Trong bối cảnh cạnh tranh địa chiến lược giữa Mỹ và Trung Quốc ở Biển Đông và khu vực ngày càng gay gắt, Hải quân Mỹ đã gia tăng các hoạt động tự do hàng hải ở Biển Đông cả về tần suất, quy mô và phạm vi nhằm ngăn chặn sự bành trướng của Trung Quốc. Tuy nhiên, theo đánh giá của một số chuyên gia, các hoạt động tự do hàng hải (FONOP) mà Hải quân Mỹ tiến hành nhằm chống lại các yêu sách rộng lớn của Trung Quốc ở Biển Đông đã tỏ ra không hiệu quả và thậm chí có nguy cơ làm leo thang căng thẳng.
Trong bối cảnh cạnh tranh địa chiến lược giữa Mỹ và Trung Quốc ở Biển Đông và khu vực ngày càng gay gắt, Hải quân Mỹ đã gia tăng các hoạt động tự do hàng hải ở Biển Đông cả về tần suất, quy mô và phạm vi nhằm ngăn chặn sự bành trướng của Trung Quốc. Tuy nhiên, theo đánh giá của một số chuyên gia, các hoạt động tự do hàng hải (FONOP) mà Hải quân Mỹ tiến hành nhằm chống lại các yêu sách rộng lớn của Trung Quốc ở Biển Đông đã tỏ ra không hiệu quả và thậm chí có nguy cơ làm leo thang căng thẳng.
Theo quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển 1982 (UNCLOS), tự do hàng hải là quyền của tất cả các quốc gia được đi lại trên biển cả cũng như bay qua biển cả mà không bị các quốc gia khác can thiệp. Theo định nghĩa của Lầu Năm Góc, kể từ năm 1979 Mỹ đã tiến hành các hoạt động FONOP để đảm bảo các điều khoản của UNCLOS được tuân thủ và bác bỏ “những nỗ lực phi pháp của các quốc gia ven biển nhằm hạn chế các quyền, tự do hàng hải và hàng không cũng như các hoạt động sử dụng biển phi pháp khác”. Trong một báo cáo thường niên, Bộ Quốc phòng Mỹ tuyên bố chiến dịch tự do hàng hải của Mỹ cho thấy nước này “không chấp nhận các yêu sách hàng hải quá mức của các quốc gia khác và ngăn cản những yêu sách này trở thành luật tập quán quốc tế được thừa nhận”.
Kể từ cuối năm 2015 dưới thời Tổng thống Mỹ Barack Obama, các tàu hải quân Mỹ thường xuyên đi gần các thực thể tranh chấp ở Biển Đông cũng như ở Eo biển Đài Loan, để thách thức các yêu sách không chỉ của Trung Quốc mà còn của các nước khác, như Việt Nam, Philippines, Malaysia và Đài Loan. Với việc đề cao giá trị của tự do hàng hải Washington luôn coi việc Hải quân Mỹ triển khai hoạt động trên biển cả là hành động phù hợp với UNCLOS. Trong khi đó, Bắc Kinh luôn cáo buộc hoạt động FONOP của Mỹ là “nguyên nhân gây căng thẳng” ở Biển Đông hay Eo biển Đài Loan.
Dưới thời của Tổng thống Trump nhiệm kỳ trước, các hoạt động tự do hàng hải được mở rộng cả về tần suất lẫn phạm vi hoạt động. Tàu chiến của Hải quân Mỹ không chỉ đi cách xa các thực thể ở Biển Đông mà còn nhiều lần đi vào phạm vi 12 hải lý của một số thực thể ở Biển Đông với những tuyên bố công khai khá mạnh mẽ, thậm chí tàu của Hải quân Mỹ còn nhiều lần đi cắt ngang qua quần đảo Hoàng Sa với tuyên bố thách thức đường cơ sở mà Trung Quốc đơn phương vạch ra ở Hoàng Sa. Dưới thời của Tổng thống Biden, các hoạt động này được tiếp tục.
Theo đánh giá của giới chuyên gia, FONOP được coi là một hình thức truyền thông chiến lược hoặc “những thông điệp được truyền đạt để thúc đẩy một mục tiêu chiến lược”. Đánh giá về mục tiêu của FONOP, bà Nell Bennett nhận định: “Ý tưởng là nhà nước sẽ nhận được thông điệp và xem xét lại hoặc thay đổi phương hướng hành động của mình”. Mặt khác, trong nghiên cứu của mình, bà Bennett cũng nhận thấy rằng Philippines vẫn ủng hộ thông điệp của Mỹ và các phương tiện truyền thông của nước này, “thậm chí còn áp dụng những lời lẽ và lý lẽ biện minh mà Mỹ đưa ra để ủng hộ các hoạt động này”. Tuy nhiên, bất chấp 46 hoạt động FONOP được báo cáo ở Biển Đông từ năm 2016 đến năm 2023, “phản ứng của Trung Quốc ngày càng mang tính đối đầu hơn theo thời gian”.
Trích dẫn tuyên bố của các quan chức quân sự Trung Quốc và các bản tin truyền thông, nhà nghiên cứu Nell Bennett cho biết: “Trung Quốc không chỉ sử dụng hành động của Mỹ làm lý do biện minh cho hành động quân sự hóa của mình mà còn bóng gió đưa ra lời đe dọa trả đũa một cách khá rõ ràng”. Bà Bennett lập luận rằng yếu tố chính quyết định liệu một thông điệp có được chấp nhận hay không chính là mối quan hệ đã có từ trước giữa các quốc gia, và vì Trung Quốc coi Mỹ là đối thủ cạnh tranh và là mối đe dọa tiềm tàng nên họ có xu hướng từ chối lắng nghe thông điệp của Mỹ, do đó khó có thể khiến Bắc Kinh thay đổi hành vi.
Tuy nhiên, cũng có những nhìn nhận khác, không đồng tình với nhận định của bà Nell Bennett. Như ông Collin Koh, nghiên cứu viên cấp cao tại Trường Nghiên cứu Quốc tế S. Rajaratnam ở Singapore, người đã theo dõi mọi hoạt động FONOP của các tàu Mỹ và đồng minh trong khu vực, cho biết: “Thực ra, lập luận này đã xuất hiện kể từ khi FONOP bắt đầu”. Ông Koh nhận định: “Tôi nghĩ rằng toàn bộ ý tưởng, trước hết, là để Trung Quốc biết rằng đã đến lúc phải đảo ngược các yêu sách hàng hải quá mức của mình. Tuy nhiên, không ai thực sự mong đợi Trung Quốc sẽ thu hẹp tuyên bố của mình, vì vậy nói rằng điều này không thành công là hơi vội vàng”.
Ông Koh nhấn mạnh rằng với âm mưu khống chế, thống trị Biển Đông Trung Quốc vẫn sẽ tiến hành cải tạo đất và tập trận quân sự để tăng cường kiểm soát theo các kế hoạch và chiến lược của mình bất chấp việc có hay không các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ, nhưng các hoạt động FONOP của Mỹ đã giúp ngăn chặn chiến dịch gây cưỡng ép “vùng xám” của Bắc Kinh. Do vậy, “Cần phải có một nghiên cứu chuyên sâu để đưa ra kết luận”.
Theo nhà nghiên cứu Collin Koh, thông điệp chiến lược của Mỹ trong các hoạt động FONOP cũng nhằm mục đích trấn an các quốc gia trong khu vực về vai trò giúp ổn định của Washington, “tức là có ai đó quan tâm”. Ông Koh cho rằng: “Ít nhất có một quốc gia hành động vì lợi ích chung và hành động của quốc gia đó nên được tất cả các quốc gia đang phải đối mặt với sự xâm lược của Trung Quốc đánh giá cao”.
Đánh giá về các hoạt động FONOP, Malcolm Davis, một nhà phân tích cấp cao tại Viện Chính sách Chiến lược Australia (ASPI), một tổ chức tư vấn của chính phủ, nhận định: “Tôi không nghĩ FONOP được thiết kế để ngăn chặn sự xâm lược của Trung Quốc. Họ ở đó để chứng minh với Bắc Kinh rằng Mỹ duy trì quyền đi lại trên vùng biển quốc tế và thách thức các yêu sách lãnh thổ bất hợp pháp của Trung Quốc”. Chỉ có Trung Quốc công khai và chính thức phản đối các hoạt động FONOP của Mỹ mà họ coi là gây rối và là “mối đe dọa nghiêm trọng đến chủ quyền và an ninh của Trung Quốc”.
Troy Lee-Brown, chuyên gia quản lý dự án An ninh Xanh – một chương trình hợp tác giữa nhiều trường đại học, viện nghiên cứu của Australia, cũng là đồng tác giả của loạt bài các vấn đề hàng hải của chương trình nhận định : “Nhiều người cho rằng (nếu không có FONOP), việc gửi những thông điệp rõ ràng và nhất quán tới Bắc Kinh liên quan đến luật pháp quốc tế và các tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông sẽ trở nên khó khăn hơn. Tuy nhiên, cuối cùng, như chuyên gia Nell Bennett chỉ ra, hiệu quả của FONOP phụ thuộc vào cách chúng được nhìn nhận”.
Các nhà phân tích cũng chỉ ra rằng việc Mỹ không phải là bên tham gia UNCLOS là thách thức đối với nỗ lực ủng hộ trật tự dựa trên luật lệ ở Biển Đông. Trên thực tế, Trung Quốc đã nhiều lần đưa ra lập luận rằng Mỹ không phải là thành viên UNCLOS nên “không đủ tư cách” để triển khai các hoạt động dưới danh nghĩa bảo vệ UNCLOS và cáo buộc Mỹ “mượn danh nghĩa bảo vệ UNCLOS để gây bất ổn”. Tuy nhiên nhà nghiên cứu Lee-Brown đã bác bỏ lý lẽ của Trung Quốc khi khẳng định: “Mỹ vẫn luôn tuân thủ UNCLOS như luật tập quán quốc tế và tiến hành các hoạt động theo đúng các nguyên tắc của công ước này”.
Để các hoạt động FONOP trở nên hiệu quả hơn, Lee-Brown đề xuất rằng FONOP “tốt nhất nên được bổ sung bằng các hình thức giao tiếp chiến lược khác” – về mặt ngoại giao, thông qua các tuyên bố, sự hiện diện quân sự và các cuộc tập trận với các đối tác và đồng minh, cũng như hoạt động vận động tôn trọng pháp luật và các chuẩn mực cùng nhiều khía cạnh khác. Nhà nghiên cứu Malcolm Davis thuộc viện chính sách chiến lược Australia (ASPI) cho biết điều quan trọng là Mỹ phải duy trì FONOP và “các đồng minh khác của Mỹ cũng phải tham gia theo cách này hay cách khác, hoặc giống như Australia, thực hiện các hoạt động tương tự để thể hiện sự tồn tại của luật pháp quốc tế trên biển”
Theo đề xuất của chuyên gia Lee-Brown và Nhà nghiên cứu Malcolm Davis, từ cuối năm 2023, Mỹ không chỉ tiến hành FONOP đơn lẻ mà đã triển khai nhiều hoạt động tuần tra hàng hải hay diễn tập quân sự chung song phương hoặc đa phương với các nước đồng minh và đối tác ở Biển Đông. Chẳng hạn như các cuộc tuần tra hay diễn tập quân sự chung với Philippines, Nhật Bản, Australia, Newzealand đã được triển khai ngay trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines ở Biển Đông trong năm 2024, thậm chí có sự tham gia của Anh, Pháp, Canada. Dù cho đến nay tính hiệu quả của các hoạt động FONOP chưa được như mong muốn, song hầu hết các nhà phân tích đều cho rằng các hoạt động FONOP ở Biển Đông có một ý nghĩa quan trọng, thể hiện trên một số điểm sau:
Thứ nhất, các nước ven Biển Đông đều là các nước nhỏ có sức mạnh kinh tế, quân sự, nhất là hải quân kém xa Trung Quốc. Các hoạt động FONOP và tiếp theo là hoạt động tuần tra chung, tập trận chung giữa Mỹ và các đồng minh trong và ngoài khu vực là yếu tố quan trọng để đa phương hoá, quốc tế hoá vấn đề Biển Đông. Các hoạt động này hỗ trợ các nước nhỏ ven Biển Đông làm đối trọng với các hoạt động của hải quân, hải cảnh và dân quân biển của Trung Quốc ở Biển Đông. Hầu hết các chuyên gia có chung nhận định nếu như thiếu vắng các hoạt động FONOP và sự hiện diện của Hải quân Mỹ thì Trung Quốc rảnh tay “một mình một ngựa” hoành hành ở Biển Đông. Điều này sẽ khiến Bắc Kinh càng trở nên hung hăng hơn trong các hành vi gây hấn, bắt nạt láng giềng để nhanh chóng thâu tóm Biển Đông.Thứ hai, mục tiêu xuyên suốt của Trung Quốc là thôn tính, độc chiếm Biển Đông nên nếu không có các hoạt động FONOP và sự hiện diện của Mỹ và các đồng minh của Mỹ ở Biển Đông thì Bắc Kinh đã ra tay chèn ép các nước láng giềng ven Biển Đông từ lâu. Đa số các nước trong khu vực đều nhận thức rõ rằng sự hiện diện của Mỹ bao gồm các hoạt động FONOP là hết sức cần thiết đối với việc đảm bảo an ninh trong khu vực và ở Biển Đông. Đây cũng chính là lý do mà các nước ASEAN đã bác bỏ ý kiến của Trung Quốc về việc gạt bỏ Mỹ và các nước ngoài khu vực ra khỏi Biển Đông trong đàm phán về Bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông (COC). Trung Quốc luôn tìm mọi cách đẩy Mỹ và các nước ngoài khu vực ra khỏi Biển Đông. Điều này càng cho thấy cần sự hiện diện và các hoạt động FONOP hay tuần tra, tập trận của Hải quân Mỹ và các đồng minh ở Biển Đông để kiềm chế Bắc Kinh. Tóm lại, các hoạt động FONOP của Hải quân Mỹ là hết sức cần thiết cho việc duy trì trật tự dựa trên luật lệ và bảo vệ tự do, an toàn hàng hải ở Biển Đông và cần nâng cao hiệu quả các hoạt động này với sự kết hợp của các cuộc tuần tra, diễn tập quân sự đa phương.