một bước tiến lớn khi cho ra đời một văn bản dự thảo duy nhất đàm phán (SDNT) làm cơ sở cho các cuộc đàm phán về Bộ Quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC) để thay thế Tuyên bố năm 2002.
Trong những năm gần đây, DOC chậm được triển khai, không được các bên triệt để tuân thủ và trong một vài năm gần đây đã không giúp hạn chế các hành động gia tăng căng thẳng ở Biển Đông, gây lo ngại cho các nước trong và ngoài khu vực. Để tìm giải pháp khắc phục thích hợp, cần phân tích những nguyên nhân hạn chế hiệu lực của DOC.
Trước hết DOC là một văn kiện nửa chính trị nửa pháp lý và không có giá trị ràng buộc. Hiệu lực của văn bản này tùy thuộc vào thiện chí thi hành của các bên. Mặc dù DOC do Trung Quốc và 10 nước ASEAN ký kết, do phạm vi áp dụng không được quy định rõ, nhưng được hiểu là tập trung vào các khu vực tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa, hiệu lực thực tế của DOC, nhất là liên quan đến triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin, tùy thuộc nhiều vào các nước trực tiếp tranh chấp quần đảo Trường Sa. Khi một bên tranh chấp có hành vi củng cố hoặc mở rộng phạm vi chiếm đóng, rất dễ kéo theo sự chạy đua của các bên tranh chấp khác. Bên cạnh đó còn có khó khăn do các bên tranh chấp quần đảo Trường Sa có quan điểm khác nhau, hoặc không rõ ràng, về phạm vi quần đảo và quy chế pháp lý của các vùng biển lân cận quần đảo. Do vậy, có tình trạng lợi dụng sự không rõ ràng đó để vi phạm quy định của DOC.
Hai là, một số quy định của DOC quá chung chung, dẫn đến việc các quốc gia có sự “vận dụng” khác nhau. Quan trọng nhất là quy định về việc các nước tự kiềm chế, không có các hành vi làm phức tạp hoặc gia tăng tranh chấp hay ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định ở khu vực. Về vấn đề này, DOC chỉ cụ thể hóa một hành vi thuộc loại nêu trên, đó là không đưa người ra ở tại những vị trí chưa bị chiếm đóng, ngoài ra không đưa thêm định hướng nào cho việc xác định loại hành vi mà các bên cam kết không tiến hành. Ngay trong quá trình đàm phán COC/DOC, các bên đã thể hiện quan điểm khác nhau về những hành động không được thực hiện ở khu vực tranh chấp quần đảo, chẳng hạn vấn đề xây dựng cấu trúc mới đã được nêu lên, nhưng không được giữ lại trong văn bản cuối cùng.
Ba là quy định của DOC về triển khai các biện pháp xây dựng lòng tin quá “lỏng lẻo”, chỉ dừng ở mức các bên “tìm kiếm cách thức” xây dựng lòng tin, có thể thông qua một số biện pháp được gợi ý trong đoạn 5 của DOC. Tương tự như vậy, việc triển khai các hoạt động hợp tác theo đoạn 6 của DOC còn phụ thuộc vào một loạt điều kiện sẽ được các bên liên quan đàm phán xác định tiếp. Trên thực tế, các bên tham gia DOC đã phải mất vài năm mới thỏa thuận được các khuôn khổ, điều kiện thực hiện DOC. Còn các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC mặc dù đã được thảo luận sơ bộ, đến nay vẫn chưa được triển khai, phần nào tạo cớ cho nước có thực lực tiến hành các hoạt động đơn phương.
Ngoài những nguyên nhân kể trên, còn một yếu tố nữa đã trực tiếp cản trở việc triển khai DOC. Đó là Trung Quốc không chấp nhận thực tế các nước ASEAN coi DOC như một văn kiện giữa một bên là Trung Quốc và bên kia là ASEAN và phối hợp lập trường trong quá trình thực hiện DOC. Lập trường này của Trung Quốc xuất phát từ chủ trương chỉ thảo luận song phương các tranh chấp ở Biển Đông. Nhưng ở Biển Đông không chỉ có các tranh chấp song phương, mà còn tồn tại tranh chấp đa phương. Hơn nữa, xét từ góc độ lợi ích có từ việc sử dụng, khai thác Biển Đông, vùng biển này rõ ràng là một vùng biển quốc tế. Do vậy, bất kỳ một văn bản nào điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia ở Biển Đông đều phải tôn trọng bản chất đa lợi ích và quốc tế của Biển Đông.
Ngay khi thông qua DOC, ASEAN và Trung Quốc đã khẳng định DOC chưa phải đích cuối, mà là một bước tiến tới COC. Hiện nay, cũng có nhiều ý kiến cho rằng cần khởi động lại quá trình soạn thảo và thông qua COC Biển Đông. Nhưng nếu so sánh DOC với dự thảo COC của ASEAN thời đó, hai văn bản này không khác nhau nhiều cả về nội dung và giá trị pháp lý. Vì vậy, vấn đề đặt ra không phải chỉ là cần có một COC Biển Đông, mà là COC đó phải đủ mạnh để giúp ngăn ngừa những hành vi đe dọa hòa bình an ninh và thúc đẩy tôn trọng và thực thi các quy định của Công ước Luật biển năm 1982 của Liên hợp quốc ở Biển Đông. Cần thay đổi cách tiếp cận về COC Biển Đông.
COC sẽ hỗ trợ giải quyết những khó khăn tồn đọng
Bắt đầu từ năm 2013, COC được khởi động quá trình tham vấn, nhưng ngay sau đó đã xảy ra nhiều vụ việc trên Biển Đông khiến quá trình này diễn tiến chậm. Đến năm 2016, tiến trình tham vấn tiếp tục được đẩy nhanh và đến năm 2017 thì đề cương cơ bản của khung dự thảo COC đã đạt được. Từ năm 2018 tới nay, COC đã bước qua giai đoạn tham vấn và đang trong giai đoạn đàm phán.
COC không thể là phương tiện để giải quyết các tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ hay phân định ranh giới biển ở Biển Đông. Việc giải quyết các tranh chấp nói trên phải được thực hiện bằng thương lượng trực tiếp giữa các bên tranh chấp, hoặc thông qua các cơ quan tài phán quốc tế có thẩm quyền và được các bên tranh chấp thỏa thuận sử dụng. Giống như DOC, COC sẽ tiếp tục là một công cụ xây dựng lòng tin nhằm tạo môi trường hòa bình, ổn định, tin cậy lẫn nhau và khuyến khích hợp tác sử dụng và quản lý Biển Đông một cách hòa bình, tối ưu trên cơ sở tuân thủ luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Luật biển 1982; các biện pháp thực hiện trong khuôn khổ COC sẽ không gây phương hại đến quá trình giải quyết các tranh chấp về lãnh thổ và vùng biển. Mặt khác, COC cần kế thừa và phát triển các quy định của DOC, khắc phục những điểm hạn chế đã cản trở việc triển khai DOC trên thực tế nhằm giảm căng thẳng và nguy cơ xung đột trên Biển Đông.
Với mục tiêu như trên, COC không nên dừng lại ở cam kết của các bên thực hiện các nguyên tắc khung, hoặc không tiến hành những hành động không được quy định cụ thể. COC cần phải xác định rõ những hành vi không được phép tiến hành ở Biển Đông vì vi phạm luật pháp quốc tế, Công ước Luật biển 1982, các thỏa thuận giữa các bên hữu quan liên quan đến vùng biển này hay do gây ra căng thẳng, bất ổn định trên Biển Đông. COC cũng cần quy định những điều kiện và cơ chế thích hợp cho phép các bên tăng cường đối thoại, giảm thiểu căng thẳng khi tranh chấp, bất đồng nảy sinh, triển khai hợp tác trong những lĩnh vực nhất định, nhất là những biện pháp xây dựng lòng tin. Với cách tiếp cận như trên, COC cũng cần phải có phạm vi, đối tượng và nội dung phù hợp, có tính đến những khó khăn, vướng mắc đã nảy sinh khi đàm phán DOC.
Việc gắn phạm vi áp dụng COC vào khu vực tranh chấp thuộc hai quần đảo gây khó khăn cho chính việc soạn thảo và thông qua COC trước năm 2002. Và cũng vì cách đặt vấn đề gắn COC với tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông, các nước ASEAN lo ngại việc mở rộng phạm vi áp dụng của COC/DOC sẽ là công nhận mở rộng tranh chấp sang các vùng biển thuộc quyền tài phán của các quốc gia ven biển theo Công ước Luật biển 1982. Quy định về phạm vi áp dụng hạn chế ở các khu vực tranh chấp thuộc hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa trên thực tế xung đột với chính quy định cho phép tiến hành các dự án hợp tác bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học, đấu tranh chống tội phạm trên biển, tìm kiếm cứu nạn… ở Biển Đông. Việc hạn chế COC ở khu vực tranh chấp cũng không phù hợp với bản chất của Biển Đông là một vùng biển nửa kín, tại đó các quốc gia ven biển có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau. Cần lưu ý rằng Công ước Luật Biển 1982 dành riêng một phần để điều chỉnh các vùng biển kín và nửa kín. Cụ thể, Điều 123 Công ước kêu gọi các nước ven biển tại vùng biển kín và nửa kín hợp tác với nhau trong việc thực hiện các quyền và thực hiện các nghĩa vụ của mình theo Công ước. Hơn nữa, tình hình ở Biển Đông sau khi DOC được ký kết cho thấy các sự kiện gây căng thẳng, tranh cãi không chỉ diễn ra ở khu vực hai quần đảo, mà ở nhiều vùng biển khác nhau thuộc biển Đông. Không thể phủ nhận thực tế Trung Quốc, bằng yêu sách phi lý và mập mờ về căn cứ pháp lý lẫn lịch sử, đã mở rộng tranh chấp ra gần như toàn bộ Biển Đông và có những hoạt động cản trở, đe dọa việc sử dụng hòa bình và hợp pháp Biển Đông của các quốc gia khác.
Để thực hiện mục tiêu duy trì hòa bình an ninh và tạo cơ hội cho các quốc gia sử dụng hòa bình và hợp lý các vùng biển ở Biển Đông trên cơ sở tuân thủ luật pháp quốc tế, nhất là Công ước Luật biển 1982, không có lý gì COC chỉ giới hạn áp dụng đối với khu vực tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa, hay cả quần đảo Hoàng Sa. Phạm vi áp dụng của COC nên là trên toàn Biển Đông, nhằm điều chỉnh hành vi ứng xử của các bên theo các mục tiêu cụ thể của COC, không ảnh hưởng đến việc giải quyết tranh chấp về chủ quyền đảo ở Biển Đông. Mặt khác, việc xác định phạm vi áp dụng COC trên toàn bộ Biển Đông không có nghĩa là thừa nhận mở rộng phạm vi tranh chấp liên quan đến hai quần đảo ra toàn Biển Đông. Trái lại, để triển khai COC, các bên tham gia COC cần thỏa thuận tạm thời “khoanh vùng” các quần đảo bị tranh chấp ở Biển Đông, tách chúng ra khỏi các vùng biển kế cận lãnh thổ chính của các quốc gia ven Biển Đông. Việc khoanh vùng như vậy là cần thiết vì nó cho phép xác định rõ phạm vi không gian áp dụng các quy định của COC về cách ứng xử của các bên tại các quần đảo bị tranh chấp và tại các vùng biển khác của Biển Đông.
Theo nhận định của giới học giả, COC cần nhắc lại các nguyên tắc khung đã được quy định trong đoạn 1 và 4 của DOC 2002. Ưu tiên cao nhất ở Biển Đông là loại trừ việc sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực để áp đặt các yêu sách hoặc giải quyết tranh chấp về lãnh thổ hay vùng biển. Nguyên tắc không sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế là một nguyên tắc quy phạm của luật pháp quốc tế và đã được khẳng định trong rất nhiều văn kiện chính trị, pháp lý của khu vực. Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác tại Đông Nam Á, được nhiều nước ngoài khu vực tham gia, kể cả Trung Quốc, cũng đã quy định cơ chế giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình. COC Biển Đông cần xử lý một khía cạnh cụ thể hơn, đó là khi một nước có hành động sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực ở Biển Đông. Việc bày tỏ ý kiến phản đối tuy rất cần thiết, nhưng rõ ràng là không đủ. Cần có hành động tập thể hoặc sử dụng một cơ chế an ninh tập thể sẵn có để khống chế, chẳng hạn yêu cầu Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc họp xem xét vấn đề. Như vậy COC sẽ phải có quy định cụ thể những hành động nào được coi là hành vi sử dụng vũ lực đến mức đe dọa hòa bình an ninh quốc tế, cần đưa ra Hội đồng Bảo an. Một nguyên tắc quan trọng nữa cần được nhấn mạnh, đó là mọi hoạt động nghiên cứu, sử dụng, thăm dò, khai thác các vùng biển, kể cả thềm lục địa ở Biển Đông, cũng như giải quyết vấn đề phân định ranh giới vùng biển đều phải tuân thủ quy định của Công ước Luật biển 1982. Trong trường hợp tranh chấp phát sinh, các bên tham gia COC cam kết sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp quy định trong Công ước Luật biển 1982 để giải quyết.
COC cũng cần quy định rõ những hành động các bên cam kết không triển khai ở các khu vực tranh chấp lãnh thổ và các vùng biển của Biển Đông, cơ chế giám sát, phát hiện và xử lý vi phạm. Trước hết tại các quần đảo tranh chấp, các bên cam kết không tiến hành chiếm đóng mới, không hoạt động khiêu khích quân sự, không tiến hành do thám gián điệp ở các khu vực đồn trú của nước khác. Tại các vùng nước nằm trong phạm vi khoanh vùng tạm thời hai quần đảo, các bên không đơn phương khảo sát, thăm dò, khai thác dầu khí. Đồng thời, cần có quy định cụ thể nhằm loại trừ tác động gây nguy hại đến môi trường sinh thái biển, nhất là hiện trạng đa dạng sinh học ở đây, xuất phát từ các hoạt động của các bên tại các đảo, đá, bãi ngầm mà họ chiếm giữ. Các lực lượng đồn trú trên quần đảo có nhiệm vụ theo dõi, phát hiện những hành vi thuộc loại vừa nêu và thông báo tới tất cả các bên tham gia COC. Thông báo như vậy là cơ sở để tiến hành các hoạt động ngoại giao song phương hoặc đa phương nhằm vận động bên vi phạm chấm dứt hành động của mình. Tại các vùng biển khác mọi hoạt động đều phải tiến hành trên cơ sở tuân thủ quy định của Công ước Luật biển 1982. Các bên không đưa ra những yêu sách về vùng biển phi lý, trái với các tiêu chuẩn của Luật biển quốc tế, và tổ chức cưỡng chế thi hành các luật lệ đơn phương áp đặt trong phạm vi yêu sách phi lý nói trên. Các bên cam kết không cản trở hoạt động đi lại bình thường của tàu thuyền các nước trên các tuyến hàng hải quốc tế đi qua Biển Đông, không đơn phương khảo sát, thăm dò, khai thác dầu khí tại các vùng thềm lục địa chồng lấn căn cứ theo Công ước Luật biển 1982. Đồng thời, cần có quy định nhằm loại trừ các thực tiễn gây nguy hại đến môi trường biển trong khi tiến hành các hoạt động hàng hải hoặc thăm dò khai thác tài nguyên ở Biển Đông.
COC cũng cần tiếp thu các quy định của DOC 2002 về các biện pháp xây dựng lòng tin trên nguyên tắc bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau, bao gồm đối thoại, tham khảo, tự nguyện trao đổi thông tin giữa các lực lượng đồn trú tại quần đảo Trường Sa. COC cần quy định cụ thể hơn cơ chế đối thoại, tham khảo định kỳ, hoặc bất thường khi có bất đồng nảy sinh, ở các cấp độ khác nhau, như giữa các đơn vị đồn trú tại quần đảo Trường Sa, giữa các Bộ chức năng tương ứng của các bên, giữa các Chính phủ. Bên cạnh việc ghi nhận lại các lĩnh vực khuyến khích hợp tác đã có trong DOC 2002, như bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, an toàn hàng hải và viễn thông, tìm kiếm cứu nạn và chống tội phạm xuyên quốc gia, COC cần quy định những định hướng triển khai hợp tác. Về điểm này, có thể tham khảo các nguyên tắc chỉ đạo việc triển khai các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC mà Trung Quốc và ASEAN thỏa thuận được sau khi thông qua DOC.
Xuyên suốt quá trình đàm phán, Việt Nam luôn giữ vững lập trường nhất quán trong các vấn đề chính của COC. Nổi bật trong đó, về phạm vi địa lý, Việt Nam luôn tìm kiếm một COC áp dụng cho cả Hoàng Sa và Trường Sa cũng như các vùng biển tranh chấp trên Biển Đông được khẳng định chủ quyền của Việt Nam nhằm ngăn chặn những sự cố tranh chấp làm gia tăng căng thẳng với các quốc gia khác. Tại thời điểm bắt đầu khởi động COC, một số nhà quan sát quốc tế từng cho rằng, danh sách các yêu cầu của Việt Nam đối với COC có phần nào đó khiến nhiều thỏa hiệp về COC khó xảy ra sau này. Tuy nhiên đến nay, tiến trình COC vẫn đang được thực hiện theo đúng nhịp và những yếu tố cốt lõi vẫn được đảm bảo. Theo phân tích của giới chuyên gia ngoại giao, Việt Nam có lợi ích đáng kể liên quan đến kết quả của COC và luôn ủng hộ các bên liên quan đạt được COC. Trong đó, điều quan trọng nhất là phải đạt được một COC thực chất, hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982, qua đó thực sự đóng góp cho hòa bình, ổn định và an ninh ở Biển Đông nói riêng và khu vực nói chung. Năm 2020, với tư cách là Chủ tịch ASEAN, Việt Nam đã nêu bật vấn đề Biển Đông trong chương trình nghị sự ASEAN và khẳng định vai trò dẫn dắt của mình để có thể đẩy nhanh tiến độ đàm phán COC. Đặc biệt là quan điểm nhất quán của Việt Nam về việc COC phải thực chất, hiệu quả và không thể chỉ là một thỏa thuận mang tính biểu tượng như DOC trước đây.