Tình hình Biển Đông đang đi vào thời điểm quan trọng khi những bước tiến của Trung Quốc đang tích tụ dần, còn dư địa cho Mỹ hành động đang giảm đi, và các nhà quan sát tại khu vực thì đang tự hỏi liệu Mỹ đã sẵn sàng đối mặt với thách thức này hay chưa. Và Mỹ vẫn đang loay hoay đi tìm một chiến lược.
Mỹ đang gặp khó khăn do không có chiến lược tại Biển Đông.
Trong gần một thập kỷ qua, và với cường độ ngày càng cao kể từ 2014, Trung Quốc đã dùng biện pháp “góp gió thành bão” (lát cắt salami) để dần có được ưu thế tuyệt đối tại vùng biển quốc tế quan trọng này. Cùng với đó Trung Quốc cũng làm xói mòn các chuẩn mực và lợi ích Mỹ luôn tìm cách bảo vệ. Tuy nhiên, cho đến nay Whashington vẫn đang vật lộn để tìm ra biện pháp ứng phó hiệu quả. Chính quyền Obama, thông qua các tuyên bố, phản đối hành vi mở rộng trên biển của Trung Quốc và nỗ lực cải thiện thế trận quân sự cũng như vị thế địa chính trị của Mỹ tại Châu Á – Thái Bình Dương.
Tuy nhiên, chính quyền Obama thi thoảng mới tập hợp đủ sức mạnh cần thiết để kiềm chế tham vọng bá chủ của Trung Quốc tại Biển Đông, thường thì chính quyền Obama không thể áp đặt cái giá phải trả đủ lớn trong dài hạn đối với những hành động ngắn hạn của Bắc Kinh. Về phần mình chính quyền Trump chưa xây dựng hoặc chưa thực thi một chiến lược Biển Đông nhất quán, khi họ nói rằng, Mỹ có thể dùng sức mạnh để ngăn Trung Quốc tiếp cận tới các đảo – đây là điều gần tương tự như chiến tranh, nhưng sau đó họ dường như tìm cách đánh chìm vấn đề Biển Đông.
Hiện tại, tình hình Biển Đông đang đi vào thời điểm quan trọng khi những bước tiến của Trung Quốc đang tích tụ dần, còn dư địa cho Mỹ hành động đang giảm đi, và các nhà quan sát tại khu vực thì đang tự hỏi; Liệu Mỹ đã sẵn sàng đối mặt với thách thức này hay chưa. Và Mỹ vẫn đang loay hoay đi tìm một chiến lược.
Không nghi ngờ gì, một phần của vấn đề là giải quyết việc Trung Quốc thường sử dụng hành động tấn công đầy toan tính, vừa táo bạo lại vừa tinh tế đến mức có thể thay đổi mạnh mẽ nguyên trạng địa chính trị nhưng một cách dần dần, tích tụ, theo cách thức không đủ gây ra một phản ứng quyết liệt. Tuy nhiên, để tìm ra một chiến lược Biển Đông đúng đắn cho Mỹ chúng ta cần phải suy nghĩ một cách có hệ thống hơn về một bên là những gì mà Washington mong muốn đạt được và một bên là những gì mà nước này sẽ chấp nhận mạo hiểm. Những năm qua, chúng ta đã quá quen với những lời kêu gọi Mỹ cứng rắn với Trung Quốc vì hoạt động xây đảo trái phép, vì việc quân sự hóa các thực thể tranh chấp, và vì các hành vi cưỡng ép với đồng minh và đối tác Mỹ.
Nhưng chúng ta lại không mấy khi được nghe tới những thảo luận chuyên sâu về mục tiêu lâu dài của hành động như vậy là gì, liệu mục tiêu đó có đạt được trên thực tế hay không, và trong quá trình đó, Mỹ nên chấp nhận mạo hiểm và đánh đổi ở mức nào. Đây là điều nguy hiểm, bởi nó làm tăng nguy cơ Mỹ dồn công sức cho những mục tiêu mà để đạt được thì cái giá phải trả sẽ là vô cùng lớn, hoặc đơn giản hơn là Mỹ sẽ thực thi một chính sách mơ hồ, thiếu rõ ràng cho một vấn đề địa chính trị vô cùng quan trọng.
Điều cần làm là nâng tầm các tranh luận mang tính chiến lược bằng việc xác định rõ ràng – và đánh giá thấu đáo – các lựa chọn chính để chống lại đòn tấn công của Trung Quốc tại Biển Đông. Có sẵn bốn chiến lược cơ bản để lựa chọn.
1. Đảo ngược với mục đích đảo ngược những gì mà Trung Quốc có được tại Biển Đông và khôi phục hiện trạng như trước; chiến lược này chấp nhận mạo hiểm với nguy cơ xảy ra xung đột quân sự ở mức cao, bởi đây là cái giá cho việc đạt được mục tiêu tham vọng này.
2. Ngăn chặn chấp nhận những gì Trung Quốc đã đạt được cho đến nay, với nhận thức rằng sẽ rất khó khăn và nguy hiểm nếu muốn đảo ngược những gì Trung Quốc đã có được, nhưng vạch ra ranh giới rõ ràng – bao gồm cả việc đe dọa hoặc sử dụng vũ lực – nếu có hành động lấn tới.
3. Đáp trả không tìm cách đáp trả sự xâm lấn của Trung Quốc trên Biển Đông, mà mục đích là nhằm trừng phạt những hành vi gây bất ổn của Bắc Kinh, đồng thời với đó là đáp trả tác động của những hành động này thông qua các biện pháp tăng cường vị thế của Mỹ tại khu vực.
4. Thích nghi chấp nhận sự thống trị của Trung Quốc trên Biển Đông, trên lý thuyết, chiến lược này đơn giản là cho rằng cạnh tranh với Bắc Kinh tại khu vực sân sau của họ là quá nguy hiểm, tốn kém nên thay vào đó, Mỹ sẽ tìm cách để chuyển giao vị thế bá chủ cho Trung Quốc diễn ra suôn sẻ.
Không chiến lược nào trong số này là hoàn hảo, mỗi chiến lược đều có điểm mạnh, điểm yếu đáng kể. Tuy nhiên, sau quá trình phân tích, một chiến lược trong đó sự pha trộn những khía cạnh hợp lý của ngăn chặn và đáp trả sẽ là phù hợp nhất cho việc bảo vệ lợi ích của Mỹ với cái giá vừa phải, và để có chính sách đúng đắn tại vùng nước dữ Biển Đông.
Tình hình Biển Đông
Tình hình Biển Đông vừa phức tạp lại vừa đơn giản. Thực tế phức tạp ở là vùng biển này là đối tượng của nhiều loại tranh chấp giữa Trung Quốc, Đài Loan, Việt Nam, Philippines, Malaysia, Brunei và gần nhất là Indonesia. Thực tế đơn giản là chỉ một trong số các bên yêu sách – cụ thể là Trung Quốc – có tính toán bài bản cho vị thế bá chủ khu vực.
Năm 2009, Trung Quốc gây ngạc nhiên cho các nhà quan sát khu vực khi đệ trình lên Liên Hợp Quốc cái gọi là bản đồ đường chín đoạn, trong đó yêu sách lên tới 90% Biển Đông. Kể từ đó, Trung Quốc ngày càng sử dụng hình thức cưỡng ép với các nước láng giềng Biển Đông, bằng các biện pháp như khẳng định “chủ quyền không thể tranh cãi” với các thực thể tranh chấp và chiếm quyền kiểm soát hữu hiệu với bãi cạn Scarborough từ Philippines vào năm 2012. Cùng với đó, Trung Quốc nâng cấp các cơ sở tại quần đảo Hoàng Sa, cụ thể là căn cứ quân sự tại đảo Phú Lâm (Woody Island). Hiện giờ, đảo Phú Lâm đã có một sân bay có thể tiếp nhận các máy bay quân sự, nhà chứa máy bay và bệ phóng tên lửa. Tuy nhiên, từ 2013 Trung Quốc đã “cải tạo” khoảng 3.200 mẫu đất tại quần đảo Trường Sa, con số này của Việt Nam chỉ là 120 mẫu và các bên yêu sách khác thậm chí còn ít hơn (có quốc gia còn không có hoạt động cải tạo). Bắc Kinh đã xây dựng các đảo nhân tạo và căn cứ quân sự trên bảy thực thể tại Trường Sa, ba trong số đó có sân bay dài 3km với nhà chứa máy bay, ra-đa tối tân và các cứ điểm phòng thủ.
Ngoài việc mở rộng thế đứng quân sự, Bắc Kinh còn công bố và thực thi các biện pháp hạn chế hoạt động đánh cá và khai thác tài nguyên tại nhiều khu vực khác nhau ở Biển Đông, trao quyền cho lực lượng cảnh sát biển và dân quân biển được phép can thiệp vào hoạt động của tàu các quốc gia khác, thường xuyên cho phép các tàu cá mang cờ Trung Quốc khai thác các loài có nguy cơ tuyệt chủng tại các khu vực tranh chấp, và thể hiện rõ rằng, nước này sẽ phớt lờ bất kỳ hình thức thách thức pháp lý nào đối yêu sách của họ. Ví dụ, vào năm 2016, Bắc Kinh lạnh lùng gạt bỏ phán quyết của Tòa Trọng tài, trong đó bác bỏ về cơ bản đường chín đoạn và kết luận rằng, phần lớn yêu sách và hoạt động trên biển của Trung Quốc là không phù hợp với Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển. Cuối cùng, Bắc Kinh đã quyết đoán hơn trong hoạt động thách thức hoạt động của các nước khác tại Biển Đông bằng việc tăng cường hiện diện quân sự tại khu vực, quấy nhiễu tàu và máy bay của Mỹ (cũng như của các nước khác) và cảnh báo Washington về việc “can thiệp” vào các tranh chấp trên biển đang tồn tại của Trung Quốc.
Do đó, dù là xét dưới bất kỳ tiêu chuẩn thông thường nào, mô thức hành động và tuyên bố của Trung Quốc trong những năm qua đang nhằm hướng nước này trở thành cường quốc thống trị tại Biển Đông. Những gì Trung Quốc giành được đang tăng dần thay vì tăng đột ngột và Bắc Kinh đã hiệu chỉnh hành vi của mình một cách thận trọng để tránh gây ra xung đột vũ trang với Washington hoặc đủ nghiêm trọng để khuyến khích khu vực tìm cách cân bằng lại nước này. Tuy nhiên, thành quả mà Bắc Kinh tích góp được là đáng kể. Theo một cựu quan chức trong Chính quyền Obama, “trong một khoảng thời gian ngắn ngủi, Trung Quốc đã đặt nền tảng cho việc kiểm soát Biển Đông”.
Vậy tại sao điều này lại quan trọng với Mỹ? Một số chuyên gia về Châu Á của Mỹ khẳng định rằng, điều này chẳng quan trọng – rằng “lợi ích cốt lõi [của Washington] không thật sự đang bị đe dọa” tại Biển Đông. Suy cho cùng, Mỹ không đứng về bên nào trong tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông và các thực thể tại đó, ngoài việc nói rằng, tranh chấp cần được giải quyết hòa bình, thông qua đàm phán, không bị cưỡng ép. Vậy, tại sao Washington lại phải mạo hiểm ngăn chặn Bắc Kinh kiểm soát và khai thác các thực thể trên biển. Câu trả lời là đòn tấn công của Trung Quốc không chỉ đơn giản là việc ai kiểm soát “một nhóm đảo đá nằm ở phía bên kia thế giới”; nó là sự thách thức với một loạt lợi ích chủ chốt của Mỹ tại Biển Đông và lớn hơn là tại khu vực châu Á – Thái Bình Dương.
Từ góc độ kinh tế, giá trị thương mại qua Biển Đông đạt khoảng 3,4 nghìn tỷ USD mỗi năm, và nhiều đồng minh, đối tác của Mỹ phụ thuộc nhiều vào cả hoạt động thương mại qua vùng biển này lẫn nguồn tài nguyên từ cá cho tới dầu mỏ và khí tự nhiên, có thể khai thác tại đây. Nếu Trung Quốc trở thành cường quốc có ưu thế vượt trội tại khu vực, nước này sẽ có khả năng tạo “điểm nghẽn” tại một trong những tuyến đường thương mại quan trọng nhất của thế giới, nếu họ muốn làm như vậy hoặc đơn giản Bắc Kinh sẽ ngầm đe dọa sẽ làm như vậy nhằm đe dọa và tạo ảnh hưởng lên các nước khác vốn lệ thuộc vào cung đường nhộn nhịp và cũng là một trong những tài sản chung của thế giới này.
Từ góc độ quân sự, bảy căn cứ của Trung Quốc tại Trường Sa (và các cơ sở mới được nâng cấp tại Hoàng Sa) đã mở rộng đáng kể phạm vi của lực lượng chống tiếp cận và tầm với của năng lực triển khai sức mạnh của nước này. Cách phía nam đảo Phú Lâm khoảng 500 dặm, các căn cứ của Trung Quốc tại Trường Sa sẽ đặt thêm nhiều khu vực khác vào vòng nguy hiểm, cụ thể là trong phạm vi hoạt động của máy bay và tên lửa Trung Quốc. Trong thời bình, những căn cứ này là cơ sở để Bắc Kinh sử dụng lực lượng quân sự, cảnh sát biển và lực lượng dân quân biển để kiểm soát Biển Đông. Trong thời chiến, những căn cứ này sẽ khó có thể an toàn trước sự tấn công của Mỹ, tuy nhiên, chúng vẫn cho phép quân đội Trung Quốc gây khó dễ cho hoạt động của Mỹ nếu nước này tìm cách hỗ trợ Philippines hoặc các đồng minh, đối tác khác.
Cuối cùng, từ góc độ địa chính trị, lợi ích ở Biển Đông trên thực tế là rất lớn. Mỹ từ lâu vẫn tìm cách ngăn chặn bất kỳ quốc gia nào tìm cách bá chủ Đông Á hay một phần lớn khu vực Đông Á. Vị thế của Mỹ tại Châu Á – Thái Bình Dương phụ thuộc lớn vào khả năng nước này có duy trì được các “bộ quy tắc đi đường” đang có, như tự do hàng hải và giải quyết hòa bình tranh chấp hay không, và liệu Mỹ có dám đối diện với những thách thức đang đe dọa tới trật tự, ổn định cũng như tính mở của khu vực hay không.
Do đó, việc cho phép Trung Quốc kiểm soát phần quan trọng của một khu vực quan trọng sẽ là sự triệt thoái kéo theo những hệ lụy chiến lược cho Mỹ; Nếu như vậy, nó sẽ càng khiến Trung Quốc tự tin và tìm cách định hình nguyên trạng tại những khu vực khác như Đài Loan, Biển Hoa Đông hay Ấn Độ Dương. Tương tự điều này cũng phát đi thông điệp rằng, Washington không còn đóng vai trò như truyền thống tại Châu Á – Thái Bình Dương. Do đó, các nhà quan sát khu vực nên khuyến khích các quốc gia tại đây nên tìm cách thích nghi với Bắc Kinh thay vì tham gia với Mỹ tìm cách cân bằng lại một Trung Quốc đang ngày càng quyết đoán. Các quốc gia Đông Nam Á nói rõ ràng về sự cần thiết của việc Mỹ duy trì can dự, nếu không họ sẽ bị buộc phải “phù thịnh” Trung Quốc, như Philippines đã làm dưới thời Rodrigo Duterte. Do đó, từ góc nhìn địa chính trị, cuộc đấu tại Biển Đông không phải nhằm tranh giành “các thực thể đá” đơn thuần, mà là cuộc tranh đấu để quyết định xem các quốc gia Đông Nam Á và rộng hơn là khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương sẽ đi theo Mỹ hay Trung Quốc.
Mặc dù các lợi ích của Mỹ là rõ ràng, nhưng chính sách của Mỹ tại đây còn nhiều mơ hồ. Chính quyền Obama thường cảnh báo Trung Quốc không được thực hiện “cải tạo, xây dựng hay quân sự hóa” Biển Đông. Những tuyên bố này tạo ra kỳ vọng cho các quốc gia Đông Nam Á, tuy nhiên, lãnh đạo Mỹ lại không sẵn sàng làm những gì họ nói. Cùng với đó, Washington cũng tập trung tăng cường quan hệ ngoại giao và năng lực quân sự tại khu vực, nhưng lãnh đạo Mỹ lại không công khai về việc liệu Hiệp ước Phòng thủ chung Mỹ – Philippines có áp dụng với Biển Đông hay không. Trên các diễn đàn ngoại giao và pháp lý, Mỹ cũng khuyến khích các quốc gia Đông Nam Á chống lại hành vi cưỡng ép, và nhà trắng cũng phối hợp với Quốc hội để bắt đầu các chương trình nâng cao năng lực nhận thức các vấn đề trên biển cũng như năng lực quân sự của đồng minh và đối tác tại khu vực.
Đấy đều là những hỗ trợ có mục đích tốt đẹp, nhưng Chính quyền Obama kết thúc nhiệm kỳ hai với một ASEAN bị chia rẽ hơn, dù Trung Quốc vẫn đều đặn thực hiện hoạt động xây dựng và cưỡng ép các nước ASEAN. Khoảng cách giữa Bắc Kinh và các nước láng giềng về sức mạnh quân sự cũng như năng lực cưỡng ép vẫn rất lớn và trong hầu hết các vụ việc – đáng kể nhất là việc chiếm bãi cạn Scarborough năm 2012 – Bắc Kinh ung dung thực hiện hoạt động cải tạo, xây dựng, quân sự hóa, các hành vi mang tính bất ổn khác bất chấp các cảnh báo hay các động thái nhằm hòa giải từ Mỹ. Khi nhiệm kỳ Tổng thống Obama kết thúc, khu vực, và thậm chí là ngay cả một số nhà hoạch định chính sách cấp cao của Mỹ, ngày càng bị ám ảnh bởi suy nghĩ rằng Chính quyền Obama đã đưa ra lằn ranh đỏ mà cuối cùng thì đã không giữ được nó, và Chính quyền Obama đa số trường hợp đã không thể làm chậm, chứ chưa nói đến việc hóa giải, đòn tấn công giành quyền bá chủ của Trung Quốc.
Cho đến nay Chính quyền Trump cũng đang loay hoay tìm cách phác thảo một chính sách hiệu quả. Các quan chức trong chính quyền ban đầu tỏ ra cứng rắn, như Rex Tillerson, người khi đó được đề cử chức Ngoại trưởng, nói trong phiên điều trần phê chuẩn rằng, Washington có thể dùng sức mạnh để ngăn không cho Bắc Kinh tiếp cận các đảo nhân tạo tại Trường Sa. Sau đó, vấn đề có vẻ lại bị chìm trong các chương trình chính sách về nghị sự về chính sách với việc Chính quyền Mỹ tập trung vào quan hệ thương mại song phương và Bắc Triều Tiên, coi đây là vấn đề mang tính chi phối trong quan hệ Mỹ – Trung.
Mặc dù quân đội Mỹ vẫn thực hiện hoạt động tự do hàng hải (FONOPs) để phản đối yêu sách thái quá của Trung Quốc (và các quốc gia khác), Chính quyền Trump vẫn tạo ra ấn tượng mà các quốc gia chủ chốt tại khu vực như Việt Nam đã nhận ra rằng, Mỹ đang không có một chiến lược tổng thể để giải quyết hành vi lấn tới của Trung Quốc. Việc thiếu nhân sự cấp cao phụ trách châu Á trong Bộ Ngoại giao và trong các cơ quan quan trọng khác càng khiến vấn đề thêm trầm trọng.
Với việc Trung Quốc gia cố những gì đã giành được, và có lẽ, tìm kiếm thêm những mục tiêu mới, các lựa chọn chiến lược của Mỹ và dư địa hành động sẽ ngày càng hạn chế. Đã đến lúc các lãnh đạo Mỹ quyết định hướng đi sắp tới sẽ là đảo ngược, ngăn chặn, đáp trả hay thích nghi với sự gia tăng ảnh hưởng ngày càng lớn của Trung Quốc tại Biển Đông.