Khu vực Biển Đông có vị trí địa chiến lược vô cùng quan trọng đối với các nước trong và ngoài khu vực. Để kìm chế các hành động của Trung Quốc có thể gây bất ổn định ở Biển Đông và duy trì ảnh hưởng của Mỹ tại khu vực này, Mỹ đã và đang triển khai các biện pháp trên thực địa và biện pháp kinh tế – chính trị, ngoại giao một cách tổng thể để duy trì một khu vực Biển Đông tự do hàng hải, hàng không và thương mại không bị cản trở. Bài viết này sẽ tổng hợp phân tích các biện pháp kinh tế, chính trị, ngoại giao, pháp lý mà Mỹ đã và đang thực hiện tại khu vực này nhằm đối phó với các chiến thuật của Trung Quốc.
Biện pháp kinh tế trực tiếp mà Mỹ thực hiện để đối phó với các hoạt động vùng xám của Trung Quốc đó là việc Chính phủ Mỹ áp dụng lệnh trừng phạt kinh tế đối với hành xử của Trung Quốc ở Biển Đông. Năm 2020, lần đầu tiên Bộ Thương mại Mỹ đã đưa 24 công ty Trung Quốc vào Danh sách các Đối tượng (Entity List). Danh sách này hạn chế xuất khẩu một số sản phẩm nhất định của các công ty và cá nhân đe doạ đến an ninh quốc gia hay các ưu tiên chính sách đối ngoại Mỹ. Theo Bộ trưởng Thương mại Wilbur Ross, 24 công ty (trong đó có 22 công ty Nhà nước) của Trung Quốc bị đưa vào danh sách vì đóng vai trò quan trọng trong hoạt động xây dựng các căn cứ nhân tạo ở quần đảo Trường Sa.[1] Đồng thời, Bộ Ngoại giao Mỹ cũng đã công bố sẽ không cấp visa cho các cá nhân Trung Quốc chịu trách nhiệm hay tham gia vào hoạt động bồi đắp, xây dựng hay quân sự hoá trên diện rộng các cấu trúc tranh chấp ở Biển Đông, hay việc Trung Quốc sử dụng các biện pháp cưỡng chế chống lại các bên yêu sách ở Đông Nam Á để ngăn cản các bên này tiếp cận tài nguyên biển; Các cá nhân này sẽ không được phép vào Mỹ và các thành viên gia đình cũng có thể bị hạn chế visa tương tự. Tuy nhiên, Bộ Ngoại giao Mỹ không nêu tên cụ thể các cá nhân cũng như số lượng các cá nhân bị hạn chế visa.
[1] Gregory Poling & Zack Cooper, Washington Tries Pulling Economic Levers in the South China Sea (AMTI, 28/8/2020) tại https://amti.csis.org/washington-tries-pulling-economic-levers-in-the-south-china-sea/
Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Zhao Lijian đã gọi hành động trừng phát là can thiệp quá mức vào công việc nội bộ của Trung Quốc và vi phạm luật pháp quốc tế. Cụ thể, Zhao cho rằng “hoạt động xây dựng có liên quan của Trung Quốc trong phạm vi lãnh thổ của Trung Quốc hoàn toàn thuộc phạm vi chủ quyền và không liên quan đến quân sự hoá. Việc tham gia của các doanh nghiệp và cá nhân Trung Quốc vào các hoạt động xây dựng của đất nước là hợp lý và hợp pháp và có thể hiểu được. Không có lý do gì các doanh nghiệp và cá nhân Trung Quốc lại bị trừng phạt bất hợp pháp vì tham gia vào các hoạt động ở trên chính đất nước mình.”
Một số nhà bình luận cho rằng Mỹ đã đúng khi sử dụng các công cụ kinh tế nhằm mục tiêu thay đổi hành vi của Trung Quốc và các doanh nghiệp nhà nước và tư nhân nước này. Tuy nhiên, biện pháp trừng phạt chỉ hiệu quả khi nhắm đến các hoạt động bất hợp pháp cụ thể và đang diễn ra. Hầu như không có hoạt động bồi đắp tôn tạo đảo ở Trường Sa từ năm 2016 và không có hoạt động xây dựng đáng kể từ năm 2018, do vậy, hoạt động thực sự Mỹ cần phải nhắm đến là đánh cá bất hợp pháp, dân quân biển và khảo sát dầu khí. Đây mới là các đối tượng đang quấy nhiễu các nước Đông Nam Á, khai thác tài nguyên bất hợp pháp và vi phạm quyền của các nước này.[1]
2. Biện pháp chính trị – ngoại giao – pháp lý
Các biện pháp chính trị – ngoại giao – pháp lý mà Mỹ thực hiện để đối phó với các hoạt động vùng xám bao gồm:
(i) Giao thiệp ở các cấp đối với các vụ việc liên quan trực tiếp đến Mỹ: đối với vụ việc USNS Impeccable, ngày 9/3/2009, Bộ Quốc phòng Mỹ có tuyên bố chính thức về vụ việc, cáo buộc các tàu Trung Quốc nỗ lực cùng phối hợp để di chuyển rất hung hăng và nguy hiểm gần tàu Mỹ, gia tăng nguy cơ xung đột, vi phạm quy định của luật pháp quốc tế về việc tôn trọng quyền và an toàn của các chủ thể sử dụng biển hợp pháp khác; khẳng định tàu Mỹ đang hoạt động trong vùng biển quốc tế, nơi mà tàu Trung Quốc không có thẩm quyền điều chỉnh hoạt động của tàu quân sự nước ngoài. Cùng ngày, Người phát ngôn Nhà trắng cũng cho biết nước này đã triệu hồi tuỳ viên quân sự Trung Quốc ở Washington, cũng như Đại sứ quán Mỹ ở Bắc Kinh cũng đã gặp Bộ Ngoại giao Trung Quốc để phản đối.[2] Ngày 11/3/2009, Bộ trưởng Ngoại giao Hilary Clinton đã gặp Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc ở Washington DC để chuẩn bị cho chuyến thăm chính thức của Chủ tịch Hồ Cẩm Đào và Tổng tống Obama, và đã nêu quan ngại về vụ việc Impeccable và hai bên đã trao đổi, nhất trí cùng nỗ lực đảm bảo các vụ việc tương tự không xảy ra trong tương lai. Cùng ngày, Bộ Quốc phòng Mỹ cũng đã bình luận cho rằng các cuộc trao đổi trực tiếp là rất hữu ích giúp truyền tải thông điệp rằng quan ngại của Mỹ về vụ việc là rất nghiêm trọng. Ngày 12/3/2009, Cố vấn An ninh Quốc gia Mỹ Tướng James Jones và Tổng thống Obama đã gặp Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc tại Nhà trắng và nêu vụ việc Impeccable, tuy nhiên, thông cáo báo chí sau đó cho thấy cuộc gặp tập trung vào tổng thể quan hệ song phương giữa hai nước và các vấn đề toàn cầu nói chung, không tập trung vào vụ việc Impeccable. Kết quả ngày 20/3/2009, tờ báo chính phủ Trung Quốc China Daily đăng bài tuyên bố căng thẳng giữa Mỹ và Trung Quốc đối với tàu Impeccable đã kết thúc. Bài báo trích dẫn nguồn không nêu tiên cho rằng quân đội Trung Quốc đã sẵn sàng kết thúc vụ việc căng thẵng với Mỹ ở Biển Đông sau khi các nỗ lực ngoại giao đã được thực hiện để làm giảm căng thẳng, nhấn mạnh sự cần thiết phải tập trung vào các vấn đề quan trọng hơn trong quan hệ giữa hai nước.[3]
(ii) Đưa ra các tuyên bố phản đối trực diện đối với các hành xử vi phạm luật pháp quốc tế đặc biệt là UNCLOS của Trung Quốc ở Biển Đông. Đối với các vụ việc liên quan đến các đồng minh, đối tác ở Biển Đông, Mỹ đưa ra rất nhiều tuyên bố của Bộ Ngoại giao phản đối các hoạt động vi phạm luật pháp quốc tế của Trung Quốc, khẳng định sát cánh cùng Philippines trong vụ việc Bãi Cỏ Mây, hay Bãi Sabina, nêu quan ngại, phản đối các yêu sách bất hợp pháp của Mỹ, đề nghị Trung Quốc tuân thủ luật pháp quốc tế, UNCLOS và Phán quyết Toà trọng tài Biển Đông 2016.
(ii) Tăng cường tăng cường quan hệ với đồng minh, đối tác về các mặt kinh tế, an ninh quốc phòng để trấn an các đồng minh, đối tác về sự ủng hộ, sát cánh của Mỹ đối với các nước này. Với các nước ASEAN, Mỹ đã cam kết gói viện trợ 150 triệu USD hỗ trợ ASEAN nâng cao năng lực, trong đó có 60 triệu USD dành cho nâng cao năng lực về an ninh hàng hải.[4] Trong khuôn khổ QUAD, Mỹ đã công bố sáng kiến Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương về nhận diện tình hình trên biển IPMDA trong khuôn khổ QUAD nhằm tăng cường năng lực cho các đối tác ở các đảo thuộc Thái Bình Dương, khu vực Đông Nam Á và khu vực Ấn Độ Dương có đầy đủ thông tin về hoạt động di chuyển của tàu thuyển trong các vùng biển của các nước này sát với thời gian thực, đảm bảo đưa ra các phản ứng, xử lý phù hợp, đóng góp vào duy trì một Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương tự do và cởi mở. Thông qua Sáng kiến thực thi pháp luật Đông Nam Á (Southeast Asia Maritime Law Enforcement), Mỹ cũng đã duy trì cam kết hỗ trợ các nước ASEAN xây dựng và nâng cao năng lực cho lực lượng thực thi pháp luật trên biển (thực hiện huấn luyện cho hơn 850 cán bộ thực thi pháp luật). Với Philippines, sau chuyến công du Mỹ của Tổng thống Ferdinand Marcos Jr, hai bên nhất trí mở rộng Thỏa thuận Hợp tác quốc phòng tăng cường (EDCA) ký với Mỹ năm 2014, theo đó, Mỹ được phép tiếp cận thêm 04 căn cứ quân sự của Philippines (ngoài 05 cơ sở sẵn có theo cam kết trong khuôn khổ EDCA); nối lại đối thoại 2+2 giữa các quan chức ngoại giao và quốc phòng hàng đầu của hai bên sau 07 năm gián đoạn; lên kế hoạch cho hơn 500 hoạt động quân sự chung trong năm 2023, trong đó có việc nối lại tuần tra hàng hải chung tại Biển Đông và tổ chức cuộc tập trận thường niên Balikatan lớn nhất trong vòng 30 năm qua. Trong các chuyến công du của Tổng thống Mỹ đến Việt Nam và Indonesia, Mỹ đã nâng cấp quan hệ với Việt Nam và Indonesia lên Đối tác Chiến lược toàn diện, đưa quan hệ giữa Mỹ – Việt Nam, Mỹ – Indonesia lên một tầm cao mới, toàn diện trên tất cả các phương diện.
(iv) Tăng cường ngoại giao pháp lý để đề cao luật biển như được phản ánh trong UNCLOS và trật tự pháp lý quốc tế dựa trên luật lệ. Năm 2020 Mỹ có điều chỉnh quan trọng về lập trường pháp lý, theo đó, đã tham gia vào “cuộc chiến Công hàm” năm 2020-2021 thông qua việc gửi thư đến Tổng thư ký LHQ và HĐBA LHQ vào ngày 01/6/2020 để công khai thể hiện lập trường pháp lý mạnh mẽ. Cụ thể, Mỹ (i) Phản bác các yêu sách biển của Trung Quốc, trong đó có yêu sách quyền lịch sử và yêu sách “Tứ Sa”, yêu sách các cấu trúc tại Trường Sa và bãi Scarborough có vùng EEZ và TLĐ riêng, và yêu sách vùng biển tính từ các bãi ngầm hoặc bãi cạn lúc chìm lúc nổi; (ii) khẳng định Phán quyết Vụ kiện Biển Đông có giá trị cuối cùng và ràng buộc đối với Trung Quốc và Philippines, yêu cầu Trung Quốc tuân thủ và điều chỉnh các yêu sách phù hợp với luật pháp quốc tế (như thể hiện trong Công ước).
Đồng thời, Mỹ tích cực công bố các nghiên cứu về tính phi pháp của các yêu sách biển của Trung Quốc của Bộ Ngoại giao Mỹ, trong đó quan trọng nhất phải kể đến công trình “Ranh giới trên Biển”. Đây là loạt công trình nghiên cứu công phu và lâu năm của Bộ Ngoại giao Mỹ về yêu sách biển và đường ranh giới biển của các nước và đánh giá sự phù hợp của các yêu sách này với luật pháp quốc tế. Đối với các yêu sách biển của Trung Quốc, năm 2014, Mỹ công bố Báo cáo số 143 khẳng định các yêu sách biển của Trung Quốc ở Biển Đông không rõ ràng và không phù hợp luật pháp quốc tế. Năm 2022, Mỹ tiếp tục Công bố Báo cáo số 150 bác bỏ toàn diện các yêu sách biển của Trung Quốc ở Biển Đông, bao gồm yêu sách chủ quyền, yêu sách Tứ Sa, yêu sách quyền lịch sử. Với việc công bố các Báo cáo này, Mỹ kêu gọi Trung Quốc đưa ra các yêu sách phù hợp với luật pháp quốc tế như được phản ánh trong UNCLOS, tuân thủ phán quyết Toà trọng tài Biển Đông 2016 và chấm dứt các hoạt động bất hợp pháp và cưỡng chế ở Biển Đông.
Ngoài ra, hàng năm, Mỹ cũng có tuyên bố của Bộ Ngoại giao Mỹ nhân dịp kỷ niệm ngày Toà trọng tài Biển Đông ra Phán quyết (13/7/2016), khẳng định giá trị ràng buộc và cuối cùng của Phán quyết, đồng thời yêu cầu các bên tuân thủ.
Như vậy, có thể thấy việc Trung Quốc thúc đẩy áp dụng các hoạt động vùng xám nhằm củng cố và tăng cường các yêu sách phi pháp ở Biển Đông đe doạ trực tiếp đến các lợi ích của Mỹ ở khu vực, Mỹ đã có những chuyển biến sâu sắc và toàn diện trong chính sách của Mỹ để đối phó với Trung Quốc. Cụ thể, Mỹ: (i) tăng cường hiện diện trên thực địa thông qua các hoạt động FONOPs, Đưa tàu chiến tháp tùng các tàu thu thập thông tin và tàu khảo sát, tập trận chung ở Biển Đông với các nước đồng minh đối tác trong khu vực; (ii) triển khai áp đặt các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với các cá nhân, tổ chức tham gia vào các hoạt động cưỡng chế ở khu vực; và (iii) áp dụng toàn diện các biện pháp chính trị ngoại giao – pháp lý như giao thiệp ở các cấp đối với các vụ việc liên quan trực tiếp đến Mỹ, đưa ra các tuyên bố phản đối trực diện đối với các hành xử vi phạm luật pháp quốc tế đặc biệt là UNCLOS 1982 của Trung Quốc ở Biển Đông; Tăng cường tăng cường quan hệ với đồng minh, đối tác và Tăng cường ngoại giao pháp lý để đề cao luật biển như được phản ánh trong UNCLOS 1982 và trật tự pháp lý quốc tế dựa trên luật lệ. Các biện pháp này đã mang lại nhiều kết quả tích cực, hạn chế được các hành vi “vùng xám” của tàu thuyền Trung Quốc trên thực địa, duy trì được sự can dự của Mỹ ở khu vực, và bảo vệ được lợi ích an ninh chiến lược của Mỹ ở Biển Đông đó là đảm bảo các quyền và tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông.
Qua một số vụ việc có liên quan trực tiếp tới Mỹ ở Biển Đông (điển hình là vụ USNS 2009), Mỹ tỏ cương quyết, cứng rắn, sẵn sàng đối đầu với các lực lượng của Trung Quốc để bảo vệ nguyên tắc và lợi ích chiến lược của Mỹ ở Biển Đông. Thực tiễn cũng cho thấy Trung Quốc có xu hướng làm dịu, tránh leo thang căng thẳng sau khi Mỹ cho thấy sự cứng rắn và sẵn sàng huy động các lực lượng quân sự tham gia vào vụ việc. Tuy nhiên, cả Mỹ và Trung Quốc đều không muốn quan hệ rơi vào đổ vỡ, nỗ lực quản lý và kiểm soát các hành vi một cách có trách nhiệm, duy trì các kênh tiếp xúc, đối thoại, nhất là Lãnh đạo cấp cao, tránh để các vấn đề trên biển ảnh hưởng đến tổng thể quan hệ song phương giữa hai nước./.
[1] Gregory Poling & Zack Cooper, Washington Tries Pulling Economic Levers in the South China Sea (AMTI, 28/8/2020) tại https://amti.csis.org/washington-tries-pulling-economic-levers-in-the-south-china-sea/
[2] White House, Briefing by White House Press Secretary Robert Gibbs on 3/9/2009 (Press Conference, White House, Washington DC, 9/3/2009).
[3] Cui Xiaohuo, “Sino-US Sea Standoff appears to have ended” (China Daily, 20/3/2009)
[4] Tổng thống Mỹ cam kết viện trợ 150 triệu USD cho các nước ASEAN, tại https://www.qdnd.vn/quoc-te/tin-tuc/tong-thong-my-cam-ket-vien-tro-150-trieu-usd-cho-cac-nuoc-asean-694309