Sau khi tàu Trung Quốc (9/5) cố tình đâm chìm tàu cá Philippines và bỏ mặc ngư dân trôi dạt trên biển, Chính quyền của Tổng thống Duterte đã đưa ra những phản ứng được cho là “hèn kém” và bỏ mặc ngư dân. Điều này đã làm dấy lên nghi vấn về sự thất bại trong chính sách biển đảo của ông Duterte đối với Trung Quốc.
Chính sách Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Duterte
Vấn đề tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông không phải là toàn bộ của quan hệ giữa Philippines-Trung Quốc: Những năm gần đây, tuy quan hệ Philippines – Trung Quốc gặp trở ngại do vấn đề Biển Đông, nhưng vấn đề này không phải là toàn bộ của quan hệ song phương của hai nước. Quan hệ Philippines – Trung Quốc bắt nguồn từ truyền thống lâu đời, có nền tảng hợp tác song phương rộng rãi. Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, sự kiện chiếm đá Vành Khăn, Biển Đông đã trở thành vấn đề nổi cộm trong quan hệ giữa Philippines – Trung Quốc, quan hệ song phương giữa hai nước liên tục xuất hiện căng thẳng do tranh chấp chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán trên một số vùng biển và đảo chìm. Tuy nhiên, bên cạnh việc đối lập nhau trong vấn đề Biển Đông, Philippines và Trung Quốc cũng từng bước tăng cường trao đổi chính trị, hợp tác thiết thực trong các lĩnh vực liên quan. Từ những thập niên đầu của thế kỷ 21 cho thấy, tỷ trọng thương mại song phương trong ngoại thương của Philippines về tổng thể liên tục tăng lên, hợp tác kinh tế thương mại đã trở thành một bộ phận cấu thành quan trọng của quan hệ song phương.
Đàm phán hòa bình và không có chiến tranh mới là lựa chọn hàng đầu: Giữa đàm phán hòa bình và phương thức chiến tranh, Duterte chắc chắn sẽ lựa chọn đàm phán hòa bình. Ông nhiều lần nhấn mạnh chiến tranh không phải là lối thoát, đồng thời bày tỏ sự chán ghét đối với các cụm từ như chiến tranh…, Manila đã sẵn sàng để đối thoại chứ không phải là tuyên chiến với Trung Quốc. Duterte cử cựu Tổng thống Fidel Ramos làm đặc phát viên tới Trung Quốc để chứng tỏ Philippines coi việc đối thoại trực tiếp với Trung Quốc là lựa chọn hàng đầu. Tại Hội nghị Hội đồng an ninh quốc gia, Chính phủ Philippines không đưa ra yêu cầu cụ thể cho Fidel Ramos, chỉ đưa ra quan điểm cơ bản tránh đối đầu với Trung Quốc. Ngày 12/11/2017, phát biểu tại Hội nghị thượng đỉnh về thương mại và đầu tư ASEAN, Duterte một lần nữa cho biết vấn đề Biển Đông tốt nhất là nên gác lại, không ai có thể gánh vác được chiến tranh. Ông Duterte còn cho biết: Tôi muốn nói, trong quan hệ song phương giữa Philippines và Trung Quốc, chúng tôi phải bảo đảm hòa bình, tôi chỉ muốn làm ăn với người Trung Quốc, bởi vì Philippines cần tiền. Tại Bangkok, Thái Lan, ông nói với kiều bào: Kinh tế của chúng ta sẽ được cải thiện. Các bạn biết không, Thực ra Trung Quốc là người tốt. Ông Duterte cho rằng, trước đây Philippines quá thân Mỹ và xa lánh Trung Quốc, nên không thể xuất khẩu các mặt hàng nông sản sang Trung Quốc. Một mặt, Tổng thống Duterte hiểu rõ Philippines không có thực lực để đối đầu với Trung Quốc, vì Philippines ở thế yếu về sức mạnh quân sự, nếu đối đầu có hành động gây ra xung đột quân sự với Trung Quốc thì sẽ hoàn toàn trái ngược với dự tính ban đầu. Perfecto Yasay thẳng thắn thừa nhận trong bất kỳ cuộc chiến đấu nào, quân đội Philippines với trang thiết bị tương đối yếu kém đều không thể đối đầu với Trung Quốc, đây cũng là nguyên nhân khiến Tổng thống Duterte quyết định không tham gia cuộc tuần tra chung với Mỹ ở Biển Đông trong một số tình huống nhất định. Mặt khác, Duterte hiểu rõ Mỹ sẽ không vì lợi ích của Philippines mà tuyên chiến với Trung Quốc ở Biển Đông. Chính phủ Philippines tiền nhiệm luôn nỗ lực đưa các đảo, đá mà nước này tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông vào trong phạm vi Hiệp ước bảo đảm an ninh Mỹ – Philippines, yêu cầu Mỹ bảo đảm an ninh cho vấn đề Biển Đông, nhưng Mỹ không có phản ứng rõ ràng. Duterte không tự tin đối với việc liệu Hiệp ước bảo đảm an ninh Mỹ-Philippines có thể giúp đỡ được họ hay không khi Trung Quốc và Philippines rơi vào đối đầu trực diện vì tranh chấp lãnh thổ trên Biển Đông. Theo Hiệp ước Phòng thủ Tương hỗ năm 1951 giữa Mỹ và Philippines, mỗi nước sẽ hành động để đối phó với mối đe dọa chung khi một nước bị tấn công. Lâu nay đã có nhiều câu hỏi từ phía Philippines về việc liệu Mỹ có giúp nước này trong trường hợp xảy ra xung đột với Trung Quốc ở Biển Đông hay không. Tuy nhiên, Mỹ không đưa ra lập trường chính thức đối với các tuyên bố chủ quyền phi lý của Trung Quốc và chủ quyền của Philippines ở Biển Đông. Duterte từng hỏi Đại sứ Mỹ tại Philippines Philip Goldberg rằng liệu Mỹ có đứng về phía Philippines, Goldberg trả lời chỉ khi nào Philippines bị tấn công. Tổng thống Duterte rất không hài lòng và cảm thấy sự thờ ơ đối với câu trả lời này của vị đại sứ Mỹ.
Tìm kiếm đàm phán song phương nhưng không loại trừ nỗ lực đa phương: Trong Thông điệp quốc gia đầu tiên của mình, Tổng thống Duterte cho biết Philippines muốn duy trì tham vấn và đối thoại song phương, đa phương với các nước có lợi ích và mối quan tâm chung, điều này hoàn toàn khác với lập trường rằng chỉ có đàm phán đa phương mới phù hợp lợi ích của Philippines của Chính quyền Aquino. Tổng thống Duterte nói với Đại sứ Trung Quốc tại Philippines Triệu Giám Hoa rằng Philippines muốn hội đàm song phương với Trung Quốc. Khi gặp mặt các đại diện kiều bào Philippines tại Washington, Perfecto Yasay nói Philippines đang tự thông qua kênh ngoại giao sắp xếp hội đàm song phương vô điều kiện với Trung Quốc, để nghiên cứu thảo luận chủ trương chủ quyền đối lập nhau trên Biển Đông. Đồng thời, Philippines không từ bỏ sự theo đuổi trên các diễn đàn đa phương quốc tế, tận dụng cơ hội này để thảo luận vấn đề Biển Đông, đặc biệt là Tòa Trọng tài về vấn đề Biển Đông, giành lấy sự ủng hộ nhiều hơn của cộng đồng quốc tế, gây sức ép dư luận với Trung Quốc. Ngay hôm sau khi Tòa Trọng tài đưa ra phán quyết, Philippines đã kêu gọi ASEAN đưa ra tuyên bố ủng hộ phán quyết của Tòa Trọng tài. Tại Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN lần thứ 49 được tổ chức vào ngày 24/7/2016, Philippines lại tìm cách để ASEAN đưa ra lập trường thống nhất về vụ kiện vấn đề Biển Đông. Tuy nhiên, nỗ lực của Philippines lợi dụng các diễn đàn đa phương quốc tế đã có phần giảm sút. Philippines không đề cập đến vấn Biển Đông tại các hội nghị cấp cao của ASEAN, để tránh đối đầu căng thẳng với Trung Quốc và gây bất lợi cho các cuộc đối thoại chính thức giữa hai nước. Tuyên bố của Hội nghị thượng đỉnh ASEAN được tổ chức tại Viêng Chăn, Lào năm 2016 không đề cập đến vụ kiện lên Tòa Trọng tài về Biển Đông, sự thay đổi thái độ của Chính phủ Philippines đã đóng vai trò mang tính quyết định. Có một nguyên nhân quan trọng, giống như Đại sứ lưu động của Singapore, cựu Tổng thư ký ASEAN Ong Keng Yong từng nói Philippines với tư cách là bên liên quan không đề cập đến vụ kiện lên Tòa Trọng tài tại hội nghị thượng đỉnh, thì các nước khác đương nhiên là khó có thể mượn đề tài này để thảo luận. Sau khi Philippines đảm nhận chức chủ tịch luân phiên của ASEAN, trọng điểm cộng tác là thúc đẩy tiến hành tham vấn với Trung Quốc về Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông – COC, cũng như thúc đẩy cơ chế tham vấn giữa Philippines và Trung Quốc về vấn đề Biển Đông, không lợi dụng các cơ chế đa phương của ASEAN để gây sức ép đối với Trung Quốc về phán quyết của Tòa Trọng tài. Hiện nay, Chính phủ Philippines đã nêu rõ sẽ tập trung vào đàm phán COC, nỗ lực thúc đẩy đạt được thỏa thuận đa phương này.
Kiên trì phán quyết của Tòa Trọng tài nhưng phải thiết thực có lý trí: Duterte từng nhiều lần bày tỏ kiên quyết bảo vệ phán quyết của Tòa Trọng tài, coi đó là tiền đề và cơ sở để khởi động đối thoại giữa Philippines – Trung Quốc. Tuy nhiên, Philippines cũng tỏ ra tương đối thận trọng và kiềm chế trong các hành động thực tế, cố gắng tránh làm ảnh hưởng đến sự bình thường hóa của quan hệ Philippines – Trung Quốc và quan hệ hợp tác trong các lĩnh vực khác.
Hy vọng gác lại tranh chấp, cùng chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông với Trung Quốc: Cùng với sự bình thường hóa quan hệ Philippines – Trung Quốc, gác lại tranh chấp, cùng chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông trở thành chủ đề của Chính quyền Tổng thống Duterte trong chính sách Biển Đông. Chính sách Biển Đông của Chính quyền Tổng thống Duterte giữ thái độ mở cửa đối với đàm phán song phương, để có thể cùng chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông với Trung Quốc, chuyển hóa yêu sách chủ quyền đối với Biển Đông thành lợi ích thực tế. Đối với Philippines, cho dù phán quyết của Tòa Trọng tài có lợi, cũng phải xem xét việc cùng Trung Quốc khai thác giếng dầu ở bãi Cỏ Rong. Đương nhiên, điều này không có nghĩa là Philippines có sự nhượng bộ, Philippines vẫn kiên trì rằng đảo Scarborough là nguồn tài nguyên nghề cá thuộc vùng đặc quyền kinh tế của Philippines, kiên trì chủ quyền đối với các đảo, đá như Vành Khăn…, Philippines cho rằng việc cùng khai thác tài nguyên ở Biển Đông phải tuân thủ luật pháp Philippines và luật pháp quốc tế.
Hiện nay, việc Trung Quốc và Philippines chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông chủ yếu được thể hiện ở hai lĩnh vực. Một là tài nguyên nghề cá. Vấn đề nghề cá ở vùng nước thuộc đảo Scarborough trở thành lĩnh vực được Chính quyền Duterte trọng điểm quan tâm, Philippines rất hy vọng Trung Quốc có thể cho phép ngư dân nước này quay trở lại bãi cạn Scarborough đánh bắt cá. Hai là tài nguyên dầu khí. Philippines giữ thái độ tích cực đối với việc tìm cách cùng khai thác tài nguyên dầu khí ở Biển Đông với Trung Quốc.
Vì sao Chính quyền Tổng thống Duterte lựa chọn điều chỉnh chính sách Biển Đông
Việc Chính quyền Tổng thống Duterte áp dụng đường lối ngoại giao khác với người tiền nhiệm, liên tục thể hiện sự hữu nghị với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông là kết quả do nhiều nhân tố cùng phát huy tác dụng. Điều này không những có liên quan trực tiếp đến quan niệm cầm quyền của cá nhân Duterte, mà còn là lựa chọn có lý trí trên cơ sở so sánh lịch sử và hiện thực để thực hiện tối đa hóa lợi ích quốc gia của Philippines.
Trước mắt vụ kiện lên Tòa Trọng tài không mang lại lợi ích thực tế cho Philippines nhưng lâu dài thì khác: Tuy phán quyết của Tòa Trọng tài nghiêng về Philippines, nhưng vì sự phản đối của Trung Quốc nên chưa được Philippines triển khai đồng bộ phán quyết, mong muốn chiến lược của Philippines chưa được thực hiện. Trái lại, quan hệ Philippines – Trung Quốc gần như đóng băng trong thời điểm Tòa Trọng tài ra tuyên bố phán quyết của vụ kiện, hợp tác giữa Philippines và Trung Quốc trên các lĩnh vực khác cũng bị ảnh hưởng. Trên thực tế, Tổng thống Duterte từ lâu đã bày tỏ lo ngại đối với việc Aquino đệ trình tranh chấp Biển Đông lên Tòa Trọng tài quốc tế, ông công khai tuyên bố mình có lập trường gần giống với Trung Quốc, không tin rằng có thể thông qua Tòa Trọng tài quốc tế giải quyết tranh chấp dứt điểm.
Ngoài ra, chiến lược quay trở lại châu Á – Thái Bình Dương của Mỹ coi vấn đề Biển Đông là điểm tựa quan trọng, Philippines trở thành quân cờ then chốt. Khi Tòa Trọng tài chưa đưa ra phán quyết, Mỹ ra sức tuyên truyền ý nghĩa tích cực của phương thức trọng tài, liên tục bày tỏ sự ủng hộ mạnh mẽ đối với Philippines. Sau khi Tòa Trọng tài đưa ra phán quyết, Mỹ nhiều lần tuyên bố phán quyết của Tòa Trọng tài có sức ràng buộc về pháp lý, yêu cầu Philipines và Trung Quốc phải tuân thủ phán quyết. Trên thực tế, Mỹ mới là bên được lợi nhất trong vấn đề Biển Đông. Dựa vào vấn đề này, Mỹ không những đã tăng cường mức độ can dự vào vấn đề Biển Đông, mà còn tìm cách lợi dụng quy tắc và luật pháp quốc tế để ràng buộc Trung Quốc, địa vị ưu thế trong cuộc đọ sức giữa Trung Quốc và Mỹ về trật tự biển được tăng cường hơn nữa. Philippines tự nguyện làm đồng minh của Mỹ trong chiến lược quay trở lại châu Á – Thái Bình Dương, nhưng không đem đến lợi ích thực tế cho bản thân. Chính quyền Duterte tỏ thái độ mềm mỏng và thận trọng trong vấn đề Biển Đông, thực tế là một sự lập lại trật tự đối với chính sách của người tiền nhiệm, đặt lợi ích quốc gia của Philippines lên những cân nhắc quan trọng hàng đầu. Nếu vụ kiện lên Tòa Trọng tài đem đến nhiều lợi ích thực tế cho Philippines, thái độ của Duterte đối với vụ kiện này có thể sẽ khác, nhân tố quyết định là nhận thức và đánh giá của Duterte đối với lợi ích quốc gia của Philippines.
Xu thế phản đối Mỹ và ý thức độc lập tự chủ mạnh mẽ: Sự can thiệp của phương Tây vào cuộc bầu cử ở Philippines, cũng như lấy lý do nhân quyền chỉ trích chiến dịch truy quét tội phạm ma túy của Chính quyền Duterte không những đã phản tác dụng, mà ngược lại còn kích thích hơn nữa ý thức độc lập tự chủ của Duterte. Duterte chỉ trích đại sứ Mỹ tại Philippines từng có lúc gây ra sóng gió ngoại giao, với lý do là đã chỉ trích đối phương can thiệp các công việc chính trị của Philippines.
Sau khi lên cầm quyền, Tổng thống Duterte đã tiến hành chiến dịch truy quét tội phạm ma túy rầm rộ, có những lúc khiến cho không ít dân thường thiệt mạng. Điều này gây ra sự chỉ trích mạnh mẽ của thế giới phương Tây, họ chỉ trích Chính quyền Duterte xâm phạm nhân quyền, hối thúc Duterte phải tuân thủ nghiêm ngặt tinh thần pháp trị, thậm chí phao tin muốn điều tra Duterte. Hành động này dẫn tới phản ứng mạnh mẽ của Duterte, coi đây là sự can thiệp thô bạo vào công việc nội bộ của Philippines. Sự chỉ trích của phương Tây và sự ủng hộ của Trung Quốc đã hình thành sự tương phản rõ rệt, khiến Duterte càng bất mãn với phương Tây. Sự bất mãn này khiến cho Duterte càng muốn đưa chính sách đối ngoại của Philippines trở về chính sách cân bằng nước lớn trong thời kỳ Arroyo, đặc biệt là tìm kiếm sự cân bằng giữa Trung Quốc và Mỹ. Để làm được điều này, Duterte phải thay đổi hiện trạng. Một mặt, phải dựa trên phán đoán lợi ích của nước mình để đưa ra chính sách ngoại giao độc lập với Mỹ, thực hiện chia cắt ở mức độ thích hợp lợi ích giữa Philippines và Mỹ; mặt khác, phải tìm cách cải thiện quan hệ với Trung Quốc, bù đắp những khiếm khuyết trong chính sách ngoại giao của Philippines.
Nhu cầu của Philippines đối với Trung Quốc trong lĩnh vực kinh tế: Trong thời gian Aquino cầm quyền, kinh tế Philippines đã có sự tăng trưởng mạnh ở Đông Nam Á. Theo thống kê chính thức của Philippines, tỷ lệ tăng trưởng bình quân hàng năm của Philippines đạt 6,2% trong giai đoạn 2010-2015. Năm 2015, biên độ tăng trưởng của tổng sản phẩm quốc nội –GDP của Philippines chỉ đứng sau Ấn Độ, Trung Quốc và Việt Nam trong các nền kinh tế ở châu Á. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng kinh tế trong nhiệm kỳ của Aquino không đem lại lợi ích cho người dân, cũng không thể làm giảm khoảng cách giàu nghèo. Có sự không công bằng giữa người dân thành thị và nông thôn trên các phương diện như mức sống, xây dựng cơ sở hạ tầng, cơ hội việc làm…, gây ra sự bất mãn của người nghèo chiếm phần lớn dân số. Ngoài ra, từ lâu nay Philippines chịu sự quấy nhiễu của các vấn đề như bộ máy hành chính tham nhũng, trật tự xã hội hỗn loạn. Duterte đã lợi dụng sự bất mãn nêu trên và cam kết sẽ quản lý trật tự xã hội bằng bàn tay sắt, từ đó giành thắng lợi trong cuộc bầu cử.
Philippines hy vọng thực hiện sự kết nối với việc Trung Quốc tăng cường chiến lược phát triển kinh tế thương mại, tận dụng cơ hội mà Sáng kiến Vành đai và Con đường mang lại để thúc đẩy quá trình xây dựng của Philippines. Chính quyền Duterte đã đưa ra chương trình nghị sự kinh tế-xã hội gồm 10 điểm, trong đó có tăng cường xây dựng cơ sở hạ tầng, thu hút vốn đầu tư… Một mặt, Trung Quốc có nguồn vốn dồi dào, công nghệ chuyên nghiệp và nền tảng cơ chế sẽ giúp Philippines giải quyết được các vấn đề này, các nước khác thì thiếu sự bảo đảm liên quan. Mặt khác, Trung Quốc có ý muốn triển khai hợp tác với Philippines trong lĩnh vực kinh tế thương mại. Ngoài ra, Philippines phải đối diện với áp lực rất lớn của nước ngoài trong chiến dịch tấn công tội phạm ma túy, Mỹ và EU chỉ trích mạnh mẽ nước này, Trung Quốc thì bày tỏ sự cảm thông và ủng hộ. Trong tình hình này, Trung Quốc trở thành lựa chọn tốt nhất của Philippines, để thực hiện cam kết tranh cử của Duterte, trong đó có cải thiện cơ sở hạ tầng, tăng cường thương mại song phương, thúc đẩy ngành du lịch, tăng việc làm, giảm nghèo và cung cấp dịch vụ xã hội nhiều hơn và rộng rãi hơn. Phát biểu trên nhiều diễn đàn, Duterte đã bày tỏ quan điểm hy vọng Trung Quốc giúp Philippines phát triển kinh tế. Để có sự hỗ trợ vốn của Trung Quốc, Duterte khen ngợi Trung Quốc là nước lớn có trách nhiệm, bên cạnh việc phát triển nước mình, còn không quên giúp đỡ các nước nghèo và lạc hậu khác, đồng thời còn nêu ra ví dụ điển hình về việc Trung Quốc giúp đỡ châu Phi và các nước Đông Nam Á phát triển. Vì vậy, Duterte muốn gác lại phán quyết của Tòa Trọng tài, khôi phục đối thoại với Trung Quốc.
Nhìn chung, chủ trương điều chỉnh chính sách Biển Đông của Chính quyền Duterte hiện nay đã cung cấp cơ hội hiếm có để cải thiện quan hệ Trung Quốc – Philippines và quản lý, kiểm soát tình hình Biển Đông, đặc biệt là giúp làm giảm sức ép của dư luận quốc tế đối với Trung Quốc về phán quyết của Tòa Trọng tài. Ngoài ra, việc Philippines chấp nhận đánh đổi “mềm dẻo” với Trung Quôc trong vấn đề biển đảo để nhận được sự ưu ái về hợp tác kinh tế, thương mại cũng chính là nguyên nhân khiến Bắc Kinh ngày càng lấn tới, chèn ép các nước tồn tại tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông. Vụ việc ngư dân Philippines vừa bị tàu Trung Quốc đâm chìm và bỏ mặc trên biển sẽ là hồi chuông cảnh tỉnh đối với Chính quyền của ông Duterte.