Ngay sau khi tuyên thệ nhậm chức Tổng thống Philippines, tháng 10/2016, ông Rodrigo Duterte đã đến thăm Trung Quốc. Tại Bắc Kinh, ông đã gặp và làm việc với Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình về vấn đề Biển Đông trong quan hệ giữa hai nước.
Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình và Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte tại cuộc gặp ở Bắc Kinh
Theo đó, hai nhà lãnh đạo đã nhất trí giải quyết những khác biệt chính trị trong vấn đề Biển Đông một cách hòa bình thông qua cơ chế tham vấn song phương. Tổng thống Duterte đã quyết định gác lại chiến thắng của Philippines trong vụ kiện lên Tòa Trọng tài Thường trực quốc tế về Luật biển (PCA) tháng 7/2016 về tranh chấp lãnh thổ với Trung Quốc ở Biển Đông, thậm chí ông còn bày tỏ ý định tách khỏi đồng minh an ninh duy nhất là Mỹ. Trong khi đó, Chủ tịch Tập Cận Bình hứa sẽ không bắt giữ ngư dân Philippines ở bãi cạn Scarborough và cam kết hỗ trợ Manila trong lĩnh vực kinh tế. Chuyến thăm đã đưa quan hệ Phi – Trung từ điểm thấp nhất dưới thời Tổng thống Benigno Aquino III, chuyển sang một giai đoạn mới, tạo ra bước ngoặt của quan hệ hai bên dưới thời Chính quyền Duterte.
Cơ chế tham vấn song phương Phi – Trung về vấn đề Biển Đông (BCM) không phải là một nền tảng đàm phán chính thức. Đây chỉ là một phần của các biện pháp xây dựng lòng tin mà Manila và Bắc Kinh theo đuổi nhằm hàn gắn các mối quan hệ chính trị bị tổn hại do thế đối đầu giữa hai nước xuất hiện bởi vụ việc tại bãi cạn Scarborough năm 2012 và vụ kiện lên PCA trong giai đoạn 2013 – 2016. Qua 5 năm triển khai, BCM được cho là đạt được một số kết quả quan trọng, không chỉ góp phần cải thiện quan hệ Phi – Trung, mà ở một phần nào đó, nó còn làm dịu đi tình hình an ninh nói chung ở Biển Đông, điều này được thể hiện qua 6 lần BCM được tổ chức từ năm 2017 đến nay.
Ngày 19/5/2017, Manila và Bắc Kinh khởi động BCM lần thứ nhất tại Quý Châu, Trung Quốc. Hội nghị diễn ra trong bối cảnh Bắc Kinh đẩy mạnh các hoạt động xây dựng mang tính bành trướng ở quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa, vấp phải sự chỉ trích gay gắt của dư luận quốc tế. Song bất chấp như vậy, BCM lần thứ nhất đã mở lại các kênh liên lạc thực tế giữa Trung Quốc và Philippines, góp phần quan trọng vào việc “hâm nóng” quan hệ song phương giữa hai nước, từ đó giúp làm dịu tình hình an ninh nói chung ở Biển Đông. Sau Hội nghị này, hai nước bắt đầu gặp nhau trực tiếp để thảo luận về vấn đề Biển Đông sau 4 năm cố tình phớt lờ, thậm chí chế giễu nhau dưới thời Chính quyền Aquino III. Quan hệ Phi – Trung từ đây bắt đầu có sự cải thiện, hai bên cam kết thúc đẩy hợp tác thiết thực ở Biển Đông bằng việc thành lập các nhóm công tác nhằm tránh xung đột, ngăn chặn các vụ bạo lực trên biển và hướng tới lợi ích kinh tế đôi bên cùng có lợi thông qua hợp tác.
Ngày 13/2/2018, BCM lần thứ 2 được tổ chức tại Manila, trong bối cảnh quốc tế lên án gay gắt việc Trung Quốc quân sự hóa ở Biển Đông. Trong khi đó, Tổng thống Duterte cũng vấp phải sự phản đối của dư luận trong nước vì đã không viện dẫn chiến thắng pháp lý của Philippines trong vụ kiện lên PCA để chống lại Bắc Kinh. Ông này còn cho rằng, diễn biến quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông là nhằm vào Mỹ chứ không phải nhằm vào Philippines. Và Manila đã cùng Bắc Kinh nâng tầm BCM lần thứ 2 bằng cách thảo luận những cách thức cụ thể nhằm quản lý và ngăn ngừa các sự cố trên biển, thúc đẩy đối thoại và hợp tác trong các vấn đề hàng hải, cũng như nâng cao lòng tin lẫn nhau. Lần này, hai bên quyết định triệu tập các nhóm công tác trong các lĩnh vực ngư nghiệp, dầu khí, nghiên cứu khoa học biển và bảo vệ môi trường biển, thậm chí cả an ninh chính trị. Hai bên cũng cam kết hợp tác đối xử công bằng và nhân văn đối với tất cả những người gặp nạn trên Biển Đông. BCM lần thứ 2 đã thúc đẩy quan hệ hai nước do hai bên cam kết không chỉ đối thoại mà còn làm việc cùng nhau.
Ngày 18/10/2018, Phi – Trung tổ chức BCM lần thứ 3 tại Bắc Kinh, bất chấp việc báo chí liên tục đưa tin về việc Trung Quốc tiếp tục quân sự hóa trên Biển Đông, nhất là việc họ cho máy bay vận tải quân sự hạ cánh trên đá Vành Khăn, triển khai các thiết bị gây nhiễu tối tân trên đá Chữ Thập, lắp đặt tên lửa đất đối không và tên lửa hành trình chống tàu trên quần đảo Trường Sa. Tại Philippines, đã có các nhóm đối lập công khai công kích Tổng thống Duterte vì ông này liên tục gạt sang một bên chiến thắng của đất nước trong vụ kiện lên PCA và cáo buộc ông “bán lãnh thổ” cho Trung Quốc. Tuy nhiên, Duterte vẫn quyết theo đuổi hợp tác với Bắc Kinh về việc cùng thăm dò và khai thác dầu khí trên biển. Trong chuyến thăm Philippines của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình ngày 20/11/2018, hai bên đã ký Biên bản ghi nhớ về hợp tác khai thác dầu khí trên biển. Mặc dù các nhà quan sát quốc tế và các nhóm đối lập ở Philippines chỉ trích bản ghi nhớ này, nhưng cả hai bên đều trấn an người dân rằng, việc đó không ảnh hưởng đến lập trường pháp lý của hai chính phủ. Hai bên tái khẳng định cam kết đối với các nguyên tắc tự do hàng hải và hàng không trên Biển Đông. Họ cũng nhắc lại cam kết duy trì quyền tự do thương mại quốc tế và các hoạt động sử dụng vùng biển này một cách hòa bình, giải quyết các tranh chấp lãnh thổ và quyền tài phán bằng các biện pháp hòa bình, không đe dọa sử dụng hoặc sử dụng vũ lực, thông qua tham vấn và đàm phán hữu nghị giữa các nước có chủ quyền liên quan trực tiếp và hành xử kiềm chế, phù hợp với các nguyên tắc được công nhận rộng rãi theo luật pháp quốc tế, trong đó có Hiến chương Liên hợp quốc và UNCLOS 1982.
Từ ngày 2 – 3/4/2019, Philippines và Trung Quốc đã tổ chức BCM lần thứ 4 tại Manila. Hội nghị diễn ra trong bối cảnh xuất hiện những tranh cãi về cáo buộc Bắc Kinh triển khai lực lượng dân quân biển gần đảo Thị Tứ và hai bên đều thừa nhận sự tồn tại dai dẳng những khác biệt về cách thức đối phó với thực trạng ở Biển Đông. Dù vậy, hai bên vẫn cam kết hợp tác và tiếp tục tìm cách củng cố lòng tin lẫn nhau. Họ nhấn mạnh rằng, những khác biệt giữa Bắc Kinh và Manila ở Biển Đông chỉ là một phần trong mối quan hệ song phương, không ảnh hưởng đến sự hợp tác cùng có lợi trong các lĩnh vực khác. Cả hai nước đã tái khẳng định cam kết giải quyết các tranh chấp lãnh thổ và quyền tài phán của họ bằng các biện pháp hòa bình, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, thông qua các cuộc tham vấn và đàm phán hữu nghị giữa các nước có chủ quyền liên quan trực tiếp.
Ngày 28/10/2019, BCM lần thứ 5 diễn ra tại Bắc Kinh trong bối cảnh Trung Quốc và Việt Nam đối đầu nhau về vụ giàn khoan dầu khí Trung Quốc xâm phạm khu vực bãi Tư Chính thuộc chủ quyền của Việt Nam. Phi – Trung tiếp tục nhấn mạnh tầm quan trọng của BCM với tư cách là một nền tảng đối thoại thường xuyên, có thể đóng vai trò đáng kể trong việc phát triển mạnh mẽ và ổn định quan hệ song phương cũng như hòa bình và ổn định ở Biển Đông. Đáng chú ý, tại hội nghị lần này, hai nước đã thành lập Nhóm công tác về hợp tác trong lĩnh vực an ninh chính trị, nghề cá và Nhóm công tác về nghiên cứu khoa học biển và bảo vệ môi trường biển. Họ coi việc thành lập hai nhóm công tác này là những nỗ lực song phương nghiêm túc nhằm thực thi DOC và tạo cơ sở cho việc ký kết COC. Tại BCM lần này, Manila và Bắc Kinh đã triệu tập hội nghị đầu tiên của Ủy ban chỉ đạo liên chính phủ Phi – Trung về hợp tác khai thác dầu khí theo yêu cầu của Bản ghi nhớ. Hai bên nêu rõ lập trường của mình về vấn đề này, thẳng thắn trao đổi quan điểm về cách thức thực hiện Bản ghi nhớ sao cho phù hợp với các yêu cầu trong nước. Sau hội nghị, hai bên cho rằng, cần phải thảo luận tiếp các vấn đề: (1) Khuôn khổ pháp lý cho các thỏa thuận hợp tác; (2) Phạm vi các lĩnh vực hợp tác; (3) Quy trình thuế; (4) Cơ chế giải quyết tranh chấp. Đồng thời, họ cũng nhận thấy thực sự cần hợp tác trong việc khai thác dầu khí ở Biển Đông. Theo kế hoạch, Ủy ban chỉ đạo liên chính phủ quyết định tổ chức hội nghị thứ 2 vào đầu năm 2020 để tiếp tục thảo luận, nhưng do đại dịch Covid-19 đã làm gián đoạn tiến trình này và khiến cho các BCM trong năm 2020 cũng bị trì hoãn. Trong thời gian đại dịch, tháng 10/2020, Tổng thống Duterte đã dỡ bỏ lệnh cấm thăm dò dầu khí ở biển Tây Philippines. Động thái này đã loại bỏ một trở ngại pháp lý đối với việc thực thi Bản ghi nhớ về khai thác dầu khí được lập ra theo cơ chế BCM.
Gần đây nhất, ngày 21/5/2021, hai nước tiếp tục tổ chức BCM lần thứ 6 theo hình thức trực tuyến. BCM lần này được tổ chức trong bối cảnh quan hệ Bắc Kinh và Manila xảy ra căng thẳng trên Biển Đông do phía Trung Quốc đã điều hơn 200 tàu hiện diện trái phép tại đá Ba Đầu hồi đầu tháng 3/2021. Trong tuyên bố ngày 22/5/2021, Bộ Ngoại giao Philippines cho biết: “Cả hai bên đều nhận thức được tầm quan trọng của đối thoại trong việc xoa dịu căng thẳng và hiểu rõ quan điểm cũng như ý định của mỗi nước tại khu vực này”. Tuyên bố cũng nêu rõ: “Cả hai bên đều thừa nhận tầm quan trọng của việc giải quyết những khác biệt trong bầu không khí cởi mở và thân tình để mở đường cho các sáng kiến và hợp tác thiết thực”, đồng thời cho biết thêm: “Philippines nhắc lại lời kêu gọi lâu nay về việc tôn trọng và tuân thủ đầy đủ luật pháp quốc tế, bao gồm UNCLOS1982, cũng như cách diễn giải và áp dụng có thẩm quyền đối với phán quyết của PCA năm 2016, phán quyết cuối cùng và mang tính ràng buộc”. Tại BCM lần này, một vấn đề khác đã được hai bên trao đổi là tiến độ giải quyết cho ngư dân của tàu đánh cá Gem-ver, vốn đã bị chìm sau khi va chạm với một tàu Trung Quốc hồi tháng 6/2019 gần bãi Cỏ Rong ở quần đảo Trường Sa của Việt Nam.
Qua 6 lần tổ chức, BCM về Biển Đông được cho là đã góp phần cải thiện quan hệ Phi – Trung dưới thời Chính quyền Duterte, nhưng nó cũng bộc lộ nhiều hạn chế và không chắc liệu nó có được duy trì trong thời kỳ hậu Duterte hay không. Có thể chỉ ra một số hạn chế sau:
Thứ nhất, BCM là cơ chế giải quyết song phương giữa Trung Quốc và Philippines, trong khi Biển Đông là vấn đề đa phương, thậm chí là vấn đề quốc tế, cách tiếp cận song phương sẽ không thể giải quyết được toàn bộ vấn đề tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông, nên sẽ không được ủng hộ. Như đã biết, ngoài quần đảo Hoàng Sa – thuộc chủ quyền của Việt Nam nhưng bị Trung Quốc chiếm đóng trái phép, hiện nay đang có 5 nước 6 bên tranh chấp tại quần đảo Trường Sa của Việt Nam. Trong đó, Trung Quốc chiếm giữ 7 đảo, đá; Philippines chiếm giữ 9 đảo; Malaysia chiếm giữ 7 đảo; Brunei cũng nêu yêu sách chủ quyền nhưng không chiếm giữ đảo, đá nào; Đài Loan (bên) chiếm giữ đảo Ba Bình và cắm mốc tại bãi cạn Bàn Than; Việt Nam thực hiện chủ quyền và đóng giữ 21 đảo. Mặt khác, Biển Đông có vai trò quan trọng trong quá trình phát triển của các nước trong và ngoài khu vực, nhất là về giao thông, hàng hải, nên nó không chỉ đem lại lợi ích cho các nước ở Biển Đông mà còn đem lại lợi ích cho các nước ngoài khu vực. Vì vậy, việc giải quyết mọi tranh chấp ở khu vực này đòi hỏi phải có sự tham gia của nhiều bên có chủ quyền hoặc có lợi ích liên quan. Nghĩa là vấn đề Biển Đông phải được giải quyết bằng giải pháp đa phương hoặc giải pháp quốc tế thì may chăng mới hiệu quả. Nhưng Bắc Kinh lại luôn phản đối đa phương hoặc quốc tế hóa vấn đề Biển Đông vì sợ rằng mưu đồ “độc chiếm” vùng biển này, lấy nó làm bàn đạp mở cửa ra bên ngoài sẽ thất bại. Họ kiên quyết phản đối sự can dự của các nước ngoài khu vực hoặc sự can thiệp của bên thứ ba ở Biển Đông. Bắc Kinh luôn cho rằng, Mỹ là nhân tố gây ra rắc rối, phức tạp ở đây và tìm mọi cách đẩy Mỹ ra khỏi khu vực. Đối với phiên tòa của PCA năm 2016, một trong những giải pháp quốc tế, Bắc Kinh không chỉ từ chối tham gia tranh tụng tại tòa mà còn chỉ trích gay gắt phán quyết của PCA, gọi đó là “trò hề chính trị”, thậm chí coi phán quyết đó chỉ là “một mớ giấy lộn”. Cách tiếp cận song phương như trên không thể giải quyết vấn đề của các nước trong và ngoài khu vực, nó sẽ không được các nước trong và ngoài khu vực ủng hộ.
Thứ hai, BCM không phải là giải pháp có lợi cho Philippines, bị người dân phản đối. Từ khi ra đời, cơ chế này vấp phải sự chỉ trích gay gắt của công chúng Philippines vì họ cho rằng, Bắc Kinh đã thao túng nghị trình BCM. Hơn nữa, chỉ có các quan chức chính phủ, chủ yếu là phái dân sự, có cái nhìn lạc quan về BCM, còn người dân Philippines và giới quân sự thì vẫn có tâm lý cảnh giác, bài Trung rất mạnh mẽ, bất chấp những kết quả mà BCM đã đạt được trong những năm qua. Trên thực tế, đúng là thông qua BCM, quan hệ Phi – Trung đã có sự cải thiện hơn nhiều so với thời Chính quyền Aquino III, thế nhưng nó vẫn không mang lại được kết quả như kỳ vọng của Manila. Trong chuyến thăm Trung Quốc năm 2016 của ông Duterte, Bắc Kinh đã ký 27 hiệp định và hứa sẽ cung cấp một khoản tiền vay lãi suất thấp cho Philippines, cả hai khoản này có tổng giá trị 24 tỷ USD. Nhưng tính đến hết năm 2018, Trung Quốc mới chỉ ký kết hai dự án trị giá 75 triệu USD – một con số quá ít so với những gì Bắc Kinh đã hứa hẹn. Thậm chí, sau khi ông Duterte tuyên bố rút khỏi liên minh với Mỹ, quay sang tìm kiếm “chung sống hòa bình” với Trung Quốc, dựa vào Bắc Kinh để phát triển thì ngay lập tức, Trung Quốc đã đưa các hạm tàu áp sát một hòn đảo trên Biển Đông mà Philippines kiểm soát, đồng thời quấy nhiễu, xua đuổi các ngư dân Philippines ở gần một đảo khác, khiến binh lính và dân chúng Philippines vừa sợ hãi vừa tức giận. Giờ đây, Trung Quốc đã kiểm soát bãi cạn Scarborough, uy hiếp bãi Thị Tứ và xây dựng được lực lượng hải quân trên đảo Mindanao. Hiệu quả thực chất từ BCM đối với Manila chưa thấy đâu, nhưng thấy rõ là chủ quyền biển đảo bị đe dọa, dẫn tới người dân Philippines càng “chán ghét” Chính quyền Duterte. Nếu chính phủ kế tiếp ở Philippines không được lòng dân thì việc duy trì BCM trong thời hậu Duterte sẽ là một thách thức lớn đối với hai nước.
Thứ ba, do BCM là một nỗ lực song phương, nên khó có thể áp dụng các kế hoạch hợp tác khác nhau ở Biển Đông vì còn có các bên yêu sách và các bên liên quan khác, đặc biệt là ở khu vực quần đảo Trường Sa. Các bên yêu sách cũng như các bên liên quan khác sẽ tiến hành các hoạt động đơn phương và đa phương trên Biển Đông theo kế hoạch của riêng mình nên những hoạt động này có thể cản trở việc thực hiện các kế hoạch hợp tác của BCM giữa Phi – Trung. Nói cách khác, việc thực hiện BCM giữa Manila và Bắc Kinh về Biển Đông sẽ khó mà tiến triển thuận lợi theo ý muốn của mỗi bên do những thực trạng khu vực và động lực an ninh giữa các bên yêu sách khác tác động.
Thứ tư, sự tham gia của các cường quốc ngoài khu vực, đặc biệt là Mỹ, sẽ làm hạn chế những thành quả của BCM. Bởi vì, ngoài khái niệm và thực hiện quyền tự do hàng hải, Mỹ còn quan tâm đến quản lý nghề cá, bảo vệ môi trường biển, hoạt động tìm kiếm cứu hộ, cứu nạn và khai thác dầu khí ở Biển Đông. Do đó, nếu không được Mỹ ủng hộ đầy đủ thì các kế hoạch hợp tác của BCM giữa Phi – Trung sẽ khó có thể thực hiện. Trên thực tế, Mỹ và nhiều nước lớn khác ngoài khu vực đang ngày càng quan tâm nhiều hơn đến vấn đề Biển Đông, nhất là trên lĩnh vực pháp lý. Năm 2020, thế giới đã chứng kiến một “cuộc chiến công hàm” mạnh mẽ nhằm vào Trung Quốc, không chỉ có các nước trong khu vực, mà còn có cả sự lên tiếng của các nước lớn ngoài khu vực như Mỹ, Australia, Anh, Pháp và Đức. Nhiều tàu chiến lớn của các nước lớn ngoài khu vực cũng đã lần lượt có mặt tại Biển Đông để thực hiện quyền tự do hàng hải. Thực chất là bảo vệ lợi ích mà họ đáng được hưởng tại vùng biển này.
Cuối cùng, BCM Phi – Trung được tạo ra không nhằm mục đích giải quyết các tranh chấp trên Biển Đông. Mục tiêu chính của cơ chế này là tạo thuận lợi cho hợp tác song phương giữa Philippines và Trung Quốc, nó chỉ đem lại lợi ích cho hai nước, chứ không phải là giải pháp để giải quyết triệt để các xung đột trên Biển Đông. Nếu Bắc Kinh sử dụng cơ chế này với các nước khác nữa thì người được lợi nhiều nhất là Trung Quốc chứ không phải các nước, các bên có tranh chấp khác ở Biển Đông. Các nước có tranh chấp ở Biển Đông thấy rõ việc Philippines xây dựng cơ chế BCM với Trung Quốc chính là đã đem lại cho Bắc Kinh cơ hội để nước này thực hiện được chiến thuật “bẻ đũa từng chiếc” trong đối phó với các nước có liên quan đến tranh chấp Biển Đông; đồng thời giúp họ chia rẽ sự đoàn kết, nguyên tắc đồng thuận của các nước ASEAN trong giải quyết các vấn đề của khu vực. Chính vì thế mà Trung Quốc luôn khăng khăng đòi giải quyết vấn đề tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông theo cơ chế song phương.
Có thể thấy sau 6 lần tổ chức, BCM giữa Philippines và Trung Quốc phần nào thúc đẩy hai nước đi vào hợp tác, triển khai một số hoạt động chung ở Biển Đông, quan hệ hai bên vì thế đã có sự cải thiện hơn so với trước đây. Tuy nhiên, sự phản đối của người dân Philippines đối với BCM, sự bất nhất trong các cam kết mà Trung Quốc giành cho Philippines trên thực tế, những thực trạng trong khu vực và đặc biệt là sự kình địch trong quan hệ Trung – Mỹ ở vùng biển quan trọng này có thể làm suy yếu BCM, thậm chí nó còn có thể biến mất khi mà có chính quyền mới lên nắm quyền ở Manila sau khi ông Duterte mãn nhiệm.