Nhiều người cho rằng phương Tây nên dùng khối tài sản bị phong tỏa của Nga để hỗ trợ Ukraine, song điều này đi kèm thách thức pháp lý rất lớn.
Hơn một năm sau khi Mỹ và các đồng minh phương Tây đóng băng khối tài sản dự trữ ở nước ngoài trị giá khoảng 300 tỷ USD của ngân hàng trung ương Nga nhằm trừng phạt Điện Kremlin vì chiến dịch ở Ukraine, Washington và Brussels vẫn tranh cãi nên sử dụng số tài sản này như thế nào để hỗ trợ Kiev.
Yêu cầu về một giải pháp pháp lý thỏa đáng với khối tài sản này ngày càng trở nên cấp thiết khi cuộc xung đột kéo dài và mức ủng hộ của người dân phương Tây với nỗ lực viện trợ Ukraine bắt đầu suy giảm.
Mỹ và các đồng minh châu Âu đã cung cấp cho Ukraine gần 200 tỷ USD viện trợ quân sự, tài chính và nhân đạo từ cuối tháng hai năm ngoái. Nhưng khi chiến sự kéo dài và các nền kinh tế phương Tây đang chịu áp lực từ lạm phát cao, việc thông qua những gói viện trợ lớn mới cho Kiev chắc chắn sẽ gặp nhiều khó khăn. Điều này khiến tài sản bị đóng băng của Nga trở thành nguồn tiền hấp dẫn với phương Tây.
“Nếu bạn hỏi con đường nào dễ dàng hơn về mặt chính trị, tịch thu tài sản của đối thủ mà chúng ta đã phong tỏa hay dùng tiền đóng thuế của người dân để hỗ trợ tái thiết kinh tế Ukraine, câu trả lời là dùng tài sản Nga”, Larry Summers, bộ trưởng tài chính Mỹ dưới thời cựu tổng thống Bill Clinton, hồi tháng hai nói.
Một số nước phương Tây cho rằng tịch thu tài sản bị đóng băng của Nga để hỗ trợ tái thiết Ukraine là việc làm đúng đắn về mặt đạo đức, bởi Kiev không chỉ đang tự vệ trước Moskva, mà còn “bảo vệ cả châu Âu”.
Các nghị sĩ Mỹ đã đệ trình nhiều dự luật nhằm vượt qua những hạn chế ngăn cản tịch thu tài sản dự trữ của một quốc gia. Gần đây nhất, thượng nghị sĩ James Risch, đảng viên Cộng hòa hàng đầu trong Ủy ban Đối ngoại Thượng viện, đã soạn một dự luật mới trao quyền cho Tổng thống Joe Biden tịch thu, sử dụng tài sản của Nga để viện trợ phi quân sự cho Ukraine.
“Tôi đang cố gắng giải phóng tài sản bị đóng băng của ngân hàng trung ương Nga để có thể trao nó cho Ukraine, giúp họ tái thiết. Đây thực sự là việc cần làm”, Risch phát biểu tại Viện nghiên cứu Hudson hôm 29/3.
Ukraine sẽ cần 411 tỷ USD trong 10 năm tới để xây dựng lại nền kinh tế bị tàn phá, trong đó riêng năm 2023 cần tối thiểu 14 tỷ USD cho các nhu cầu tái thiết quan trọng, theo đánh giá chung từ Ngân hàng Thế giới, Liên Hợp Quốc, Ủy ban châu Âu (EC) và chính quyền Tổng thống Volodymyr Zelensky.
Theo Chimene Keitner, giáo sư luật quốc tế tại Đại học Luật California, San Francisco, Nga lẽ ra là bên cần trang trải chi phí tái thiết cho Ukraine, nhưng hiện chưa có bất cứ khuôn khổ nào trong luật pháp quốc tế quy định điều này. Bởi vậy, việc vội vàng thực hiện phương án chuyển tài sản bị đóng băng của Nga cho Ukraine có thể “lợi bất cập hại”.
“Rất nhiều đề xuất nhận được ủng hộ rộng rãi vì chúng phù hợp với quan điểm của phương Tây về công lý và công bằng, nhưng lại không xét đến các khung pháp lý liên quan, vốn được xây dựng để duy trì ổn định của hệ thống tài chính quốc tế”, bà nói.
Keitner cho biết luật pháp quốc tế không cho phép tịch thu tài sản dự trữ của một chính phủ ở nước ngoài, trừ một số trường hợp ngoại lệ. Việc Mỹ tịch thu dự trữ ngoại tệ, vàng được Nga gửi ở các ngân hàng nước này sẽ đánh dấu bước đi chưa từng có tiền lệ và tiềm ẩn nguy cơ khiến các nước lo ngại về rủi ro khi gửi tài sản dự trữ ở bên ngoài.
Điều này có thể làm giảm nhu cầu USD của các ngân hàng trung ương trên thế giới, làm suy yếu đồng tiền của Mỹ và đẩy chi phí đi vay lên cao, gây tổn hại cho chính nền kinh tế Mỹ, bà giải thích.
Dự trữ ngoại tệ, có thể ở dạng tiền gửi ngân hàng hoặc trái phiếu chính phủ, đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ hệ thống tiền tệ và tỷ giá hối đoái của một nước.
Ngân hàng trung ương Nga thường xuyên can thiệp để ổn định tiền tệ bằng cách bán USD và euro từ quỹ dự trữ để mua đồng rouble. Dự trữ ngân hàng trung ương ở mức cao cũng mang đến niềm tin cho các nhà đầu tư rằng quốc gia có đủ khả năng đáp ứng những nghĩa vụ nợ nước ngoài.
Trong khi đó, Philip Zelikow, học giả chuyên về pháp lý từng là cố vấn Bộ Ngoại giao Mỹ, cho rằng sau khi Đại hội đồng Liên Hợp Quốc ra nghị quyết lên án hành động của Nga ở Ukraine, Mỹ và đồng minh có quyền thực hiện các biện pháp đối phó, như tịch thu dự trữ ngoại tệ, nhằm buộc Moskva phải tuân thủ các nghĩa vụ của mình theo luật quốc tế.
Tuy nhiên, nhiều ý kiến khác cho rằng Đại hội đồng không phải cơ quan có thẩm quyền cao nhất của LHQ, mà là Hội đồng Bảo an, nơi Nga là thành viên thường trực có quyền phủ quyết.
Họ cũng chỉ ra rằng bất kỳ biện pháp đối phó nào với hành động vi phạm luật quốc tế cũng cần đáp ứng điều kiện “có thể đảo ngược”, trong khi hành động tịch thu và sử dụng tài sản dự trữ của Nga sẽ vi phạm điều kiện này.
Keitner nhận định động thái tịch thu tài sản Nga có thể làm suy yếu mục tiêu của Mỹ trong việc duy trì trật tự toàn cầu, điều mà Washington lâu nay lấy làm cơ sở cho nỗ lực hỗ trợ Kiev đối đầu Moskva.
“Nếu Mỹ định đấu tranh cho trật tự quốc tế dựa trên luật lệ, tôi nghĩ chính quyền Tổng thống Biden cũng cần tuân thủ luật và không tạo ra tiền lệ trong tịch thu tài sản của nước khác”, bà nhấn mạnh.
Đạo luật Quyền lực Khẩn cấp Kinh tế Quốc tế (IEEPA), được Mỹ thông qua năm 1977, trao cho tổng thống quyền đóng băng tài sản nước ngoài, nhưng không được phép tịch thu, trừ khi Mỹ bị chính quốc gia đó tấn công.
Đạo luật Miễn trừ Chủ quyền Nước ngoài (FSIA) năm 1976 bảo vệ những khoản dự trữ mà các ngân hàng trung ương gửi ở Mỹ khỏi bị tòa án tịch thu. Vì thế, FSIA có thể ngăn Ukraine tiếp cận được tài sản dự trữ của Nga tại Mỹ, ngay cả khi Kiev được tòa án quốc tế chấp nhận yêu cầu bồi thường.
Theo Paul Stephan, giáo sư luật từ Đại học Virginia, bất kỳ dự luật nào của Mỹ nhằm bác bỏ IEEPA và FSIA đều sẽ “vấp phải trở ngại lớn về mặt hiến pháp”.
Thậm chí khi một luật như vậy được thông qua, luật pháp quốc tế vẫn sẽ là trở ngại, Stephan lưu ý. Điều đó có thể đẩy Mỹ vào rắc rối pháp lý rất lớn và Washington cuối cùng có thể phải tự bỏ ngân sách bồi thường cho Moskva về những tài sản mà họ chuyển cho Ukraine.
Tại châu Âu, Liên minh châu Âu (EU) có thể đang nắm giữ tới 218 tỷ USD dự trữ của Nga, chủ yếu dưới dạng tiền mặt. EU đang nghiên cứu khả năng đầu tư chúng vào các tài sản rủi ro thấp, như trái phiếu chính phủ, và chuyển lợi nhuận từ các khoản đầu tư này cho Ukraine như một cách để lách luật, theo một tài liệu thảo luận không công khai của Hội đồng EU hồi tháng ba.
Phương án trên đối mặt với ít vấn đề pháp lý hơn, nhưng chỉ có thể tạo ra nguồn thu vài tỷ USD mỗi năm, số tiền tương đối nhỏ so với nhu cầu của Ukraine, theo giới phân tích.
Robert Zoellick, cựu chủ tịch Ngân hàng Thế giới, cho rằng Mỹ nên tịch thu tài sản của ngân hàng trung ương Nga ngay bây giờ để giúp ổn định nền kinh tế Ukraine và làm suy yếu cỗ máy quân sự của Moskva.
Việc sử dụng tài sản bị đóng băng của ngân hàng trung ương Nga “sẽ gửi tín hiệu tới Moskav rằng họ sẽ không thể khiến Kiev sụp đổ về mặt kinh tế”, Zoellick cho hay.
Nhưng ngay cả những người ủng hộ tịch thu tài sản Nga cũng cảnh báo Mỹ, EU và các quốc gia khác nắm giữ dự trữ của ngân hàng trung ương Nga cần phải hành động thận trọng và nhất quán, để tránh làm tổn hại uy tín của họ với tư cách nơi cất giữ tài sản an toàn cho các nước.
Trong khi phương Tây chưa tìm ra cách thỏa đáng về mặt pháp lý để xử lý số tài sản đóng băng của Moskva, Zoellick tin rằng quốc hội Mỹ ít có khả năng trả lại toàn bộ số tiền cho Nga “trong bất kỳ trường hợp nào”.
“Xét trên khía cạnh chính trị, Mỹ sẽ không bao giờ chấp nhận chuyển lại hàng tỷ USD bị đóng băng cho Nga sau khi họ đã viện trợ ít nhất 100 tỷ USD để giúp Ukraine tự vệ và duy trì huyết mạch kinh tế”, ông nói.
T.P