Tháng 11/2018, Philippines và Trung Quốc đã ký Biên bản ghi nhớ (MOU) liên quan đến hợp tác thăm dò, khai thác dầu khí chung tại Bãi Cỏ Rong, khu vực nằm ở Biển Đông mà cả Trung Quốc và Philippines đều tuyên bố có chủ quyền. Theo đó, cả hai chính phủ đồng ý thành lập một ủy ban chỉ đạo chung liên chính phủ để xem xét khả năng hợp tác năng lượng giữa hai bên.
Biên bản ghi nhớ này cũng quy định rằng, mỗi nhóm công tác từ hai nước sẽ bao gồm đại diện từ các doanh nghiệp được chính phủ hai nước ủy quyền. Tuy nhiên, sau hơn ba năm thảo luận, đàm phán, ngày 26/3/2022, tại Lễ kỷ niệm 124 năm ngày thành lập Bộ Ngoại giao Philippines, ông Teodoro Locsin Jr. – Bộ trưởng Bộ này cho biết, Tổng thống Rodrigo Duterte đã ra lệnh chấm dứt các cuộc thảo luận hợp tác thăm dò, khai thác dầu khí chung của Philippines với Trung Quốc ở Biển Đông. Sự kiện trên khiến dư luận trong ngoài khu vực không khỏi thắc mắc: Vì sao Philippines lại ký với Trung Quốc bản thỏa thuận trên, rồi lại từ bỏ nó và, không biết trong tương lai, đến đời tổng thống kế nhiệm ông Duterte, triển vọng của việc đàm phán tiếp theo giữa hai nước về vấn đề này sẽ như thế nào. Dưới đây xin góp một phần lý giải.
Nói về việc Philippines ký với Trung Quốc bản thỏa thuận hợp tác thăm dò, khai thác dầu khí chung trên thì phải nhìn từ hai phía, cả từ phía Philipines lẫn phía Trung Quốc.
Về phía Philippines: Sau khi phát hiện ra mỏ khí đốt Sampaguita với trữ lượng lớn tại khu vực Bãi Cỏ Rong vào tháng 3/1976, Manila đã rất quan tâm đến việc khai thác nguồn lợi dầu khí tại khu vực này. Thế nhưng cho đến gần đây, Philippines vẫn phải dựa vào nguồn nhiên liệu nhập khẩu từ bên ngoài là chủ yếu. Mặc dù quốc đảo này có mỏ khí đốt Malampaya ở ngoài khơi Tây Bắc Palawan đang được khai thác và mỏ này cung cấp khoảng 40% cho nhu cầu năng lượng của hòn đảo Luzon, nơi có thủ đô Manila, nhưng dự kiến nguồn khí từ mỏ này sẽ cạn kiệt vào năm 2024. Mặt khác, Philippines lại chưa có đủ năng lực và công nghệ để tự khai thác các nguồn tài nguyên dầu khí khác trên Biển Đông, nên Manila buộc phải tìm kiếm cơ hội hợp tác với các nước khác, cùng điều kiện tiên quyết mà nước này đưa ra là thỏa thuận thăm dò, khai thác đó phải phù hợp với các quy định trong Hiến pháp của Philippines. Do nhu cầu cấp bách về năng lượng đối với sự nghiệp xây dựng và phát triển kinh tế đất nước, nên từ thập niên 1980, Philippines luôn tìm kiếm khả năng thăm dò, khai thác các mỏ dầu khí trong vùng đặc quyền kinh tế trên biển của mình, trong đó có cả hợp tác khai thác chung tại khu vực tranh chấp trên Biển Đông. Mỏ khí đốt Sampaguita tại khu vực Bãi Cỏ Rong được xem là “cứu cánh” cho Philippines giải bài toán năng lượng trước mắt của nước này. Đồng thời, cũng là “cú hích” để Philippines “moi hầu bao” từ người khổng lồ Trung Quốc để giải “cơn khát” vốn đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng trong nước.
Về phía Trung Quốc: Từ lâu Bắc Kinh đã tìm kiếm khả năng hợp tác khai thác dầu khí với Philippines ở trong khu vực “đường chín khúc” – cái mà Trung Quốc cho là chủ quyền hợp pháp của họ trên Biển Đông. Tháng 4/1988, trong chuyến thăm Trung Quốc của Tổng thống Philippines lúc đó là Corazon Aquino, Trung Quốc lần đầu tiên đề cập đến việc khai thác chung với Philippines thông qua lời đề nghị “gác tranh chấp, cùng khai thác”. Thâm ý của Trung Quốc khi đưa ra khẩu hiệu “gác tranh chấp, cùng khai thác” là cách để Bắc Kinh khẳng định chủ quyền của mình tại khu vực thoả thuận. Trong khi đó, phần lớn các khu vực mà Trung Quốc đề nghị “gác tranh chấp, cùng khai thác” lại đều nằm hoàn toàn trong vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của các nước ven Biển Đông. Trong khi lời đề nghị này của Trung Quốc không hoàn toàn phù hợp với quy định của luật pháp quốc tế về khai thác chung. Điều 74 của Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982) quy định, khai thác chung tại vùng biển chồng lấn chỉ là hình thức dàn xếp “tạm thời” khi mà các quốc gia liên quan chưa thể phân định biên giới tại khu vực tranh chấp. Theo Điều 83(3) của UNCLOS 1982, một điều ước về khai thác chung chỉ được thiết lập nếu tồn tại vùng thềm lục địa chồng lấn giữa hai quốc gia. Nhưng Trung Quốc hy vọng sẽ có được thỏa thuận với Philippines để làm “hình mẫu” cho các nước khác trong khu vực cũng đang có vấn đề tương tự với Bắc Kinh. Vì thế, họ sẵn sàng “móc hầu bao” hỗ trợ Philippines với lời hứa sẽ đầu tư cho nước này khoảng 24 tỷ USD nếu thỏa thuận hợp tác khai thác chung thành hiện thực.
Thế cho nên, chính quyền của Tổng thống Rodrigo Duterte sau đó mới “cố đấm ăn xôi” để có được bản MOU trên với Bắc Kinh. Thế nhưng, trớ trêu là tính toán của cả hai bên lại vấp phải khá nhiều “điểm nghẽn” sau ba năm đàm phán ròng rã, đó là
Thứ nhất, một loạt rào cản về pháp lý đặt ra cho Philippines khiến nước này rất khó vượt qua, bao gồm:
Một là, Bản ghi nhớ được hai nước ký kết năm 2018 có những điểm trái với Phán quyết của Tòa Trọng tài thường trực quốc tế về Luật Biển (PCA) về vụ Philippines kiện Trung Quốc ra trước tòa này về một số vấn đề ở Biển Đông. Bản ghi nhớ này đã không dẫn chiếu đến phán quyết của PCA dù đây là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp trên biển giữa Philippines và Trung Quốc. Ông Jay Batongbacal – Giám đốc Viện Các vấn đề hàng hải và luật biển tại Đại học Philippines cho rằng, nếu bỏ qua phán quyết của PCA, Philippines sẽ thiếu đi một lợi thế để khẳng định đặc quyền khai thác dầu khí tại những vùng biển thuộc chủ quyền của mình. Phán quyết của PCA năm 2016 đã tuyên rằng, Bãi Cỏ Rong nằm trong thềm lục địa của Philippines, nên Manila có quyền chủ quyền tại khu vực này, và PCA cũng đã bác bỏ tính hợp pháp của yêu sách “đường chín khúc” và các quyền lịch sử của Trung Quốc đối với tài nguyên sinh vật và phi sinh vật trên Biển Đông. Điều này có nghĩa là, không có tuyên bố chủ quyền chồng lấn giữa Philippines và Trung Quốc tại khu vực Bãi Cỏ Rong, do đó hai nước không thể ký kết điều ước khai thác chung tại đây.
Giả sử thỏa thuận về việc khai thác chung giữa Philippines và Trung Quốc được ký kết tại thời điểm trước khi PCA ra phán quyết, nghĩa là trước năm 2016, thì may ra thỏa thuận trên sẽ khả thi vì lúc đó, Bãi Cỏ Rong vẫn có thể là khu vực mà yêu sách của Philippines chồng lấn với yêu sách của Trung Quốc. Nhưng, với việc phán quyết của PCA xác định khu vực này thuộc thềm lục địa của Philippines thì khả năng khai thác chung giữa hai nước tại đây đã khép lại. Do vậy, nếu đàm phán khai thác chung thành công, vùng biển và thềm lục địa ở khu vực Bãi Cỏ Rong trên thực tế sẽ bị Trung Quốc biến thành nơi tranh chấp và Bắc Kinh càng có cớ để thực thi yêu sách chủ quyền ở khu vực này và bác bỏ phán quyết năm 2016 của PCA.
Hai là, quy định về bảo mật trong Bản ghi nhớ trái với chính sách dầu khí của Philippines. Cụ thể là, tại Điều V của Bản ghi nhớ có yêu cầu hai nước phải giữ bí mật tất cả các tài liệu, thông tin liên quan đến những dự án khai thác chung. Tuy nhiên, chính sách dầu khí hiện hành của Philippines thì lại cho phép các thông tin được công khai từ sau 5 đến 7 năm. Theo ông Jay Batongbacal, phạm vi bảo mật rộng như vậy để có thể cho phép bên thứ ba, các học giả, chuyên gia giám sát được việc khai thác chung nhằm bảo vệ quyền lợi cho Philippines. Bản ghi nhớ cũng chỉ rõ, mọi tranh chấp liên quan đến hoạt động khai thác chung sẽ được giải quyết bởi ban chỉ đạo chung hoặc nhóm công tác của hai nước. Đây là điều bất lợi cho Philippines vì cách giải quyết song phương như vậy là điều mà Trung Quốc luôn hướng tới đối với các tranh chấp trên Biển Đông nhằm loại bỏ sự tham gia của bên thứ ba và cũng tạo điều kiện thuận lợi cho họ gây sức ép lên đối phương.
Ba là, Hiến pháp của Philippines quy định rất chặt chẽ về quyền chủ quyền của Manila đối với tài nguyên dầu khí trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước này. Cụ thể, khoản 2, Điều XII của Hiến pháp năm 1987 của Philippines đã quy định: Tất cả đất đai, vùng nước, khoáng sản, than, dầu và các tài nguyên thiên nhiên khác đều thuộc sở hữu của nhà nước và việc thăm dò, khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên phải chịu sự kiểm soát, giám sát hoàn toàn của nhà nước. Nhà nước có thể trực tiếp thực hiện các hoạt động đó, hoặc có thể ký kết các thỏa thuận hợp tác sản xuất, liên doanh hoặc chia sẻ sản xuất với các công dân Philippines, hoặc các tập đoàn hoặc hiệp hội có ít nhất 60% vốn thuộc sở hữu của các công dân đó. Các tập đoàn nước ngoài có thể tham gia hỗ trợ kỹ thuật hoặc tài chính để thăm dò, phát triển và sử dụng nguồn năng lượng. Thế mà, trong quá trình đàm phán với Philippines về hợp tác thăm dò, khai thác chung tại Bãi Cỏ Rong, Trung Quốc luôn đòi chia đều 50 – 50 lợi nhuận. Nếu Philippines chấp nhận đề nghị này thì trái với Hiến pháp và Philippines có thể mất quyền kiểm soát đối với tài nguyên dầu khí trong khu vực được coi là tranh chấp với Trung Quốc trên Biển Đông. Chính những quy định chặt chẽ và rành rõ như vậy trong Hiến pháp Philippines đã “chặn đứng” ý muốn của Tổng thống Rodrigo Duterte, buộc ông phải đưa ra quyết định từ bỏ thỏa thuận, vì theo như lời phát biểu của ông Teodoro Locsin Jr.: “nếu tiến thêm một bước nữa, chúng ta có thể đứng trên bờ vực rơi vào khủng hoảng Hiến pháp”. Điều đó có nghĩa là việc đàm phán về hợp tác thăm dò, khai thác dầu khí chung tại Bãi Cỏ Rong của Philippines là trái với quy định của Hiến pháp nước này.
Thứ hai, cùng với những rào cản “khó nhằn” về pháp lý thì nội bộ Philippines cũng tồn tại khá nhiều quan ngại đối với vấn đề khai thác chung dầu khí trên Biển Đông với Trung Quốc.
Trước hết, sau khi Biên bản ghi nhớ giữa hai nước được công bố, nhiều quan chức cấp cao trong chính giới ở Philippines, nhất là giới quân sự, đã ra sức cảnh báo về những hậu quả khó lường mà Manila có thể gặp phải, có khả năng đe dọa đến an ninh của quốc đảo. Theo cựu Cố vấn an ninh quốc gia Philippines Roilo Golez, Trung Quốc có thể lợi dụng việc hợp tác để cử lực lượng trên biển của họ áp sát lãnh thổ Philippines. Việc này sẽ tác động tiêu cực đến an ninh và chủ quyền của Philippines, vấn đề này tuy khó so sánh nhưng có thể lớn hơn cả những lợi ích kinh tế chưa rõ ràng trong tương lai. Bên cạnh đó, Philippines còn đối mặt với nguy cơ Bắc Kinh sẽ thao túng dữ liệu thăm dò tài nguyên. Bài học này được rút ra từ vụ Philippines hợp tác khảo sát địa chấn chung với Trung Quốc ở Biển Đông (JMSU) năm 2004 đã cho thấy, Philippines đã không đọc được tài liệu hướng dẫn vận hành trang thiết bị do Trung Quốc chỉnh sửa. Do đó, cựu Thượng nghị sĩ Trillanes đã chỉ rõ rằng, Trung Quốc có thể chỉnh sửa số liệu về lợi nhuận kinh tế của hoạt động khai thác chung tại Bãi Cỏ Rong, khiến Philippines nhận được ít hơn so với những gì hai bên đã thỏa thuận.
Hai là, người dân Philippines không mấy tin tưởng ở việc hợp tác với Trung Quốc. Các cuộc thăm dò dư luận trong những năm gần đây cho thấy niềm tin của họ đối với Trung Quốc đã sụt giảm. Theo một cuộc khảo sát do Pulse Asia thực hiện vào tháng 7/2018, trước thời điểm ký kết Biên bản ghi nhớ chỉ vài tháng, chỉ có 17% số người Philippines có cái nhìn thiện cảm về Trung Quốc, trong khi 70% số người dân được hỏi mong muốn chính quyền Tổng thống Duterte củng cố lập trường của Philippines ở Biển Đông bằng phán quyết của PCA năm 2016. Thậm chí, niềm tin của người dân Philippines vào Trung Quốc cũng không có sự cải thiện đáng kể nào cho đến khi việc đàm phán bị dừng lại. Cuộc thăm dò gần đây nhất vào tháng 6/2022 của Pulse Asia cũng cho thấy có 36% số người Philippines “không tin tưởng cao” và 31% “không tin tưởng chút nào” vào Trung Quốc. Đặc biệt, việc Trung Quốc liên tục thực hiện chuỗi hành vi quấy rối ngư dân, tàu tiếp tế và tàu tuần tra của cảnh sát biển Philippines đã khiến Bắc Kinh ngày càng nhận được nhiều phản ứng và đánh giá tiêu cực từ người dân Philippines. Trong khi đó, việc thực hiện cam kết hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng trị giá 24 tỷ USD của Trung Quốc giành cho Philippines dưới thời Tổng thống Rodrigo Duterte diễn ra rất chậm trễ và không cho thấy được hiệu quả như kỳ vọng. Do đó, càng khiến cho người dân Philippines mất hẳn sự tin tưởng vào việc hợp tác với Trung Quốc để khai thác tài nguyên ở vùng biển của mình.
Ba là, trong thời gian cuối của nhiệm kỳ làm tổng thống, dường như chính ông Duterte cũng đã thiên về phía cứng rắn hơn với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông. Ông đã thẳng thừng đề cập đến phán quyết của PCA tại Liên hợp quốc và coi đó là điều chính đáng và hiển nhiên, đồng thời chủ động trực tiếp phản đối những hành vi phi pháp của Trung Quốc tại vùng biển của Manila ở cả cấp độ song phương lẫn đa phương. Tại Hội nghị Cấp cao đặc biệt ASEAN – Trung Quốc diễn ra hồi tháng 11/2021, Ông Duterte đã lên án hành động Trung Quốc cho tàu ngăn cản tàu của Philippines tiếp tế lương thực cho lực lượng của họ đồn trú tại Bãi Cỏ Mây.
Cần phải thấy thêm rằng, việc Tổng thống Duterte cứng rắn hơn với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông và chấm dứt đàm phán thăm dò, khai thác chung dầu khí trên Biển Đông với Trung Quốc còn nhằm tạo thế cho những người trong ê-kíp của ông trong cuộc tổng tuyển cử sắp tới, đặc biệt là cặp ứng cử viên gồm Thượng nghị sĩ Ferdinand Marcos Jr. và con gái ông là Sara Duterte. Hơn thế, nó cũng thể hiện thái độ dứt khoát của chính quyền Duterte, đồng thời cũng là di sản để lại cho chính quyền tiếp theo của Philippines trong việc bảo vệ lợi ích quốc gia trên Biển Đông.
Vậy trong tương lai, khi mà chính phủ mới ở Philippines do Tổng thống Ferdinand Marcos Jr. lên cầm quyền từ năm 2022 liệu có tiếp tục hợp tác thăm dò, khai thác chung dầu khí với Trung Quốc ở Biển Đông nói chung và Bãi Cỏ Rong nói riêng hay không. Đây là điều mà giới quan sát tại khu vực hết sức quan tâm.
Theo các số liệu được công bố, hiện nay Philippines đang tụt lại so với các nước láng giềng Đông Nam Á về sự độc lập, tự chủ về năng lượng do nước này tiếp tục phụ thuộc nhiều vào nguồn nhập khẩu dầu khí trong khi nhu cầu năng lượng tiếp tục tăng cao. Việc cân bằng giữa nhu cầu cấp bách về năng lượng và chủ quyền quốc gia trở thành một trong các nhiệm vụ hàng đầu của chính quyền Tổng thống Ferdinand Marcos Jr.
Gần đây, Philippines và Trung Quốc đã có một số động thái nhằm quay lại đàm phán về Bản ghi nhớ năm 2018. Tháng 7 và 8/2022, Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Vương Nghị và Trưởng Ban liên lạc đối ngoại Uỷ ban Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc Lưu Kiến Siêu đã đến Philippines làm việc nhưng kết quả không có mấy khả quan. Đáng chú ý, trong chuyến thăm Trung Quốc của tân Tổng thống Ferdinand Marcos Jr. vào tháng 1/2023, hai nhà lãnh đạo Trung Quốc và Philippines đã đồng ý nối lại đàm phán về thăm dò dầu khí ở Biển Đông, nhưng nội dung cụ thể như thế nào thì cho đến nay vẫn chưa rõ.
Như vậy có thể thấy rằng, với những rào cản pháp lý chưa thể giải quyết như đã nêu trên thì rất ít có khả năng hai nước có thể hợp tác thăm dò, khai thác chung dầu khí trên Biển Đông trong tương lai gần. Là một Tổng thống mang tư tưởng dân túy và từng tuyên bố mạnh mẽ rằng, “chính phủ mới sẽ không cho phép bất kỳ một milimet vuông nào về quyền lợi biển của Philippines bị chà đạp trong vấn đề Biển Đông”, ông Marcos Jr. sẽ không dễ dàng ký kết một thỏa thuận đi ngược lại Hiến pháp và nguyện vọng của người dân Philippines. Tuy nhiên, với việc Trung Quốc vẫn cởi mở về việc khởi động lại đàm phán, Philippines hoàn toàn có thể chủ động trong việc tìm ra cách hợp tác thăm dò, khai thác dầu khí phù hợp về mặt pháp lý và đạt hiệu quả kinh tế. Nếu chính quyền Tổng thống Marcos Jr. thuyết phục được Bắc Kinh đồng ý cho một công ty Trung Quốc đầu tư vào hợp đồng dịch vụ của Philippines tại lô SC-72 ở Bãi Cỏ Rong dưới sự giám sát của Philippines với tỷ lệ lợi nhuận là 60-40 nghiêng về Philippines, thì thỏa thuận này sẽ phù hợp với phán quyết của PCA và luật pháp Philippines.
Theo Bộ trưởng Ngoại giao Philippines, ông Teodoro Locsin Jr. phát biểu: “Quy định của Hiến pháp là giấy trắng mực đen. Giao nộp bất kỳ phần nào thuộc chủ quyền của Philippines đều không phải là một sự lựa chọn”, chính vì vậy, điều trên hết đối với Manila là phải luôn giữ vững lập trường của mình, tránh rơi vào bẫy “gác tranh chấp, cùng khai thác” của Trung Quốc, tránh theo đuổi lợi ích kinh tế mà đánh mất quyền chủ quyền của mình. Bài toán hợp tác thăm dò, khai thác chung dầu khí trong khu vực có tranh chấp với Trung Quốc xem ra không hề dễ dàng chút nào đối với tân Tổng thống Ferdinand Marcos Jr. Chính vì thế nên khi trả lời phỏng vấn của phóng viên hãng tin AFP ngày 19/1/2023, bản thân ông Marcos Jr. đã thừa nhận rằng, “căng thẳng trên Biển Đông khiến tôi trằn trọc từng đêm”.
Hoàng Long