Nên tổ chức một cuộc họp các Ngoại trưởng ASEAN để thống nhất lập trường, bao gồm cả bộ quy tắc ứng xử, trước khi gặp Trung Quốc.
Theo Kyodo News ngày 9/1, Ngoại trưởng Indonesia Retno Marsudi đã phát biểu trước các quan chức ngoại giao rằng:
“Indonesia sẽ tích cực thúc đẩy ASEAN và Trung Quốc xây dựng một COC mang tính thực tiễn và có hiệu lực vì sự ổn định và an ninh của Biển Đông”.
Bà Ngoại trưởng bày tỏ hy vọng các cuộc đàm phán về bộ quy tắc ứng xử giữa ASEAN và Trung Quốc sẽ bắt đầu vào tháng 3 ở Việt Nam, một trong những bên yêu sách biển và, COC sẽ được ký kết càng sớm càng tốt.
Ngoại trưởng Retno không đề cập chi tiết, nhưng nhấn mạnh rằng ASEAN sẽ được duy trì với tư cách là một “đấu thủ (player) đầy hứa hẹn trong khu vực”, bằng cách “phối hợp hành động vả lãnh đạo tập thể”.
Ngoại trưởng Indonesia nhấn mạnh:
“Đối với Indonesia, ASEAN đoàn kết và thống nhất là chìa khóa (và) Indonesia sẽ tiếp tục bảo vệ sự đoàn kết và thống nhất của ASEAN”.
Nguồn tin cho biết thêm, năm ngoái trong cuộc họp thượng đỉnh Đông Á, Indosesia đã đưa sáng kiến nên tổ chức một cuộc họp các Ngoại trưởng ASEAN để có một lập trường chung, bao gồm cả bộ quy tắc ứng xử, trước khi gặp Trung Quốc.
Ngoại trưởng Indonesia phát biểu với tư cách là nước chủ nhà trong dịp lễ chuyển giao chức vụ Tổng Thư ký ASEAN (ông Lim Jock Hoi, người Brunei, trở thành Tổng Thư ký ASEAN nhiệm kỳ 2018-2023, thay ông Lê Lương Minh, người Việt Nam, nhiệm kỳ 2013-2018).
Đây có thể được coi là thông điệp thể hiện quyết tâm chung của ASEAN có liên quan đến tiến trình xây dựng Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông giữa ASEAN và Trung Quốc.
Trong bối cảnh hiện nay, chúng tôi cho rằng những nội dung phát biểu của Ngoại trưởng Indonesia có thể được coi là định hướng cho những hoạt động mà tân Tổng thư ký ASEAN Lim Jock Hoi sẽ phải triển khai thực hiện trong nhiệm kỳ của mình.
Để bạn đọc Báo Điện tử Giáo dục Việt Nam có cơ sở chia sẻ về nhận xét này, chúng tôi xin được cung cấp thêm những thông tin và nhận xét về diễn biến của quá trình xây dựng COC trong thời gian qua.
Tranh cãi “Dự thảo khung COC”
Ngày 6/8/2017 tại Manila, Ngoại trưởng Trung Quốc và ASEAN đã thông qua “Dự thảo khung về Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC)”.
Ý nghĩa và tác dụng đích thực của “Dự thảo khung COC” đang được dư luận rất quan tâm với những tâm trạng khác nhau, sau khi nghe nội dung phát biểu, đánh giá của một số thành viên tham gia Hội nghị:
Ngoại trưởng các nước ASEAN nói họ “được khích lệ” bởi việc thông qua dự thảo khung và sẽ “thúc đẩy công tác ký kết một COC hiệu quả trong một khung thời gian các bên cùng nhất trí”.
Ngoại trưởng Singapore Vivian Balakrishnan đã gọi dự thảo khung là:
“Một văn kiện quan trọng vì theo nghĩa nào đó nó đại diện cho sự đồng thuận và quan trọng hơn là, một cam kết nhân danh 10 nước ASEAN và Trung Quốc để tạo tiến triển cho vấn đề kéo dài từ lâu này”.
 |
| Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị, ảnh: fmprc.gov.cn. |
Trong khi đó, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị cho rằng, các đàm phán đáng kể về nội dung của bộ quy tắc sẽ chỉ có thể bắt đầu nếu “không có sự phá hoại lớn từ các bên bên ngoài”.
Và theo ông Vương Nghị, COC không phải là một văn bản có tính ràng buộc về pháp lý.
Tổng thư ký ASEAN Lê Lương Minh nói ông hy vọng dự thảo khung sẽ “mở đường cho các đàm phán có ý nghĩa và đáng kể tiến tới ký kết COC”.
Ông Lê Lương Minh lưu ý thêm rằng, nếu bộ quy tắc này có hiệu quả trong việc ngăn ngừa và quản lý vụ việc ở Biển Đông, thì nó sẽ phải có tính ràng buộc về pháp lý…
Để góp phần làm sáng tỏ “thành quả” nói trên, chúng tôi xin cung cấp thêm một số thông tin liên quan đến nội dung cụ thể của “Dự thảo khung” COC đã được thông qua và một số nhận xét, đánh giá liên quan:
Dự thảo khung bao gồm 3 phần: Các điều khoản mở đầu; Các điều khoản chung; Các điều khoản cuối.
“Các điều khoản mở đầu” liệt kê 3 mục: a. Cơ sở của COC; b. Sự liên kết và tương tác giữa DOC và COC; và c. Tầm quan trọng và các nguyện vọng.
“Các điều khoản chung” bao gồm 3 phần: a. Các mục tiêu; b. Các nguyên tắc; và c. Các nghĩa vụ cơ bản.
“Các điều khoản cuối cùng”: gồm 5 dòng ngắn gọn: a. “Khuyến khích các nước khác tôn trọng các quy tắc được bao gồm trong COC”; b. “Các cơ chế cần thiết để giám sát việc thực thi”; c. “Đánh giá COC”; d. “Bản chất”; và e. “Hiệu lực thi hành”.
Bình luận, nhận xét:
Trước hết, theo nhận xét của những chuyên gia, nhất là các chuyên gia pháp lý thì, với 3 phần của “dự thảo khung” nói trên cho thấy nội dung COC được đàm phán trong tương lai sẽ không đáp ứng đầy đủ nội dung tối thiểu, cơ bản của một văn bản quy phạm pháp luật, một bộ luật (code) với đúng nghĩa của nó.
Bởi vì, một văn bản quy phạm pháp luật thông thường phải được kết cấu bởi các chương, mục, điều khoản… một cách chặt chẽ, logic.
Nếu coi COC là một bộ luật (code), một loại văn bản quy phạm pháp luật thì tối thiếu cần phải kết cấu các chương, mục, điều khoản sau đây:
Về chủ thể, khách thể:
COC là văn bản pháp lý tạo khuôn mẫu cho quan hệ hợp tác giữa các bên liên quan trong bối cảnh ở Biển Đông đang tồn tại nhiều tranh chấp do lịch sử để lại và nhu cầu sử dụng biển của các quốc gia trong khu vực và quốc tế đang tăng lên.
 |
| Ngoại trưởng các nước ASEAN gặp nhau trong một phiên họp năm ngoái, ảnh: The Nation. |
COC giúp phát huy được vai trò chủ đạo của ASEAN trong vấn đề an ninh trên Biển Đông.
Phạm vi áp dụng:
Phạm vi áp dụng của COC có phải bao gồm tất cả các đảo và vùng nước bên ngoài ranh giới 200 hải lý tính từ đường cơ sở, lãnh hải của các quốc gia ven biển và các đảo ở Biển Đông không?
Cần phân định rõ khu vực tranh chấp và không tranh chấp, xác định rõ những hoạt động được phép và không được phép thực hiện tại khu vực tranh chấp;
Đặc biệt là tôn trọng vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của quốc gia ven biển, quyền tự do và an ninh hàng hải, an ninh hàng không tại Biển Đông phù hợp với quy định của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982.
Cơ quan, lực lượng thực thi pháp luật
Các quốc gia ký kết COC cần xem xét thành lập hệ thống tổ chức, lực lượng thực thi pháp luật.
Ví dụ như phải thành lập ra Cơ quan An ninh hàng hải (MSA) để kiểm soát và quản lý các mối đe dọa an ninh hàng hải và đảm bảo tuân thủ nghiêm túc COC;
Cơ quan điều phối các lực lượng cảnh sát biển của các quốc gia liên quan …
Cơ chế tài phán và thi hành án:
Hệ thống tổ chức các cơ quan tài phán, chức năng quyền hạn và thủ tục thụ lý hồ sơ của các tổ chức tư pháp: sử dụng các cơ quan tài phán quốc tế đã có hay thành lập mới mang tình khu vực; nội dung tranh chấp, tính chất và mực độ vi phạm; cơ chế thi hành án….
Tuy nhiên, “Dự thảo khung COC” dường như chủ yếu bao hàm những nội dung mang màu sắc chính trị nhiều hơn là pháp lý;
Chẳng hạn trong phần mở đầu COC được coi là một phần của tiến trình thực hiện DOC và theo đó, DOC sẽ ảnh hưởng lớn đến nội dung của COC.
Điều này cho thấy rằng COC cuối cùng có thể không quá khác so với DOC.
Trong phần 2: Mục a: Các mục tiêu: Mục tiêu đầu tiên là “Thiết lập một khuôn khổ dựa trên các quy tắc bao gồm một loạt quy chuẩn chỉ đạo cách ứng xử của các bên và thúc đẩy hợp tác hàng hải trên Biển Đông”.
Cụm từ “khuôn khổ dựa trên các quy tắc” được sử dụng thay vì “có tính ràng buộc về mặt pháp lý” mà một số nước ASEAN đã vạch ra từ lâu về COC.
Nhưng do Trung Quốc phản đối một bộ quy tắc có tính ràng buộc về mặt pháp lý vì cho rằng nó sẽ hạn chế quyền tự do hành động trên Biển Đông và vì bản thân các nước ASEAN không có sự đồng thuận về vấn đề này, cụm từ này đã bị bỏ đi.
Liệu nó có được đưa vào các biên bản sau này của COC hay không vẫn cần phải được xem xét, nhưng Trung Quốc gần như chắc chắn sẽ cố gắng đảm bảo rằng điều này không xảy ra.
Mục tiêu thứ hai là “Thúc đẩy lòng tin lẫn nhau, sự hợp tác và uy tín, ngăn ngừa các sự cố, giải quyết các sự cố nếu chúng xảy ra, và tạo ra một môi trường thuận lợi cho việc giải quyết hòa bình các tranh chấp”.
 |
| Một phiên làm việc của Tòa trọng tài thành lập theo Phụ lục VII Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 thụ lý vụ Philippines kiện Trung Quốc, ảnh: PCA. |
Thực chất nội dung này cũng đã được thể hiện trong Tuyên bố về cách ứng xử trên Biển Đông (DOC).
Tuy nhiên, đây là lần đầu tiên đề cập đến việc ngăn ngừa và giải quyết các sự cố trên biển. Mục tiêu thứ ba là “Đảm bảo an ninh và an toàn hàng hải và quyền tự do đi lại trên biển và trên không”.
Nội dung này cũng đã được nêu trong DOC rằng: “… tôn trọng và cam kết đối với quyền tự do đi lại trên biển và trên không ở Biển Đông”.
Tuy nhiên, thay vì thuật ngữ “tôn trọng và cam kết” bằng thuật ngữ “đảm bảo” nghe có vẻ mạnh hơn một chút.
Mục b: “Các nguyên tắc” được chia thành 4 phần:
Nguyên tắc đầu tiên là COC “không phải là một công cụ để giải quyết các tranh chấp lãnh thổ hay các vấn đề về phân định ranh giới trên biển”.
Câu này được đưa vào dự thảo khung với hàm ý rằng COC không quy định thẩm quyền “giải quyết” những tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ và vấn đề phân định ranh giới biển giữa các bên yêu sách.
Nguyên tắc thứ hai là một cam kết đối với “các mục đích và nguyên tắc” của Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển năm 1982, Hiệp ước thân thiện và hợp tác, 5 Nguyên tắc chung sống hòa bình và “các nguyên tắc khác của luật pháp quốc tế được mọi người công nhận”.
Ngôn từ này cũng xuất hiện trong DOC và đã tạo thành nền tảng của quan hệ ASEAN-Trung Quốc kể từ khi các mối quan hệ đối thoại được thiết lập vào năm 1991.
Nguyên tắc thứ ba là “Cam kết thực thi đầy đủ và hiệu quả DOC”, điều mà ASEAN và Trung Quốc đã nhất trí từ trước.
Như đã lưu ý ở trên, Trung Quốc dường như xem COC như là một phần của tiến trình thực thi DOC.
Nguyên tắc thứ tư là “Tôn trọng độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của nhau phù hợp với luật pháp quốc tế, và nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của các nước khác”.
Điều khoản này là mới, mặc dù nó nhắc lại nguyên tắc 1 và nguyên tắc 3 của 5 Nguyên tắc chung sống hòa bình.
Sự nhắc lại được sử dụng để củng cố tầm quan trọng của 2 nguyên tắc này trong ứng xử về các mối quan hệ giữa ASEAN và Trung Quốc, đặc biệt khi tình trạng bất cân xứng về sức mạnh giữa Trung Quốc và các nước Đông Nam Á ngày một gia tăng kể từ khi DOC được ký kết vào năm 2002.
Mục c.“Các nghĩa vụ cơ bản” bao gồm 6 phần: i. Nghĩa vụ hợp tác; ii. Thúc đẩy hợp tác hàng hải thiết thực; iii. Tự kiềm chế/Thúc đẩy lòng tin và uy tín; iv. Ngăn ngừa các sự cố… Về cơ bản không có gì khác với nội dung Tuyên bố DOC.
“ASEAN đoàn kết và thống nhất” là nhân tố then chốt.
Từ những thông tin và phân tích nói trên, nếu COC chỉ là một văn kiện chính trị thì rõ ràng sẽ không đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn;
Nó không hiệu lực, và không đáp ứng được kỳ vọng của cộng đồng trong việc cần có một văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh mọi quan hệ nhằm kiểm soát và khống chế các tranh chấp phức tạp đang diễn ra trong Biển Đông.
 |
| Tiến sĩ Trần Công Trục, ảnh do tác giả cung cấp. |
Muốn có được một Bộ quy tắc ứng xử có tính ràng buộc pháp lý thì ASEAN, một bên ký kết, có một vai trò cực kỳ quan trọng, quyết định.
Vì vậy, trong thời gian tới, các quốc gia thành viên ASEAN nên tiếp tục thực hiện sáng kiến của Indonesia đã được đề xuất tại cuộc họp thượng đĩnh Đông Á năm 2016;
Đó là nên tổ chức một cuộc họp các Ngoại trưởng ASEAN để thống nhất lập trường, bao gồm cả bộ quy tắc ứng xử, trước khi gặp Trung Quốc.
Trên cơ sở đó mới có thể chủ động đề xuất nội dung chi tiết hơn và cần thể hiện lập trường rõ ràng hơn trong đàm phán với phía Trung Quốc.
Trong lịch, sử các thành viên của ASEAN đã có nhiều đóng góp rất quan trọng cho tiến trình giải quyết các tranh chấp phức tạp này thông qua các nghị quyết, tuyên bố, DOC,…
Tuy nhiên, do những nguyên nhân khác nhau, kể cả cơ chế “đồng thuận”, ASEAN đã có lúc bộc lộ những điểm yếu của mình về sự đoàn kết, thống nhất nội bộ.
Thậm chí có lúc ASEAN không ra được tuyên bố chung, không có tiếng nói đồng thuận trong một số vấn đề pháp lý, chính trị liên quan đến tình hình Biển Đông.
Trước hết, ASEAN cần khai thác và phát huy giá trị của Phán quyết Tòa Trọng tài 12/7/2016 trong quá trình xây dựng COC.
Có thể không trực tiếp gọi tên Phán quyết này tại bàn đàm phán với Trung Quốc về COC. Nhưng các nội dung pháp lý mà Phán quyết đã đề cập sẽ được vận dụng để đàm phán, nhất là về phạm vi điều chỉnh, một nội dung chủ yếu, không thể không bàn đến để có được COC.
Trực tiếp đề cập đến phán quyết có thể vấp phải sự phản đối của Trung Quốc và một vài nước bị Trung Quốc lôi kéo, mua chuộc.
Nhưng nếu sử dụng các nội dung Phán quyết để giải thích, vận dụng Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 để xác định phạm vi các vùng biển và thềm lục địa là có thể chấp nhận được cho cả các bên, nếu các bên có tinh thần cầu thị khách quan và thượng tôn pháp luật.