Năm 2002, Trung Quốc và ASEAN ký Tuyên bố ứng xử giữa các bên ở Biển Đông (DOC), nhưng tuyên bố trên mang tính chính trị nhiều hơn là ràng buộc pháp lý nên trên thực tế, nó không mang lại nhiều hiệu quả như mong muốn. Ngay sau khi ra đời, DOC đã liên tiếp bị vi phạm, làm cho tình hình an ninh trên Biển Đông diễn biến phức tạp. Vì thế, yêu cầu bức thiết là phải có Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) nhằm kiểm soát hành vi và tránh những tính toán sai lầm gây bất ổn khu vực do những tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông giữa Trung Quốc và một số nước Đông Nam Á. Sau khi hướng dẫn thực hiện DOC được khai thông vào năm 2011, vào tháng 9/2013, các nước thành viên ASEAN và Trung Quốc bắt đầu bắt tay vào các cuộc tham vấn chính thức về COC. Từ năm 2013 đến năm 2016, các cuộc tham vấn chỉ tập trung vào việc tích lũy những điểm tương đồng và thảo luận về các vấn đề mang tính thủ tục do Trung Quốc không mặn mà với vấn đề này. Nhưng từ giữa năm 2017, Trung Quốc đã đổi hướng và áp dụng cách tiếp cận hướng về phía trước nhiều hơn đối với COC. Điều này đã mở đường cho việc thông qua dự thảo khung COC vào tháng 8/2017 và đưa ra Văn bản dự thảo đàm phán duy nhất (SDNT) vào tháng 6/2018. Tương lai để có COC xem ra rất sáng sủa. Nhưng xem xét kỹ những gì Trung Quốc thi thố trong thực hiện ý đồ “độc chiếm” Biển Đông thời gian qua cho thấy, tiến trình đàm phán COC giữa Trung Quốc với ASEAN, không thể không có những “cạm bẫy” tiềm tàng do Trung Quốc giăng ra để ASEAN mắc phải, trúng kế Trung Quốc mà dẫn tới thiệt hại. Có mấy “cạm bẫy” sau, các nước ASEAN cần lưu tâm.
Thứ nhất, Trung Quốc triệt để lợi dụng mọi cơ hội, thời cơ để thực hiện cuộc chiến tranh thông tin tuyên truyền, trong đó tập trung vào các hoạt động phối hợp có chủ ý, được thiết kế trước để định hình thái độ và hành vi của dư luận trong và ngoài Trung Quốc, qua đó không chỉ giúp tập trung tinh thần dân tộc, truyền cảm hứng chiến đấu cho quân đội, mà còn làm giảm tinh thần của đối phương. Hãy xem Trung Quốc nói và làm về vấn đề này như thế nào.
Như mọi người đã rõ, do những tiến bộ gần đây trong tiến trình COC, nên các văn kiện và tuyên bố của ASEAN đưa ra đều nhất trí đề cập tới COC tương lai bằng giọng điệu tích cực hướng về phía trước. Ví dụ: 1/ Tuyên bố của Chủ tịch tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 34 tổ chức ở Bangkok ngày 23/06/2019 đã viết “được khuyến khích bởi sự tiến bộ của các cuộc đàm phán thực chất hướng tới việc sớm hoàn tất một COC hiệu quả và thực chất”. 2/ Tại Đối thoại Shangri-La (SLD) tháng 6/2019, Bộ trưởng Quốc phòng Philippines Delfin Lorenzana nói “nếu COC cuối cùng được hoàn tất thì sẽ có lợi cho tất cả mọi người. Điều đó sẽ giải quyết mọi mối quan ngại của các bên có tuyên bố chủ quyền và các bên tham gia”. Lợi dụng những tuyên bố tích cực trên của ASEAN, Trung Quốc liên tục sử dụng cụm từ “tiến bộ” trong các cuộc tiếp xúc ngoại giao hay đàm phán COC để biện minh rằng, “Biển Đông hiện vẫn yên bình”. Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường đã tuyên bố tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN – Trung Quốc năm 2018 ở Singapore: “Nhờ có những nỗ lực phối hợp của Trung Quốc với các nước ASEAN, tình hình ở Biển Đông đã lắng dịu, các cuộc tham vấn về COC đã được tiến hành suôn sẻ”. Đây là điệp khúc phổ biến trong các tuyên bố của Trung Quốc có liên quan tới Biển Đông ở tất cả các cấp trong thời gian qua.
Thế nhưng, thực tế lại hoàn toàn khác. Từ năm 2018 đến nay, Trung Quốc tiếp tục quân sự hóa các cấu trúc địa hình mà nước này chiếm đóng trái phép tại Biển Đông, trong đó có việc triển khai máy bay ném bom H-6K, một loại vũ khí tấn công tầm xa, làm gia tăng đáng kể “năng lực triển khai sức mạnh” và “nhận thức về lĩnh vực hàng hải”, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động tuần tra và kiểm soát của Trung Quốc đối với toàn bộ Biển Đông. Trung Quốc cũng gây sức ép và đưa ra những lời đe dọa ngầm, buộc một số nước phải từ bỏ hợp tác thăm dò dầu khí với các nước bên ngoài khu vực; tận dụng sự hiện diện áp đảo về sức mạnh quân sự trên biển (bao gồm hải quân, lực lượng bảo vệ bờ biển, dân quân biển và tàu cá có vũ trang) để triển khai các hoạt động gây cản trở và gây rối tàu bè của các quốc gia khác khi họ đang hoạt động trong vùng biển thuộc chủ quyền của họ.
Những hoạt động trên khiến cho các nước có tranh chấp với Trung Quốc thay nhau lên tiếng phản đối, các nước khác rất lo ngại. Ấy thế mà, Trung Quốc vẫn không ngừng quảng bá câu chuyện “Biển Đông vẫn yên bình” ở bất cứ đâu khi có cơ hội, tiếp tục lợi dụng tiến trình đàm phán COC để thực hiện mưu đồ riêng của mình. Hai năm qua, Trung Quốc đã tiến hành chiến dịch “tạo cảm tình” đối với ASEAN về COC, từ việc nhất trí dự thảo khung và SDNT, cho tới đề xuất kết thúc “phiên họp thông qua đầu tiên” trong năm 2019 và cam kết COC sẽ ra đời vào năm 2021. Ý nghĩa của “phiên họp thông qua đầu tiên” hiện vẫn rất mơ hồ, nhưng nó dễ đánh lừa các nước về sự “tiến bộ” trong đàm phán COC cho dù tất cả những gì được đưa ra không hơn gì một tiến trình.
Trong khi đó, Trung Quốc tiếp tục dùng chiến thuật “bịt mồm để đánh”. Các nước ASEAN có tranh chấp chủ quyền với Trung Quốc đang chịu nhiều sức ép ngầm, mềm từ phía Trung Quốc, có nước buộc phải giải quyết những bất bình của mình một cách kín đáo và song phương với Trung Quốc. Điều này khiến cho những tiếng nói mang tính chỉ trích mạnh và công khai đối với Trung Quốc trong các nước ASEAN lắng xuống, thậm chí phải im lặng, trong khi đó những tiếng nói mang tính xoa dịu lại có xu hướng thúc đẩy. Chẳng hạn, ngày 09/06/2019, một tàu cá Philippines bị tàu Trung Quốc đâm chìm rồi bỏ mặc 22 thuyền viên trong tình trạng nguy hiểm. Thế nhưng, phản ứng trước sự kiện, Tổng thống Duterte một mặt cho rằng, đây là “sự cố nhỏ về hàng hải”; mặt khác lại “bày tỏ quan ngại và thất vọng trước sự chậm trễ trong các cuộc đàm phán COC” tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 34. Mặc dù ông này thừa nhận, “càng trì hoãn việc sớm hoàn tất COC, thì khả năng diễn ra các sự cố hàng hải càng cao và khả năng tính toán sai lầm có thể vượt khỏi tầm kiểm soát càng lớn”. Nhưng người ta lại thấy cái cách lập luận của ông Duterte là ngụy biện vì ông đã đổ lỗi cho tiến trình COC kéo dài thay vì đưa ra sự chỉ trích thẳng thắn nhằm vào những hành động vô nhân đạo của Trung Quốc.
Gần đây nhất, tại SLD 2019, do chịu sức ép của Trung Quốc, tiếng nói mang tính chỉ trích, phản đối hành vi Trung Quốc xâm phạm chủ quyền các quốc gia của bộ trưởng quốc phòng các nước trong khu vực cũng yếu ớt. Trong khi đó, người lên tiếng đầu tiên và chỉ trích mạnh mẽ Trung Quốc lại là quyền Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Shanahan. Ông Shanahan cho rằng: “Hành động của Trung Quốc đã làm cho các quốc gia không thể tận dụng tài nguyên thiên nhiên trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của họ” và “sinh kế của ngư dân đang bị đe dọa khi họ bị từ chối tiếp cận vùng biển mà tổ tiên họ đã đánh cá qua nhiều thế hệ”. Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ gọi cái cách mà Trung Quốc đang hành động hiện nay là “sử dụng luận điệu thân thiện để đánh lạc hướng những hành động không thân thiện”.
Thứ hai, Trung Quốc tìm cách “dàn xếp” với các nước trong khu vực, ngăn chặn hoạt động của các nước ngoài khu vực để tìm kiếm sự độc quyền trong kiểm soát Biển Đông theo ý đồ của Bắc Kinh thông qua đàm phán COC.
Tại SLD 2019, Bộ trưởng Quốc phòng Trung Quốc tiếp tục lặp lại luận điệu rằng, tình hình Biển Đông đang được cải thiện theo hướng ổn định hơn nhờ sự nỗ lực chung của các nước trong khu vực, đồng thời hướng sự chỉ trích vào “một số quốc gia ngoài khu vực đến Biển Đông phô trương sức mạnh nhân danh quyền tự do hàng hải”. Nhưng trên thực tế, Bắc Kinh đang dàn xếp với các nước trong khu vực để ngăn chặn các hoạt động của các cường quốc ngoài khu vực đang theo đuổi quyền tự do hàng hải của họ tại các tuyến đường ở Biển Đông như những tuyến đường chung toàn cầu. Ý đồ này của Trung Quốc được Bộ trưởng Quốc phòng Indonesia Ryamizard Ryacudu nói rõ tại SLD 2019, khi ông nhắc lại những gì tướng Phạm Trường Long của Trung Quốc đã từng nói với các Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN rằng: “Thưa các ngài, Biển Đông là sân sau của ta, do đó chúng ta phải cùng nhau bảo vệ Biển Đông”. Trước đó (2018), Thủ tướng Lý Khắc Cường cũng hối thúc các nước ASEAN cùng Trung Quốc “nắm lấy chìa khóa giải quyết vấn đề Biển Đông bằng chính đôi tay của chúng ta và vượt qua những gì trở ngại bên ngoài”.
Ý định cấm đoán “người ngoài” ở Biển Đông cũng được bộc lộ trong văn kiện COC do Trung Quốc đề xuất, nhất là 2 điều khoản sau: (1) Việc thăm dò và phát triển dầu khí ở các vùng biển bị tranh chấp sẽ do các nước ven Biển Đông tiến hành, không hợp tác với các công ty thuộc các quốc gia ngoài khu vực; (2) Các bên ký COC sẽ không tổ chức các cuộc tập trận chung với các quốc gia bên ngoài khu vực, trừ phi các bên có liên quan được thông báo trước và không tỏ thái độ phản đối.
Những đề xuất trên làm gia tăng mối lo ngại trong cộng đồng quốc tế rằng, COC trong tương lai sẽ tạo ra một dàn xếp khu vực mang tính độc quyền và trái với Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982). Bản chất của mối quan ngại này là COC tương lai có thể bị lợi dụng để biện minh cho việc ngăn chặn các tàu quân sự của các quốc gia ngoài khu vực tiếp cận và sử dụng các tuyến đường biển ở Biển Đông, xâm phạm quyền tự do hàng hải của họ theo quy định của UNCLOS 1982. Tại SLD 2019, Bộ trưởng Quốc phòng các nước Australia, Pháp và New Zealand đã nhiều lần nhấn mạnh rằng, COC phải tuân thủ luật pháp quốc tế. Nhà phân tích người Indonesia Dewi Fortuna Anwar cũng chia sẻ mối quan ngại này qua câu hỏi mà bà đặt ra tại SLD 2019: “Làm thế nào để chúng ta bảo đảm rằng, COC khi ra đời, trên thực tế sẽ không thể chế hóa một mối quan hệ rất bất đối xứng mà về lâu dài sẽ gây bất lợi không chỉ cho các nước thành viên ASEAN, mà còn cho các bên liên quan rộng lớn hơn ở Biển Đông, bao gồm cả việc không thực sự chú ý đầy đủ tới tất cả các điều khoản trong UNCLOS 1982”.
Việc bảo vệ các nguyên tắc được thừa nhận phổ quát của luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS 1982 là nhằm phục vụ cho các lợi ích về chủ quyền và hàng hải của các nước trong và ngoài khu vực. Do đó, trong văn kiện được đề xuất cho SDNT, Malaysia, Philippines và Việt Nam đều khẳng định: “COC sẽ không bao gồm bất kỳ điều gì gây ảnh hưởng tới các quyền hoặc nghĩa vụ của các bên theo luật pháp quốc tế, trong đó có các quyền và tiến trình liên quan tới việc giải quyết hòa bình các tranh chấp về quyền lợi hoặc khả năng của các bên trong việc tiến hành các hoạt động với các quốc gia bên ngoài hoặc các thực thể tư nhân do họ lựa chọn”. Điều khoản này đã đánh vào ý đồ của Trung Quốc trong việc muốn áp dụng chủ nghĩa độc quyền khu vực vào luật pháp quốc tế tại Biển Đông. ASEAN đã có sự cảnh giác, nhưng phải làm nhiều việc nữa để tránh rơi vào “cạm bẫy” của Bắc Kinh.
Cần phải nhấn mạnh là, trong khi các nước ASEAN đang cố gắng để COC khi ra đời không mâu thuẫn với UNCLOS 1982, thì ý định tìm kiếm chủ nghĩa độc quyền khu vực trong quản trị hàng hải đối với Biển Đông thông qua COC của Trung Quốc càng bộc lộ rõ. Thủ tướng Lý Khắc Cường đã lưu ý rằng, COC là một phần trong nỗ lực của các nước khu vực nhằm “giải quyết vấn đề Biển Đông bằng cách tiếp cận mang tính xây dựng và chung tay định hình các quy tắc của khu vực”.
Trong quá trình nghiên cứu mối quan hệ giữa luật pháp và chính trị trong quan hệ quốc tế, quan sát cách thức luật pháp được sử dụng và bị lạm dụng, được áp dụng đúng hoặc sai, được giải thích đúng hoặc sai trong lĩnh vực chính trị, một số nhà nghiên cứu cho rằng, cần phải hiểu rõ những thực tế và hạn chế của cách hiểu rập khuôn về luật pháp quốc tế như một hệ thống quy tắc nguyên thủy đang chờ đợi được lắp ghép thêm những ứng dụng cho các kịch bản cụ thể trong thực tế và hướng tới cách hiểu phức tạp hơn về luật pháp như một hiện tượng xã hội học. Nhận định này phù hợp với bối cảnh ASEAN, nơi các công cụ quy phạm của khối này thường được xây dựng bằng các thuật ngữ khái quát, là kết quả của sự thỏa hiệp chính trị trong quá trình soạn thảo. Tình trạng này kéo dài do sự thiếu vắng các cơ chế giải quyết tranh chấp và thực thi đáng tin cậy. Chẳng hạn, trong quá trình tố tụng được Philippines khởi xướng kiện Trung Quốc giai đoạn 2013 – 2016, Trung Quốc thường viện dẫn đoạn 4 của DOC (quy định về giải quyết tranh chấp thông qua tham vấn và đàm phán giữa các bên có liên quan trực tiếp) để phủ nhận thẩm quyền của Tòa trọng tài và chỉ trích Philippines đã vi phạm các quy định của DOC.
Thứ ba, Trung Quốc có thể lợi dụng chính sự hợp tác hàng hải trên thực tiễn ở Biển Đông để trục lợi. Đúng ra, hợp tác hàng hải trên thực tiễn có thể góp phần thúc đẩy lòng tin và sự tin cậy lẫn nhau giữa các bên tranh chấp, tuy nhiên, tiến trình này có thể nảy sinh hai “mối nguy” không phục vụ cho lợi ích của các nước Đông Nam Á có tuyên bố chủ quyền.
Một là, hợp tác hàng hải trên thực tiễn, nhất là trong bối cảnh song phương giữa Trung Quốc và từng nước ASEAN có tuyên bố chủ quyền, có thể vô tình công nhận các tuyên bố về lãnh thổ và quyền tài phán dựa trên “đường chín đoạn” của Trung Quốc, xâm phạm chủ quyền của các nước nói trên đối với EEZ và thềm lục địa của họ. Đây chính là mối quan ngại có liên quan tới quan hệ hợp tác hiện tại giữa Philippines và Trung Quốc trong phát triển dầu khí. Trong biên bản ghi nhớ (MOU) được ký kết với Trung Quốc năm 2018, Philippines đã đưa ra các biện pháp bảo vệ thông qua điều khoản không gây phương hại cũng như thông qua quy định rằng, quan hệ hợp tác này sẽ chỉ được thực hiện ở các “lĩnh vực hàng hải phù hợp với các quy tắc hiện hành của luật pháp quốc tế”. Thế nhưng, việc dàn xếp thăm dò và phát triển chung vùng biển Tây Philippines – nơi vẫn “bị tranh chấp” chứ không phải đã được giải quyết, là một bước lùi so với phán quyết của tòa trọng tài xác minh là vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Philippines.
Hai là, sự hợp tác giữa ASEAN và Trung Quốc ở Biển Đông, ngay cả trong các lĩnh vực được cho là ít nhạy cảm hơn như nghiên cứu khoa học biển, tìm kiếm cứu nạn hay khảo sát đại dương, có thể hợp pháp hóa việc triển khai các khả năng và phương tiện của Trung Quốc tới các cấu trúc địa hình và các vùng biển bị tranh chấp ở Biển Đông. Đó là do việc hợp tác hàng hải đòi hỏi phải triển khai các nguồn lực trên biển, trong đó có tàu bè và các nền tảng khác với năng lực công nghệ thích hợp. Trung Quốc nắm giữ lợi thế tuyệt đối về mặt này với hạm đội lớn gồm các tàu biển có khả năng giám sát và tuần tra toàn bộ Biển Đông, cộng với những tiện ích có sẵn trên 7 cấu trúc địa hình được nước này cải tạo phi pháp ở quần đảo Trường Sa.
Từ năm 1988 đến nay, sau khi dùng vũ lực chiếm đống trái phép 7 thực thể tại quần đảo Trường Sa, khả năng và sự hiện diện của Trung Quốc ở Biển Đông đã gia tăng mạnh mẽ, câu chuyện “cung cấp hàng hóa công cộng” nhằm biện minh cho việc củng cố các phương tiện của Trung Quốc và việc nước này triển khai các tài sản lưỡng dụng của mình tới Biển Đông vẫn được tiếp tục. Chẳng hạn, tháng 7/2018, Trung Quốc cử tàu cứu hộ Nahajiu 115 tải trọng 3.510 tấn tới neo đậu ở đá Su Bi. Đáng chú ý là, quyền tài phán của cơ quan chủ quản tàu Nahajiu 115 – Cục cứu hộ Nam Hải thuộc Bộ Giao thông vận tải Trung Quốc – không chỉ bao gồm các nhiệm vụ tìm kiếm cứu nạn, mà còn cả “các nhiệm vụ chính trị và quân sự đặc biệt, cũng như hoạt động cứu trợ thảm họa được Chính phủ chỉ đạo”. Do đó, các nước Đông Nam Á có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông cần thận trọng trong việc đàm phán hợp tác hàng hải trong khu vực để không hợp pháp hóa hoạt động triển khai các phương tiện lưỡng dụng của Trung Quốc tới các vùng biển bị tranh chấp ở Biển Đông cũng như EEZ của các nước.
Hiện nay, COC vẫn đang đàm phán và chưa ký kết. Tuy nhiên, tiến trình COC có cả những hứa hẹn lẫn “cạm bẫy” đối với lợi ích của các nước ASEAN có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông. “Cạm bẫy” là bởi đối thủ mà ASEAN đang phải đương đầu đàm phán thuộc loại “lắm mưu, nhiều kế” bậc nhất thế giới này. Do đó, việc đánh giá xuyên suốt các cuộc đàm phán là rất cần thiết. Cựu Bộ trưởng Ngoại giao Indonesia Marty Natalegawa gần đây đã cảnh báo rằng, “thực sự đang tồn tại nguy cơ trên Biển Đông, vượt xa những tiến bộ của COC, do đó có thể khiến cho COC không còn thích đáng nữa”. Đây là cảnh báo rất đáng quan tâm, vì thế các nước ASEAN có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông hơn lúc nào hết, phải rất cảnh giác với các “cạm bẫy” trong quá trình đàm phán tiếp theo với Trung Quốc về COC, không để COC trong tương lai phát triển theo các điều kiện của Bắc Kinh. Một COC hiệu quả, thực chất, đảm bảo quyền và lợi ích của tất cả các bên có liên quan, phù hợp với luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS 1982 là mục tiêu ASEAN cần hướng tới.