Trong bối cảnh cuộc chiến pháp lý ở Biển Đông trở nên căng thẳng hơn khi Malaysia nộp báo cáo ranh giới ngoài thềm lục địa mở rộng khu vực phía Bắc và việc tàu Địa chất Hải Dương 8 và các tàu cá của Trung Quốc xâm phạm Vùng đặc quyền kinh tế của nhiều quốc gia ven biển, trong đó có Indonesia, Malaysia và Việt Nam, ngày 30/3/2020, Phái đoàn thường trực của Việt Nam tại Liên hợp quốc đã gửi Công hàm số 22/HC-2020 tới Tổng thư ký Liên hợp quốc (Tổng thư ký Liên hợp quốc) để trình bày một cách có hệ thống về lập trường của Việt Nam đối với các vấn đề pháp lý chính trên Biển Đông.
Công hàm số 22/HC-2020 của Việt Nam có vai trò đặc biệt quan trọng để làm rõ yêu sách, lập trường của Việt Nam trong đối đáp với công hàm của các bên yêu sách khác và thể hiện quan điểm đối với các vấn đề mới phát sinh. Đặc biệt, các công hàm của Trung Quốc có các nội dung vi phạm nghiêm trọng tới chủ quyền, các quyền và lợi ích chính đáng của Việt Nam ở Biển Đông. Nhìn tổng thể, việc lưu hành Công hàm số 22 là phản ứng ngoại giao bình thường và tất yếu trước các tuyên bố chính trị và ngoại giao có thể gây phương hại tới quyền lợi chính đáng của Việt Nam tại Liên hợp quốc, một diễn đàn đa phương quan trọng nhất trên thế giới. Công hàm khẳng định lập trường nhất quán về nhiều tranh chấp trên Biển Đông với rất nhiều điểm tương đồng với Phán quyết năm 2016 của Toà Trọng tài vụ kiện Biển Đông. Bài viết này sẽ tập trung vào phân tích nội dung Công hàm 22/HC-2020 của Việt Nam để hiểu rõ hơn lập trường của Việt Nam về các vấn đề trên Biển Đông.
Đấu tranh pháp lý về Biển Đông tại Liên hợp quốc bắt nguồn từ việc Malaysia gửi lên Uỷ ban Ranh giới thềm lục địa (CLCS) Báo cáo ranh giới thềm lục địa mở rộng tại khu vực phía Bắc Biển Đông ngày 12/12/2019. Ngay trong ngày, Trung Quốc gửi Công hàm số CML/14/2019 tới Tổng thư ký Liên hợp quốc phản bác Báo cáo này của Malaysia. Tại Công hàm này, Trung Quốc cho rằng: (1) Trung Quốc có chủ quyền đối với bốn nhóm đảo là Hoàng Sa, Trường Sa (của Việt Nam), Trung Sa, Đông Sa (gọi chung là Nam Hải chư đảo). (2) Trung Quốc có các vùng biển (nội thuỷ, lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa) từ các nhóm thực thể. (3) Trung Quốc có quyền lịch sử ở Biển Đông.
Tiếp theo, ngày 6/3/2020, Philippines gửi lên Tổng thư ký Liên hợp quốc: (1) Công hàm số 000191-2020 phản đối Công hàm số CML/14/2019 của Trung Quốc, Philippines tuyên bố các yêu sách của Trung Quốc không phù hợp với luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 (UNCLOS). (2) Công hàm số 000192-2020 của Philippines đưa ý kiến về Báo cáo của Malaysia. Ngày 23/3/2020, Trung Quốc gửi Công hàm CML/11/2020 lên Tổng thư ký Liên hợp quốc để phản bác các Công hàm của Philippines. Trong Công hàm này, Trung Quốc yêu sách chủ quyền đối với Trường Sa (của Việt Nam), bãi Scarborough (mà Trung Quốc gọi là Hoàng Nham) và các vùng biển lân cận; yêu sách quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với các vùng biển liên quan cũng như vùng đáy biển và vùng đất dưới đáy biển. Trung Quốc cũng tiếp tục nhắc lại yêu sách quyền lịch sử ở Biển Đông.
Trong bối cảnh đó, ngày 30/3/2020, Việt Nam gửi Công hàm số 22/HC-2020 lên Tổng thư ký Liên hợp quốc để phản bác hai Công hàm CML/14/2019 và CM/11/2020 của Trung Quốc. Ngày 10/4/2020, Việt Nam gửi hai Công hàm số 24/HC-2020 và 25/HC-2020 lên Tổng thư ký Liên hợp quốc lần lượt nêu ý kiến về báo cáo của Malaysia và về các công hàm của Philippines. Ngày 17/4/2020, Trung Quốc cũng đã gửi Công hàm số CML/42/2020 phản bác lại công hàm của Việt Nam. Trong 3 công hàm nói trên, Công hàm số 22/HC-2020 đã trình bày một cách hệ thống và đầy đủ các quan điểm của Việt Nam về các vấn đề pháp lý chính ở Biển Đông.
Nội dung Công hàm số 22/HC-2020 của Việt Nam
Chỉ trong phạm vi một trang giấy, Công hàm số 22 đã trình bày quan điểm của Việt Nam về ba vấn đề quan trọng: (1) các yêu sách của Trung Quốc trên Biển Đông. (2) yêu sách của Việt Nam đối với quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. (3) việc áp dụng công ước UNCLOS 1982 ở Biển Đông. Các quan điểm này cần được hiểu đầy đủ và đúng đắn trong mối liên hệ với các công hàm của các nước và cuộc đấu tranh chính trị-ngoại giao, pháp lý và quản lý thực tế trên thực địa ở Biển Đông. Cụ thể:
Thứ nhất, “Việt Nam phản đối yêu sách của Trung Quốc, các yêu sách này vi phạm nghiêm trọng chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam tại Biển Đông”. Sau khi có Phán quyết của Toà Trọng tài trong vụ kiện Biển Đông (12/7/2016), Trung Quốc đã có dấu hiệu thúc đẩy yêu sách mới, tạm gọi là yêu sách “Tứ Sa” nhằm thay thế yêu sách “đường chín đoạn” mà Toà đã bác bỏ. Bước điều chỉnh này xuất hiện ngay trong Tuyên bố của Bộ Ngoại giao Trung Quốc cùng ngày Toà đưa ra Phán quyết và Sách trắng “Trung Quốc kiên trì giải quyết tranh chấp giữa Trung Quốc và Philippines thông qua đàm phán” của Quốc Vụ viện Trung Quốc (13/7/2016, một ngày sau Phán quyết), trong đó lần đầu tiên Trung Quốc đề cập tới lập trường về “Nam Hải Chư Đảo” (các đảo ở Biển Đông). Dư luận bắt đầu quan tâm đến thuật ngữ “Tứ Sa” sau khi báo chí Mỹ cảnh báo về việc ông Mã Tân Dân (Phó vụ trưởng Vụ Luật pháp quốc tế, Bộ Ngoại giao Trung Quốc) đề cập tới yêu sách này trong Đối thoại biển thường niên giữa Mỹ – Trung Quốc tại Boston (Mỹ) vào tháng 8/2017. Đây là lần đầu tiên Trung Quốc đưa ra lập trường mới này trong một trao đổi đối ngoại. Công hàm CML/14/2019 ngày 12/12/2019 là lần đầu tiên Trung Quốc đưa công khai và đầy đủ lập trường liên quan đến Nam Hải Chư đảo ở Liên hợp quốc. Yêu sách “Tứ Sa”, lập trường mới sau Phán quyết của Trung Quốc ở Biển Đông có những điểm đáng chú ý sau: (1) Trung Quốc yêu sách chủ quyền đối với bốn nhóm đảo gồm Đông Sa (Pratas), Tây Sa (Hoàng Sa thuộc chủ quyền của Việt Nam), Nam Sa (Trường Sa thuộc chủ quyền của Việt Nam) và Trung Sa (bãi ngầm Macclesfields, đây là một bãi ngầm hoàn toàn nằm dưới nước ngay cả khi triều xuống thấp). Trung Quốc gọi bốn nhóm quần đảo này là Nam Hải Chư đảo. (2) Trung Quốc yêu sách đầy đủ các vùng biển: nội thuỷ, lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa từ các nhóm quần đảo này. (3) Trung Quốc yêu sách quyền lịch sử ở Biển Đông.
Bên cạnh lập trường chính thức nêu trên về “Nam Hải chư đảo”, Trung Quốc còn có yêu sách: (1) với các bãi ngầm và các cấu trúc lúc chìm lúc nổi ở Trường Sa, Macclefields bank, thậm chí với những bãi ngầm nằm hoàn toàn trong thềm lục địa phía Nam của Việt Nam như Bãi Tư Chính. (2) xác lập đường cơ sở bao quanh các nhóm quần đảo để từ đó yêu sách đầy đủ các vùng biển, bao gồm cả vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa từ “đường cơ sở quần đảo” như một quốc gia quần đảo. Trung Quốc từng có “tiền lệ” xác lập đường cơ sở thẳng quanh các nhóm đảo nằm xa lục địa của Trung Quốc như Hoàng Sa (của Việt Nam) vào năm 1996 hay nhóm đảo Senkaku (mà Nhật Bản khẳng định chủ quyền) vào năm 2012. Năm 2011, Trung Quốc tuyên bố Trường Sa có đầy đủ lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Yêu sách “Tứ Sa” được đánh giá là nguy hiểm vì kéo theo nhiều hệ luỵ nghiêm trọng hơn yêu sách đường chín đoạn. Tuy nhiên, giống như “đường chín đoạn”, “Tứ Sa” cũng không phù hợp với luật pháp quốc tế. Việc Trung Quốc yêu sách chủ quyền đối với các bãi ngầm ở Biển Đông, quy thuộc thành quần đảo, từ đó xác lập đầy đủ các vùng biển bao quanh là hoàn toàn trái với UNCLOS 1982. Theo quy định, các bãi ngầm hoặc cấu trúc lúc chìm lúc nổi không phải là đối tượng thụ đắc lãnh thổ, không có vùng biển riêng.
Bên cạnh đó, ý đồ xác lập đường cơ sở thẳng quanh các nhóm đảo của Trung Quốc cũng hoàn toàn không có cơ sở. Điều 46 – 47 UNCLOS chỉ được áp dụng với trường hợp quốc gia quần đảo, trong khi Trung Quốc là một quốc gia lục địa. Hơn nữa, Trung Quốc hoàn toàn không được phép xác lập hệ thống đường cơ sở đối với các thực thể thuộc chủ quyền của quốc gia khác. Đây là sự vi phạm chủ quyền của quốc gia ven biển theo quy định của UNCLOS 1982. Nhiều chuyên gia trong nước và quốc tế đánh giá “Tứ Sa” là chiến thuật pháp lý mới của Trung Quốc bằng việc cố gắng sử dụng ngôn ngữ của UNCLOS 1982 để hợp thức hoá các yêu sách trên biển nhưng với cách thức áp dụng lập lờ, có lựa chọn theo hướng có lợi cho Trung Quốc. “Đường chín đoạn” hay “Tứ Sa” đều là những yêu sách không có cơ sở pháp lý và thể hiện tham vọng bành trướng trên Biển Đông của Trung Quốc. Trung Quốc vi phạm nghiêm trọng chủ quyền của Việt Nam đối với Hoàng Sa và Trường Sa cũng như quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam trên các vùng biển được xác định phù hợp với quy định của UNCLOS 1982.
Thứ hai, “Việt Nam có đầy đủ chứng cứ lịch sử và cơ sở pháp lý để khẳng định chủ quyền đối với Hoàng Sa và Trường Sa phù hợp với quy định của Luật pháp quốc tế”. Việt Nam một lần nữa khẳng định chủ quyền đối với Hoàng Sa và Trường Sa. Đây là lập trường nhất quán đã được Việt Nam khẳng định trong các Sách trắng về Chủ quyền của Việt Nam đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa trong các năm 1975, 1979, 1981, 1988. Lập trường này cũng được thể hiện nhiều lần trong các văn bản lưu hành tại Liên hợp quốc và các đệ trình, tuyên bố gửi các cơ quan quốc tế liên quan. Việt Nam có đầy đủ các bằng chứng lịch sử và cơ sở pháp lý chứng minh Việt Nam là quốc gia đầu tiên làm chủ thực sự, chiếm hữu đầy đủ, hoà bình, liên tục đối với Hoàng Sa và Trường Sa kể từ khi hai quần đảo này khi chưa quốc gia nào yêu sách. Bên cạnh đó, nhiều văn kiện lịch sử và địa lý của Trung Quốc cũng chứng minh cho đến đầu thế kỷ XX, các nhà nước phong kiến Trung Quốc chưa bao giờ có yêu sách chủ quyền đối với Hoàng Sa và Trường Sa. Nhiều bản đồ do Phương Tây vẽ đều thể hiện đảo Hải Nam là điểm cực nam của Trung Quốc. Hơn nữa, cộng đồng quốc tế đã chỉ ra nhiều điểm thiếu thuyết phục và phản bác các bằng chứng lịch sử mà Trung Quốc đưa ra khi yêu sách chủ quyền đối với hai quần đảo này.
Thứ ba, “Công ước UNCLOS 1982 là cơ sở pháp lý duy nhất, quy định toàn diện và triệt để về phạm vi quyền được hưởng vùng biển giữa Việt Nam và Trung Quốc”. Kể từ khi chính thức có hiệu lực vào năm 1994, UNCLOS 1982 luôn khẳng định vai trò của “Hiến pháp của biển và đại dương” điều chỉnh mọi vấn đề liên quan đến luật biển. Với 168 thành viên tham gia, UNCLOS 1982 là điều ước quốc tế phổ cập lớn thứ hai, chỉ xếp sau Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945, đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo trật tự pháp lý trên biển. Công hàm ngày 30/3/2020 cho thấy Việt Nam đã dựa vào UNCLOS 1982 để xác lập các vùng biển, đồng thời cho thấy Việt Nam ủng hộ cách tiếp cận của Toà Trọng tài trong vụ kiện Biển Đông ở các nội dung quan trọng sau: i) “Vùng biển của các cấu trúc luôn nổi tại quần đảo Hoàng Sa và quần đảo Trường Sa phải được xác định phù hợp với Điều 121 của Công ước.” Theo Điều 121, đảo đá không thích hợp cho con người sinh sống hoặc cho một đời sống kinh tế riêng thì không có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Toà Trọng tài trong vụ kiện Biển Đông lần đầu tiên giải thích Điều 121.3 và đi đến kết luận rằng tất cả các cấu trúc nổi nào ở Trường Sa không có khả năng cho con người sinh sống hoặc duy trì đời sống kinh tế riêng, do đó, không thể có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng. ii) “Các nhóm đảo tại Biển Đông (bao gồm Hoàng Sa và Trường Sa) không có đường cơ sở được vẽ bằng cách nối liền các điểm ngoài cùng của các cấu trúc xa nhất”. Hoàng Sa và Trường Sa không phải là quốc gia quần đảo để được áp dụng cách vẽ đường cơ sở quần đảo theo UNCLOS, do đó không thể xác lập hệ thống đường cơ sở quần đảo bằng cách vẽ nối liền các điểm ngoài cùng của các cấu trúc xa nhất. Tinh thần này đã từng được Việt Nam khẳng định trong Tuyên bố phản đối hệ thống đường cơ sở thẳng của Trung Quốc đối với Hoàng Sa năm 1996. Toà Trọng tài trong Vụ kiện Biển Đông kết luận rằng bất cứ cách vẽ đường cơ sở thẳng nào ở Trường Sa cũng trái với Công ước UNCLOS. Trên thực tế, cấu trúc địa lý của Hoàng Sa và Trường Sa có những điểm tương đồng, do đó, việc Việt Nam áp dụng cách tiếp cận của Toà Trọng tài đối với các thực thể ở Hoàng Sa là phù hợp. iii) “Các bãi ngầm hoặc cấu trúc lúc chìm lúc nổi không phải là đối tượng thụ đắc lãnh thổ và không có vùng biển riêng”. Hiện nay, Trung Quốc yêu sách chủ quyền với một số bãi ngầm hoặc cấu trúc lúc chìm lúc nổi ở Biển Đông. Như đã trình bày ở trên, điều này hoàn toàn không được UNCLOS 1982 cho phép vì theo quy định, các bãi ngầm hoặc các cấu trúc lúc chìm lúc nổi không phải là đối tượng thụ đắc lãnh thổ, không có vùng biển riêng. Phán quyết của Toà Trọng tài 2016 cũng kết luận rằng các thực thể như Vành Khăn, Cỏ Mây, Xubi, Nam, Tư Nghĩa là các cấu trúc lúc chìm lúc nổi không phải là đối tượng thụ đắc, không có vùng biển riêng. iv) “Việt Nam phản đối các yêu sách ở Biển Đông vượt quá những giới hạn quy định tại Công ước, trong đó có yêu sách quyền lịch sử; các yêu sách này đều không có giá trị pháp lý.” Việt Nam đã nhiều lần khẳng định lập trường này. Ngày 12/9/2019, Người Phát ngôn Bộ Ngoại giao Việt Nam Lê Thị Thu Hằng khẳng định: “UNCLOS năm 1982 đã xác định rõ phạm vi và là cơ sở pháp lý duy nhất để các quốc gia xác định quyền hưởng các vùng biển của mình. Điều này đã được các quốc gia tuân thủ, thừa nhận bởi các thực tế xét xử cũng như sự đồng tình rộng rãi của các luật sư có uy tín quốc tế. Do đó, không có nước nào có thể đưa ra các yêu sách về các vùng biển ở khu vực Biển Đông vượt quá những giới hạn về mặt địa lý và nội dung được quy định trong UNCLOS năm 1982. Những yêu sách bất hợp pháp, không phù hợp với UNCLOS năm 1982 không thể là cơ sở để khẳng định rằng có tồn tại các vùng biển tranh chấp hay chồng lấn”.
Về điểm này, Công hàm của Việt Nam đã phản ánh tinh thần của Phán quyết của Toà Trọng tài năm 2016. Theo kết luận của Toà, yêu sách về quyền lịch sử của Trung Quốc đối với các tài nguyên sinh vật và phi sinh vật nằm trong đường chín đoạn là không phù hợp với quy định của Công ước. Toà cho rằng yêu sách đó vượt quá giới hạn vùng biển của Trung Quốc mà UNCLOS cho phép. Trên thực tế, yêu sách quyền lịch sử trong đường chín đoạn của Trung Quốc đã bị cộng đồng quốc tế lên án. Gần đây, ngày 9/4/2020, Bộ Ngoại giao Mỹ đưa ra tuyên bố phản đối các yêu sách trên biển bất hợp pháp của Trung Quốc ở Biển Đông và khẳng định ủng hộ kết luận của Toà Trọng tài rằng “Đường chín đoạn của Trung Quốc là yêu sách biển bất hợp pháp”.