Ngày 6/8/2017 tại Manila, Ngoại trưởng Trung Quốc và ASEAN đã thông qua dự thảo khung về Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC). Dự thảo khung này trước đó đã được thông qua trong Hội nghị quan chức cấp cao ASEAN-Trung Quốc về thực hiện Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông ở Quý Dương, Trung Quốc ngày 19/5/2017. Giai đoạn tiếp theo sẽ là mở các cuộc tham vấn chính thức về nội dung và thời gian hoàn thiện COC.
Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 50. Ảnh: Reuters.
Tại các hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 31 vừa qua tại Manila (Philippines), các lãnh đạo của ASEAN và Trung Quốc đã chính thức tuyên bố khởi động quá trình đàm phán COC. Tiến trình thảo luận về COC đã được thúc đẩy nhanh chóng sau việc thông qua dự thảo khung về COC này. Mới đây nhất, ngày 01/3/2018, tại Đà Nẵng (Việt Nam), hai bên đã tiến hành đàm phán về COC.
Ý tưởng về một COC cho khu vực biển Đông lần đầu tiên được đưa ra từ những năm 1990 nhưng đã sớm thất bại. Trung Quốc phản đối mạnh mẽ bất kỳ văn bản nào mang tính ràng buộc pháp lý, có thể giới hạn các hoạt động của Bắc Kinh ở Biển Đông. Khi cả hai bên không đi tới một kết luận về COC, ASEAN và Trung Quốc đã chọn giải pháp dung hòa là cả hai bên nhất trí về một DOC không mang tính ràng buộc hồi năm 2002 và coi DOC như một sự dàn xếp và nhất trí tạm thời để tiến tới mục tiêu đạt được một COC.
Tuy nhiên, đã gần 20 năm trôi qua kể từ khi DOC được ký kết và người ta vẫn chưa thấy tình căng thẳng trên khu vực Biển Đông được kiểm soát. Nhiều người đặt câu hỏi về việc liệu tiến triển trên về COC có thể đạt được đến đâu trong các vòng đàm phán tới đây. Nội dung của COC sẽ khác DOC như thế nào? Liệu đây có phải là một chiến thuật khác của Trung Quốc nhằm “câu giờ” hay không? Và liệu 10 nước thành viên ASEAN sẽ thống nhất và đoàn kết như thế nào về lập trường và quan điểm của khối khi đàm phán với Trung Quốc?
COC có thể không khác nhiều so với DOC
Mặc dù không thể phủ nhận tiến bộ về mặt ngoại giao về tiến trình đối với COC thời gian vừa qua nhưng sự thật là khả năng đạt được bất kỳ tiến bộ nào thực chất về một COC toàn diện và hiệu quả vẫn là điều rất khó khăn. Các nước thành viên ASEAN có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông và một số nước ngoài khu vực như Mỹ lâu nay vẫn hy vọng về một COC mang tính ràng buộc pháp lý gần như chắc chắn sẽ phải thất vọng. Trung Quốc đã nhiều lần tuyên bố quan điểm theo hướng một COC tự nguyện, không mang tính ràng buộc hoặc chí ít là không mang tính ràng buộc pháp lý. Ngoài ra, tại thời điểm này, cũng có thể có sự thay đổi về quan điểm và nhận thức của một số nước ASEAN, đặc biệt là Philippines, về COC. Trong một cuộc phỏng vấn hồi tháng 5/2017, Ngoại trưởng Philippines Alan Peter Cayetano đã tỏ ra thận trọng về một COC mang tính ràng buộc pháp lý, nói rằng ông muốn một COC trước hết không mang tính ràng buộc pháp lý, chỉ mang tính chất như “lời cam kết” của các nước có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông.
Ngoài ra, còn nhiều khác biệt về quan điểm giữa các bên về các quy định cụ thể trong COC. Liệu phạm vi của COC có bao gồm cả quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa hay không? Còn những nơi như bãi Tư Chính mà chỉ có Trung Quốc cho là đang bị tranh chấp? Các cuộc thảo luận chính thức thậm chí còn chưa bắt đầu đi vào chi tiết như việc quản lý nghề cá, khai thác chung dầu khí, bảo vệ môi trường, hay thực thi pháp luật ở các vùng biển bị tranh chấp. Các nước sẽ giải quyết ra sao trước tuyên bố đòi quyền lịch sử của Trung Quốc bằng luật pháp trong nước của chính họ và luật pháp quốc tế? Và những bất đồng về cách diễn giải bộ quy tắc này sẽ được giải quyết như thế nào?
Những tính toán chiến lược của Trung Quốc
Việc Bắc Kinh nhất trí tái khởi động đàm phán về COC là một động thái cần được đánh giá và cân nhắc kỹ lưỡng. Thời điểm Bắc Kinh đưa ra quyết định này mới là điều đáng bàn. Còn nhớ, việc Trung Quốc từ chối thực thi phán quyết của Tòa Trọng tài hồi tháng 7/2016 đã làm hủy hoại hình ảnh của Bắc Kinh là một láng giềng tốt đối với các nước nhỏ hơn trong ASEAN- một hình ảnh mà Bắc Kinh đã nỗ lực gây dựng kể từ khi Trung Quốc dưới thời Chủ tịch Giang Trạch Dân triển khai chính sách “láng giềng tốt” những năm 1990.
Bên cạnh đó, đã có những nghi vấn đặt ra đối với cam kết của Bắc Kinh tuân thủ trật tự quốc tế dựa trên luật lệ cũng như những ý định thực sự của Bắc Kinh đằng sau sáng kiến “Vành đai và Con đường” của Tập Cận Bình.
Vì vậy, tiến triển về COC vừa qua có thể được coi là nỗ lực của Bắc Kinh nhằm xoa dịu những bất đồng và nghi ngờ của các nước trong khu vực. Sau phán quyết của Tòa Trọng tài, Bắc Kinh đã vội vàng gây dựng lại hình ảnh của mình trong khu vực. Không lâu sau phán quyết này, Bắc Kinh tuyên bố không ngăn cản ngư dân Philippines đánh bắt cá tại ngư trường gần bãi Scarborough. Bằng việc quay trở lại bàn đàm phán, Bắc Kinh đang giơ “cành oliu” cho các nước láng giềng ASEAN.
Thế nhưng, nhiều nhà quan sát coi thiện chí về đàm phán COC của Bắc Kinh chỉ là một chiến thuật mang tính “trì hoãn”. Điều chắc chắn là Trung Quốc sẽ không bao giờ ngừng các hoạt động xây dựng và cải tạo đảo đá và triển khai các hoạt động quân sự ở vùng biển tranh chấp, mặc dù nhất trí đàm phán về COC. Thực chất, “bức màn” về sự hợp tác và tin cậy lẫn nhau mà Trung Quốc đưa ra khi tuyên bố sẽ thảo luận về COC là nhằm giúp Bắc Kinh “câu giờ”, để có thêm thời gian thực hiện những tham vọng ở Biển Đông mà không vấp phải lời chỉ trích gay gắt thường xuyên nào từ phía ASEAN.
Bên cạnh đó, việc đồng ý đàm phán COC theo yêu cầu lâu nay của ASEAN cũng giúp Bắc Kinh loại bỏ sự can thiệp của Mỹ mà lâu nay Trung Quốc vẫn cho là “cường quốc bên ngoài khuấy động vấn đề Biển Đông”.
Cơ hội của ASEAN?
Cho đến thời điểm này, ASEAN vẫn chỉ đang nói đến một “bộ khung” của COC. Nhiều học giả nghi ngờ tính hiệu quả của COC bởi “bộ khung” COC không có sự ràng buộc về pháp lý và không có một cơ chế giải quyết tranh chấp khả thi. Mặc dù “bộ khung” gồm 2 trang này kêu gọi các bên cam kết thực thi “mục tiêu cũng như các nguyên tắc” của Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển, nhưng không đề ra cụ thể các hình thức chế tài đối với những nước không tuân thủ các mục tiêu và nguyên tắc đó. Trung Quốc chắc chắn sẽ phớt lờ COC giống như đã phớt lờ phán quyết của Tòa Trọng tài về vấn đề Biển Đông, theo đó hoàn toàn phủ nhận cái gọi là “đường 9 đoạn” mà Bắc Kinh đơn phương đặt ra.
Tuy vậy, phán quyết của Tòa vẫn là một cú đánh thẳng vào vị thế quốc tế của Trung Quốc. Sau thất bại này, Trung Quốc đề ra khái niệm mới là “Tứ Sa”, dựa trên đường cơ sở thẳng xung quanh quần đảo Hoàng Sa, quần đảo Trường Sa, Bãi Macclesfield và quần đảo Pratas. Dù được xem là chiến lược pháp lý khéo léo hơn tuyên bố thiếu cơ sở về “đường 9 đoạn” song khái niệm “Tứ Sa” của Trung Quốc vẫn vi phạm Điều 46 và 47 của UNCLOS.
Hiện nay, cả Trung Quốc và ASEAN đều đang phải đối mặt với thế tiến thoái lưỡng nan trong mối quan hệ quốc tế khi nỗ lực đạt được một thỏa thuận về COC. Trung Quốc không muốn bị coi là không khoan nhượng và đang bắt nạt ASEAN cùng một số bên tranh chấp khác. Họ muốn xoa dịu căng thẳng và giảm bớt cơ hội để các nhân tố bên ngoài như Mỹ, Ấn Độ và Nhật Bản có thể “xía” vào tranh chấp này. Tuy nhiên, Trung Quốc cũng không muốn từ bỏ những lợi ích mà họ cho là “cốt lõi” của mình ở Biển Đông.
Về phần mình, ASEAN cần chứng tỏ cho bản thân và thế giới thấy rằng họ đủ đoàn kết để có thể xử lý thành công những vấn đề quốc tế khó khăn trong khu vực của mình. Ngược lại, việc giữ khoảng cách với các nước bên ngoài và duy trì hòa bình, ổn định cho khu vực cũng rất quan trọng đối với “tính trung tâm” và mong muốn được coi là một nhân tố chủ chốt trong khu vực của ASEAN. Do đó, ASEAN phải chứng tỏ cho thế giới thấy được sự vững vàng trước tình trạng quyết đoán, hung hăng của Trung Quốc. Cả khối cần đoàn kết, thống nhất để vượt qua các thử thách. Điều này liên quan tới các cuộc đàm phán đang diễn ra hướng tới một COC hiệu quả và thực chất. Nếu Trung Quốc ủng hộ việc ký kết COC, thì ASEAN phải đảm bảo các thỏa thuận cụ thể nhằm đảm bảo sự tuân thủ của Trung Quốc…
Trước những nguy cơ tiềm tàng như vậy, các nhà lãnh đạo ASEAN cần phải đoàn kết về mặt chính trị và đưa ra một lập trường chung trong vấn đề Biển Đông. Họ phải nỗ lực duy trì vị thế trung tâm của ASEAN trong các vấn đề khu vực và các cơ chế an ninh, đồng thời hạn chế chiến tranh bằng mọi giá. Các nhà lãnh đạo ASEAN cũng cần phải bảo đảm rằng mọi tranh chấp ở Biển Đông đều được giải quyết bằng biện pháp hòa bình dựa trên luật pháp quốc tế và yêu cầu Trung Quốc tôn trọng phán quyết của Tòa Trọng tài ở La Hay về vấn đề Biển Đông.