Trong bối cảnh tình hình tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông đang ngày càng có nhiều diễn biến phức tạp, đặc biệt là Trung Quốc liên tục có các hành vi vi phạm nghiêm trọng chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của các nước liên quan ở Biển Đông khiến việc tìm ra một giải pháp hữu hiệu, mang tính ràng buộc pháp lý còn gặp nhiều bế tắc. Việc ASEAN và Trung Quốc thông qua Khung COC và nỗ lực đàm phán COC là tín hiệu khả quan, tích cực nhằm góp phần duy trì hòa bình, ổn định trong khu vực.
Mục tiêu và định hướng chung của COC Biển Đông
COC không thể là phương tiện để giải quyết các tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ hay phân định ranh giới biển ở Biển Đông. Việc giải quyết các tranh chấp nói trên phải được thực hiện bằng thương lượng trực tiếp giữa các bên tranh chấp, hoặc thông qua các cơ quan tài phán quốc tế có thẩm quyền và được các bên tranh chấp thỏa thuận sử dụng. Giống như DOC, COC sẽ tiếp tục là một công cụ xây dựng lòng tin nhằm tạo môi trường hòa bình, ổn định, tin cậy lẫn nhau và khuyến khích hợp tác sử dụng và quản lý Biển Đông một cách hòa bình, tối ưu trên cơ sở tuân thủ luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Luật biển 1982; các biện pháp thực hiện trong khuôn khổ COC sẽ không gây phương hại đến quá trình giải quyết các tranh chấp về lãnh thổ và vùng biển. Mặt khác, COC cần kế thừa và phát triển các quy định của DOC, khắc phục những điểm hạn chế đã cản trở việc triển khai DOC trên thực tế nhằm giảm căng thẳng và nguy cơ xung đột trên Biển Đông.
Với mục tiêu như trên, COC không nên dừng lại ở cam kết của các bên thực hiện các nguyên tắc khung, hoặc không tiến hành những hành động không được quy định cụ thể. COC cần phải xác định rõ những hành vi không được phép tiến hành ở Biển Đông vì vi phạm luật pháp quốc tế, Công ước Luật biển 1982, các thỏa thuận giữa các bên hữu quan liên quan đến vùng biển này hay do gây ra căng thẳng, bất ổn định trên Biển Đông. COC cũng cần quy định những điều kiện và cơ chế thích hợp cho phép các bên tăng cường đối thoại, giảm thiểu căng thẳng khi tranh chấp, bất đồng nảy sinh, triển khai hợp tác trong những lĩnh vực nhất định, nhất là những biện pháp xây dựng lòng tin.
Với cách tiếp cận như trên, COC cũng cần phải có phạm vi, đối tượng và nội dung phù hợp, có tính đến những khó khăn, vướng mắc đã nảy sinh khi đàm phán DOC.
Phạm vi áp dụng của COC Biển Đông
Việc gắn phạm vi áp dụng COC vào khu vực tranh chấp thuộc hai quần đảo gây khó khăn cho chính việc soạn thảo và thông qua COC trước năm 2002. Và cũng vì cách đặt vấn đề gắn COC với tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông, các nước ASEAN lo ngại việc mở rộng phạm vi áp dụng của COC/DOC sẽ là công nhận mở rộng tranh chấp sang các vùng biển thuộc quyền tài phán của các quốc gia ven biển theo Công ước Luật biển 1982. Quy định về phạm vi áp dụng hạn chế ở các khu vực tranh chấp thuộc hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa trên thực tế xung đột với chính quy định cho phép tiến hành các dự án hợp tác bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học, đấu tranh chống tội phạm trên biển, tìm kiếm cứu nạn… ở Biển Đông. Việc hạn chế COC ở khu vực tranh chấp cũng không phù hợp với bản chất của Biển Đông là một vùng biển nửa kín, tại đó các quốc gia ven biển có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau. Cần lưu ý rằng Công ước Luật Biển 1982 dành riêng một phần để điều chỉnh các vùng biển kín và nửa kín. Cụ thể, Điều 123 Công ước kêu gọi các nước ven biển tại vùng biển kín và nửa kín hợp tác với nhau trong việc thực hiện các quyền và thực hiện các nghĩa vụ của mình theo Công ước. Hơn nữa, tình hình ở Biển Đông sau khi DOC được ký kết cho thấy các sự kiện gây căng thẳng, tranh cãi không chỉ diễn ra ở khu vực hai quần đảo, mà ở nhiều vùng biển khác nhau thuộc biển Đông. Không thể phủ nhận thực tế Trung Quốc, bằng yêu sách phi lý và mập mờ về căn cứ pháp lý lẫn lịch sử, đã mở rộng tranh chấp ra gần như toàn bộ Biển Đông và có những hoạt động cản trở, đe dọa việc sử dụng hòa bình và hợp pháp Biển Đông của các quốc gia khác.
Để thực hiện mục tiêu duy trì hòa bình an ninh và tạo cơ hội cho các quốc gia sử dụng hòa bình và hợp lý các vùng biển ở Biển Đông trên cơ sở tuân thủ luật pháp quốc tế, nhất là Công ước Luật biển 1982, không có lý gì COC chỉ giới hạn áp dụng đối với khu vực tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa, hay cả quần đảo Hoàng Sa. Phạm vi áp dụng của COC nên là trên toàn Biển Đông, nhằm điều chỉnh hành vi ứng xử của các bên theo các mục tiêu cụ thể của COC, không ảnh hưởng đến việc giải quyết tranh chấp về chủ quyền đảo ở Biển Đông.
Mặt khác, việc xác định phạm vi áp dụng COC trên toàn bộ Biển Đông không có nghĩa là thừa nhận mở rộng phạm vi tranh chấp liên quan đến hai quần đảo ra toàn Biển Đông. Trái lại, để triển khai COC, các bên tham gia COC cần thỏa thuận tạm thời “khoanh vùng” các quần đảo bị tranh chấp ở Biển Đông, tách chúng ra khỏi các vùng biển kế cận lãnh thổ chính của các quốc gia ven Biển Đông. Việc khoanh vùng như vậy là cần thiết vì nó cho phép xác định rõ phạm vi không gian áp dụng các quy định của COC về cách ứng xử của các bên tại các quần đảo bị tranh chấp và tại các vùng biển khác của Biển Đông.
Thỏa thuận khoanh vùng tạm thời các quần đảo bị tranh chấp ở Biển Đông không phải là giải pháp thay thế thỏa thuận của các quốc gia hữu quan về phân định các vùng biển liên quan đến hai quần đảo bị tranh chấp. Chừng nào vấn đề chủ quyền đối với hai quần đảo chưa được giải quyết, khó có thể nghĩ tới giải pháp phân định các vùng biển liên quan đến hai quần đảo. Vì vậy việc khoanh vùng hai quần đảo để triển khai COC mang ý nghĩa của một giải pháp tạm thời đóng băng tranh chấp chủ quyền đối với hai quần đảo và mở đường cho các hoạt động hòa bình và phù hợp với Luật biển quốc tế tại Biển Đông. Việc khoanh vùng hai quần đảo là một vấn đề mang nhiều tính kỹ thuật nhưng trước hết phụ thuộc vào ý chí của các quốc gia. Cho đến nay cũng đã có nhiều các đề xuất về việc khoanh vùng khu vực tranh chấp ở Biển Đông. Một trong những cách thức đơn giản và thuận tiện cho việc triển khai COC sau này là tạm thời khoanh vùng các vị trí trong hai quần đảo mà các bên tranh chấp đang chiếm đóng và trao cho mỗi vị trí đó một vành đai an toàn có bán kính 500 mét.
Nội dung COC Biển Đông
Về các nguyên tắc chuẩn mực: COC cần nhắc lại các nguyên tắc khung đã được quy định trong đoạn 1 và 4 của DOC. Ưu tiên cao nhất ở Biển Đông là loại trừ việc sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực để áp đặt các yêu sách hoặc giải quyết tranh chấp về lãnh thổ hay vùng biển. Nguyên tắc không sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế là một nguyên tắc quy phạm của luật pháp quốc tế và đã được khẳng định trong rất nhiều văn kiện chính trị, pháp lý của khu vực. Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác tại Đông Nam Á, được nhiều nước ngoài khu vực tham gia, kể cả Trung Quốc, cũng đã quy định cơ chế giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình. COC cần xử lý một khía cạnh cụ thể hơn, đó là khi một nước có hành động sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực ở Biển Đông. Việc bày tỏ ý kiến phản đối tuy rất cần thiết, nhưng rõ ràng là không đủ. Cần có hành động tập thể hoặc sử dụng một cơ chế an ninh tập thể sẵn có để khống chế, chẳng hạn yêu cầu Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc họp xem xét vấn đề. Như vậy COC sẽ phải có quy định cụ thể những hành động nào được coi là hành vi sử dụng vũ lực đến mức đe dọa hòa bình an ninh quốc tế, cần đưa ra Hội đồng Bảo an.
Một nguyên tắc quan trọng nữa cần được nhấn mạnh, đó là mọi hoạt động nghiên cứu, sử dụng, thăm dò, khai thác các vùng biển, kể cả thềm lục địa ở Biển Đông, cũng như giải quyết vấn đề phân định ranh giới vùng biển đều phải tuân thủ quy định của Công ước Luật biển 1982. Trong trường hợp tranh chấp phát sinh, các bên tham gia COC cam kết sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp quy định trong Công ước Luật biển 1982 để giải quyết.
Về các hành vi không được phép tiến hành: COC cần quy định rõ những hành động các bên cam kết không triển khai ở các khu vực tranh chấp lãnh thổ và các vùng biển của Biển Đông, cơ chế giám sát, phát hiện và xử lý vi phạm.
Trước hết tại các quần đảo tranh chấp, các bên cam kết không tiến hành chiếm đóng mới, không hoạt động khiêu khích quân sự, không tiến hành do thám gián điệp ở các khu vực đồn trú của nước khác. Tại các vùng nước nằm trong phạm vi khoanh vùng tạm thời hai quần đảo, các bên không đơn phương khảo sát, thăm dò, khai thác dầu khí. Đồng thời, cần có quy định cụ thể nhằm loại trừ tác động gây nguy hại đến môi trường sinh thái biển, nhất là hiện trạng đa dạng sinh học ở đây, xuất phát từ các hoạt động của các bên tại các đảo, đá, bãi ngầm mà họ chiếm giữ.
Các lực lượng đồn trú trên quần đảo có nhiệm vụ theo dõi, phát hiện những hành vi thuộc loại vừa nêu và thông báo tới tất cả các bên tham gia COC. Thông báo như vậy là cơ sở để tiến hành các hoạt động ngoại giao song phương hoặc đa phương nhằm vận động bên vi phạm chấm dứt hành động của mình.
Tại các vùng biển khác mọi hoạt động đều phải tiến hành trên cơ sở tuân thủ quy định của Công ước Luật biển 1982. Các bên không đưa ra những yêu sách về vùng biển phi lý, trái với các tiêu chuẩn của Luật biển quốc tế, và tổ chức cưỡng chế thi hành các luật lệ đơn phương áp đặt trong phạm vi yêu sách phi lý nói trên. Các bên cam kết không cản trở hoạt động đi lại bình thường của tàu thuyền các nước trên các tuyến hàng hải quốc tế đi qua Biển Đông, không đơn phương khảo sát, thăm dò, khai thác dầu khí tại các vùng thềm lục địa chồng lấn căn cứ theo Công ước Luật biển 1982. Đồng thời, cần có quy định nhằm loại trừ các thực tiễn gây nguy hại đến môi trường biển trong khi tiến hành các hoạt động hàng hải hoặc thăm dò khai thác tài nguyên ở Biển Đông.
Về các hoạt động được khuyến khích thực hiện: COC cần tiếp thu các quy định của DOC 2002 về các biện pháp xây dựng lòng tin trên nguyên tắc bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau, bao gồm đối thoại, tham khảo, tự nguyện trao đổi thông tin giữa các lực lượng đồn trú tại quần đảo Trường Sa. COC cần quy định cụ thể hơn cơ chế đối thoại, tham khảo định kỳ, hoặc bất thường khi có bất đồng nảy sinh, ở các cấp độ khác nhau, như giữa các đơn vị đồn trú tại quần đảo Trường Sa, giữa các Bộ chức năng tương ứng của các bên, giữa các Chính phủ.
Bên cạnh việc ghi nhận lại các lĩnh vực khuyến khích hợp tác đã có trong DOC 2002, như bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, an toàn hàng hải và viễn thông, tìm kiếm cứu nạn và chống tội phạm xuyên quốc gia, COC cần quy định những định hướng triển khai hợp tác. Về điểm này, có thể tham khảo các nguyên tắc chỉ đạo việc triển khai các dự án hợp tác trong khuôn khổ DOC mà Trung Quốc và ASEAN thỏa thuận được sau khi thông qua DOC.
Với tư cách là một văn kiện tiếp nối DOC, về nguyên tắc COC Biển Đông cần được đàm phán trực tiếp giữa các nước ASEAN và Trung Quốc. Tuy nhiên, việc Trung Quốc và các nước ASEAN đóng vai trò nòng cốt trong khâu soạn thảo COC không có nghĩa là phủ định sự trợ giúp, tư vấn của các nước khác, hoặc các tổ chức chuyên môn quốc tế hoặc khu vực. Trong quá trình đàm phán xây dựng COC, các nước ASEAN, với những điểm tương đồng về lợi ích và năng lực triển khai các chính sách ở Biển Đông, có cơ hội thống nhất quan điểm về nội dung văn kiện COC cũng như phương thức đàm phán để đạt kết quả mong muốn. Điều này phần nào đã được kiểm chứng trong quá trình thương lượng DOC. Các nước ASEAN cần tiếp tục phát huy ưu thế này.
Triển vọng có COC trong năm 2021
Việc ASEAN và Trung Quốc thông qua dự thảo khung COC đã tạo tiền đề cho các cuộc đàm phán trong sắp tới. Phát biểu tại Singapore trước lễ khai mạc hội nghị thượng đỉnh ASEAN, Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường (13/11) cho biết Trung Quốc muốn hoàn tất COC tại Biển Đông trong vòng 3 năm nữa (năm 2021), nhằm góp phần bảo đảm hòa bình và ổn định ở Biển Đông; cho rằng COC cũng sẽ có lợi cho tự do thương mại và phục vụ lợi ích của các bên khác liên quan, đồng thời cam đoan nước này không tìm kiếm “quyền bá chủ hoặc bành trướng”.
Truyền thông quốc tế nhận định, đây là lần đầu tiên Trung Quốc đề cập đến nghị trình rõ ràng hơn nhằm tiến tới hoàn tất COC. Tuy nhiên, dù Thủ tướng Lý Khắc Cường lên tiếng cam đoan Trung Quốc không tìm kiếm quyền bá chủ hoặc bành trướng ở Biển Đông, nhưng giới phân tích cho rằng hành động của Trung Quốc thời gian qua gây tổn hại nghiêm trọng đến niềm tin của các nước trong khu vực. Trong khi đó, Cố vấn an ninh quốc gia của tổng thống Mỹ John Bolton (13/11) cho rằng bất kỳ thỏa thuận nào liên quan đến COC giữa Trung Quốc – ASEAN cũng không nên kèm điều khoản giới hạn quyền tiếp cận vùng biển này; đồng thời lên tiếng chỉ trích Trung Quốc đã tìm cách kéo dài đàm phán qua nhiều năm để xây dựng các tiền đồn quân sự khắp Biển Đông.
Tuy nhiên, theo giới chuyên gia nhận định, ít khả năng sẽ có COC trong 3 năm tới, chủ yếu là do lập trường giữa các nước ASEAN và Trung Quốc vẫn còn nhiều khác biệt.
Về lập trường của Việt Nam đối với COC: Việt Nam đưa ra những yêu sách cứng rắn với Trung Quốc trong cuộc đàm phán về COC. Theo bản thảo bộ quy tắc đang được đàm phán mà phóng viên Reuters có được, Việt Nam muốn đặt ngoài vòng pháp luật nhiều hành động mà Bắc Kinh đang tiến hành trên khu vực Biển Đông trong suốt nhiều năm qua, trong đó bao gồm việc xây dựng các đảo nhân tạo, triển khai các loại vũ khí phong toả biển như hệ thống tên lửa. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng thúc đẩy những điều khoản nhằm ngăn chặn Trung Quốc thiết lập Vùng nhận diện phòng không (ADIZ) trên khu vực Biển Đông, một động thái mà Bắc Kinh đã từng đơn phương thực hiện trên khu vực biển Đông Trung Hoa vào năm 2013. Cũng theo Reuters, Việt Nam yêu cầu các nước tham gia đàm phán minh định yêu sách của họ về chủ quyền trên biển, tuân thủ luật pháp quốc tế. Động thái này nhiều khả năng nhắm vào “đường lưỡi bò” của Trung Quốc, vốn bao trùm phần lớn diện tích Biển Đông. Trước đó, Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Việt Nam Lê Thị Thu Hằng cho biết đàm phán về COC đã đạt được một số bước tiến trong thời gian gần đây. Việt Nam vẫn đang tích cực cùng các nước khác thể hiện “tinh thần xây dựng và hợp tác”; khẳng định Việt Nam mong muốn các nước liên quan sẽ tiếp tục các nỗ lực của mình, đóng góp tích cực cho quá trình đàm phám nhằm đạt được một COC phù hợp với luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước về Luật biển của Liên Hiệp Quốc năm 1982, góp phần duy trì hoà bình, ổn định, và an ninh trên Biển Đông nói riêng, và trong khu vực nói chung.
Về những yêu sách của phía Trung Quốc, tài liệu mà Reuters có được còn xác nhận những thông tin được đưa ra trước đây rằng Trung Quốc muốn ngăn chặn những cuộc tập trận chung giữa các quốc gia trong khu vực với các cường quốc bên ngoài, “cấm cửa” các tập đoàn dầu khí bên ngoài Trung Quốc và Đông Nam Á, tham gia khai thác tài nguyên trong khu vực biển Đông, trừ khi có sự đồng ý của tất cả các nước tham gia vào COC. Đây là những yêu sách mà các chuyên gia cho rằng một số thành viên của ASEAN sẽ phản đối kịch liệt.
Quan điểm của Philippines: Cựu Ngoại trưởng Philippines Albert del Rosario đã đề xuất một cuộc tham vấn chung giữa Philippines và Việt Nam xung quanh những điều khoản chính của bản dự thảo COC, để dẫn đến một kế hoạch hành động thống nhất có lợi cho cả hai nước lẫn các nước khác trong khu vực. Ông Albert del Rosario cho rằng, quan điểm và đề xuất nói trên của Việt Nam về COC cần được ủng hộ toàn diện, không chỉ từ Philippines, mà phải cả khối ASEAN. Nếu đạt được sự đồng thuận này, ASEAN sẽ cho thế giới thấy tổ chức này sẵn sàng bảo vệ vai trò trung tâm của mình, không để bị bắt nạt hay mua chuộc. Đồng thời nhấn mạnh, Philipines sẽ cần phải hết sức cảnh giác để đảm bảo rằng, Bắc Kinh không thể lợi dụng COC vào mục đích bảo vệ những gì bất hợp pháp mà Phán quyết Tòa trọng tài đã bác bỏ, hiện là một phần không thể thiếu của luật pháp quốc tế, đồng thời cảnh báo Trung Quốc có thể lợi dụng COC để hợp pháp hóa hành động bất hợp pháp – bồi đắp đảo nhân tạo và quân sự hóa một số cấu trúc địa lý nước này chiếm đóng trái phép ở Biển Đông.
Trước đó, Bộ trưởng Quốc phòng Philippines Delfin Lorenzana phát biểu trên kênh tin tức ABS-CBN phát sóng đêm Giáng sinh, rằng tiếng nói thống nhất của các nước Đông Nam Á có yêu sách ở Biển Đông sẽ đủ mạnh để khiến Trung Quốc lắng nghe. Vấn đề đặt ra đối với ASEAN hiện nay theo ông Delfin Lorenzana, là sự thiếu kiên quyết trong tuyên bố chống lại các yêu sách của Trung Quốc, đặc biệt là yêu sách “chủ quyền lịch sử” trái ngược hoàn toàn với luật pháp quốc tế, đặc biệt là UNCLOS.
Chen Xiangmao, một nhà nghiên cứu thuộc Viện Nghiên cứu Biển Đông mà Trung Quốc lập ra, có trụ sở tại đảo Hải Nam, nói rằng các cuộc đàm phán về COC trong năm 2019 sẽ tập trung vào các vấn đề cơ bản như phạm vi địa lý áp dụng COC cũng như việc bộ quy tắc này có tính ràng buộc chính trị hay pháp lý. Liu Feng, một học giả khác ở Hải Nam, Trung Quốc, tin rằng Bắc Kinh sẽ tìm mọi cách ngăn cản sự tham dự của các quốc gia “ngoài khu vực Biển Đông” vào tiến trình đàm phán COC, đặc biệt là Mỹ.
Giáo sư Carlyle A.Thayer (Học viện Quốc phòng Australia) cho rằng Trung Quốc sẽ tận dụng cuộc đàm phán COC với các nước thành viên ASEAN để thúc đẩy phát triển chung ở Biển Đông với Việt Nam và Malaysia sau khi đạt thỏa thuận với Brunei và Philippines. Trong khi đó, về việc Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường muốn hoàn tất đàm phán về COC trong vòng 3 năm, ông Thayer nhận định đưa ra thời hạn này cho thấy Trung Quốc không vội vã hoàn tất đàm phán về COC. Tương tự, chuyên gia Gregory Poling, Giám đốc Chương trình Sáng kiến minh bạch hàng hải châu Á thuộc Trung tâm nghiên cứu chiến lược và quốc tế (CSIS, Mỹ), đánh giá việc đưa ra thời hạn 3 năm là cách Trung Quốc trì hoãn để có thể tiếp tục quân sự hóa ở Biển Đông. Ông cho rằng nếu trong 3 năm mà cảm thấy chưa kiểm soát được Biển Đông, Trung Quốc sẽ đưa ra thời hạn 3 năm khác.
Tiến sĩ Koh Swee Lean Collin, chuyên gia về an ninh quốc tế tại Trường Nghiên cứu quốc tế S.Rajaratnam (Singapore), dự đoán đàm phán về COC sẽ tiếp tục diễn ra trong năm 2019, nhưng một số bên vẫn thực hiện những điều họ làm lâu nay như quân sự hóa hoặc phô diễn sức mạnh quân sự. Không nhiều khả năng sẽ có một thỏa thuận có thể buộc bất kỳ bên nào kiềm chế hoạt động như thế trong lúc đàm phán về COC diễn ra. Tuy nhiên, những nước lớn như Mỹ và Trung Quốc có thể sẽ kiềm chế để tránh đẩy căng thẳng vượt tầm kiểm soát
Nhìn chung, COC không chỉ điều chỉnh hành vi ứng xử của các bên trực tiếp liên quan đến các tranh chấp lãnh thổ, vùng biển ở Biển Đông, mà phải điều chỉnh hành vi ứng xử của tất cả các bên tham gia sử dụng vùng biển này. Và do đó, nó không thể chỉ là mối quan tâm riêng của các nước ven Biển Đông, mặc dù các nước này có lợi ích sát sườn nhất trong việc duy trì hòa bình, an ninh và khả năng khai thác Biển Đông phục vụ phát triển kinh tế.