Xin giới thiệu đến quý vị bài viết của Phó giáo sư Luật học Mark Nevitt, Trường Đại học Luật Syracuse, Mỹ. Theo Phó giáo sư Mark Nevitt, có 03 chữ C trong từ viết tắt là Trung Quốc (China), biến đổi khí hậu (Climate change) và tin cậy (Credibility) là động lực để lưỡng viện Quốc hội Mỹ xem xét việc sớm gia nhập Công ước Luật Biển (UNCLOS) 1982.
Ảnh minh hoạ
Với lực lượng Hải quân hùng mạnh nhất thế giới và vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) lớn nhất thế giới, Mỹ được cho là cường quốc hàng hải hàng đầu thế giới. Tuy nhiên, Mỹ đã không tham gia UNCLOS – Hiến pháp của các Đại dương – văn bản đã pháp điển hóa các nguyên tắc mang tính nền tảng cho tự do hàng hải, pháp quyền và các vấn đề môi trường đối với phần diện tích chiếm hơn 70% bề mặt của trái đất. Kể từ khi UNCLOS được mở ký vào năm 1982, tiếng nói của một số ít thượng nghĩ sĩ to tiếng cản trở việc phê chuẩn của Mỹ. Tuy nhiên, việc gia nhập UNCLOS nhận được sự ủng hộ của một liên minh rất đa dạng gồm các nhà lãnh đạo quân sự, môi trường và công nghiệp Mỹ. Trong bối cảnh Mỹ đang cài đặt lại chương trình nghị sự toàn cầu của mình, cuối cùng đã đến lúc tham gia UNCLOS.
Rõ ràng, thỏa thuận tàu ngầm của Mỹ với Úc gần đây cho thấy tầm quan trọng của UNCLOS. Khi các tàu ngầm hạt nhân này được chế tạo và chuyển giao, chúng sẽ đóng vai trò đối trọng với các yêu sách biển quá đáng của Trung Quốc cũng như góp phần duy trì pháp quyền trên biển và quyền tự do hàng hải – như được ghi trong UNCLOS.
Ngày nay, 167 quốc gia và Liên minh Châu Âu đã tham gia UNCLOS, một minh chứng cho vị thế và sự chấp nhận rộng rãi của quốc tế đối với điều ước quốc tế này. Sự vắng mặt của Mỹ đối với Công ước đang gây bối rối hơn bao giờ hết, khi xét đến sự xuất hiện của ba vấn đề sẽ định hình vấn đề quản trị đại dương quốc tế trong thế kỷ 21. Những vấn đề này là “Ba chữ C của Luật Biển” – (1) Trung Quốc (China), (2) Biến đổi khí hậu (Climate change), và (3) Độ tin cậy (Credibility). Ba vấn đề này đang được chú trọng rõ ràng hơn khi Mỹ cài đặt lại chính sách đối ngoại và quan điểm an ninh của mình sau kỷ nguyên hậu 9/11.
1. Trung Quốc
Các yêu sách biển của Trung Quốc đối với một vùng rộng lớn ở Biển Đông dựa trên “đường chín đoạn”, được nhiều người biết tới. Trung Quốc đầu tư nguồn lực khổng lồ để bồi đắp các “bãi đá” và “bãi cạn lúc chìm lúc nổi” có tranh chấp thành các đảo nhân tạo. Những yêu sách biển quá đáng này là đối ngược với các điều khoản về hàng hải, hoạch định vùng biển và yêu sách chủ quyền vốn là cốt lõi của luật biển. Quan điểm này đã được tái khẳng định trong Phán quyết của Tòa Trọng tài Thường trực (PCA) năm 2016 trong vụ kiện Philippines-Trung Quốc ở Biển Đông, một thất bại đối với các yêu sách pháp lý của Trung Quốc trong khu vực mà sức lan tỏa hết sức rộng lớn. Nhưng Trung Quốc bác bỏ phán quyết của PCA, cho rằng tòa án quốc tế không có thẩm quyền đối với vấn đề này. Mỹ đã nhanh chóng chỉ ra rằng Trung Quốc đã đồng ý với việc đệ trình theo quyền tài phán của PCA theo Điều 287 của UNCLOS. Trung Quốc gạt sang một bên bất kỳ lời chỉ trích nào như vậy, nhắc lại việc Mỹ không phải là một bên tham gia UNCLOS. Trong khi đó, hoạt động bồi đắp ở Biển Đông của Trung Quốc vẫn tiếp tục diễn ra và Trung Quốc từ chối rút lại các yêu sách của mình.
Đầu tháng 9/2021, một tàu khu trục của Hải quân Mỹ, USS Benfold, đã tiến hành hoạt động tự do hàng hải ở Biển Đông, thách thức các yêu sách biển của Trung Quốc tại Đá Vành Khăn. Và Trung Quốc gần đây đã thực hiện thêm một bước trong sự trơ trẽn trên biển của mình bằng cách cập nhật “Luật An toàn Giao thông Hàng hải” năm 1983. Bản sửa đổi này yêu cầu các tàu nước ngoài “phải thông báo cho các cơ quan chức năng hàng hải, mang theo các giấy phép liên quan và đệ trình các cơ quan chỉ huy và giám sát của Trung Quốc”. Luật này áp dụng cho toàn bộ lãnh thổ Trung Quốc, cả bên trong và bên ngoài Biển Đông.
Mặc dù vẫn còn phải xem luật an toàn giao thông này sẽ được thi hành thế nào trên thực tế, song có thể khẳng định là nó không phù hợp với các nguyên tắc hàng hải cốt lõi được pháp điển hóa trong UNCLOS. Và Biển Đông có thể đóng vai trò là vùng đệm cho một cuộc xung đột lớn hơn giữa Mỹ và Trung Quốc, một nhận định lạnh người được đưa ra trong cuốn tiểu thuyết bán chạy nhất gần đây “2034” của tác giả là cựu Đô đốc James Stavridis và Elliot Ackerman. Thật vậy, trong khi Mỹ tham chiến ở Trung Đông, Trung Quốc đã phát triển lực lượng hải quân lớn nhất thế giới về quy mô, với lực lượng 350 tàu chiến và tàu ngầm (Mỹ có 293 tàu ngầm và tàu chiến).
Việc Mỹ gia nhập UNCLOS sẽ không “giải quyết” cuộc khủng hoảng Biển Đông, nhưng việc này khẳng định cam kết của Mỹ đối với tự do hàng hải trong khu vực và đặt nước này vào vị trí đối phó với cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc. Bổ trợ cho các phản đối ngoại giao của Mỹ đối với các yêu sách quá đáng của Trung Quốc, Mỹ cần làm nổi bật tầm quan trọng của các nguyên tắc được ghi trong UNCLOS. Năm ngoái, Bộ Ngoại giao Mỹ tuyên bố rằng Mỹ “sát cánh cùng cộng đồng quốc tế để bảo vệ quyền tự do trên biển và tôn trọng chủ quyền”. Một câu hỏi hiển nhiên sẽ xuất hiện: Nếu những nguyên tắc biển quan trọng đến vậy, tại sao Mỹ không tái khẳng định chúng bằng cách tham gia UNCLOS?
2. Biến đổi khí hậu
Biến đổi khí hậu về cơ bản đang định hình lại môi trường vật chất của đại dương, dẫn đến một loạt các vấn đề chưa được giải quyết. Mỹ đã tái gia nhập Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu, nhưng giờ đây có sự hội tụ giữa các vấn đề đại dương chưa được giải quyết và quản trị biến đổi khí hậu, nơi cần có sự lãnh đạo của Mỹ.
Hãy xem xét Bắc Cực, một khu vực đang ấm lên với tốc độ gấp 2-3 lần phần còn lại của hành tinh, đang mở ra các tuyến đường thương mại và khả năng khai thác tài nguyên thiên nhiên của khu vực này. Yêu sách thềm lục địa Alaska của Mỹ có thể mở rộng đến 600 hải lý, nhưng với tư cách không phải là thành viên của UNCLOS, Mỹ có khả năng bị cấm đệ trình báo cáo thềm lục địa mở rộng của mình lên Ủy ban Thềm lục địa, một cơ quan kỹ thuật quan trọng của UNCLOS giúp xác định phạm vi và giới hạn thềm lục địa của mỗi quốc gia. Trong khi đó, mọi quốc khác gia ven biển Bắc Cực (Canada, Đan Mạch, Nga, Na Uy) đều đã tham gia UNCLOS. Bở vậy, không có gì ngạc nhiên khi họ đều đã đệ trình báo cáo thềm lục địa mở rộng của mình tại khu vực này. Nga yêu sách phần thềm lục địa giáp với Alaska và kéo dài đến Bắc Cực qua Rãnh Lomonosov. Theo một số ước tính, phần thềm lục địa mở rộng của Mỹ có kích thước bằng hai tiểu bang California, một tiềm năng kinh tế đáng kể chưa được khai thác. Khi Mỹ đứng bên lề, Nga có thể vui mừng trước sai lầm không thể cưỡng lại và đưa đến việc Mỹ không thể có mặt trong khi Nga có sự hiện diện tại Ủy ban Thềm lục địa.
Ngoài ra, biến đổi khí hậu đang đặt ra một loạt các câu hỏi mới nảy sinh nhằm vào cốt lõi của quản trị đại dương. Hãy xem xét: Nước biển dâng sẽ làm thay đổi ranh giới trên biển như thế nào và luật nào sẽ áp dụng cho việc thay đổi lãnh hải? Các quốc gia có chuẩn bị cho những người tị nạn khí hậu chạy khỏi các quốc đảo nhỏ đang phát triển ở Thái Bình Dương không? Có thể làm gì để ngăn chặn các tác động tàn phá làm mất đi các rạn san hô trên thế giới? Khung pháp lý để giải quyết các nỗ lực hấp thụ carbon trên biển là gì? Và liệu thế giới có chuẩn bị cho những sự kiện “thiên nga xanh” tiềm năng có thể dẫn đến sự tàn phá môi trường đối với các quốc gia ven biển cũng như sự tuyệt chủng của quốc gia không? Rõ ràng, Mỹ cần có một vai trò để giúp định hình, lãnh đạo và quản lý sự hội tụ của các vấn đề về biến đổi khí hậu và luật biển trong thế kỷ này.
3. Sự tin cậy
Chính quyền Biden đã tuyên bố rằng một trong những mục tiêu của mình là chứng minh rằng nền dân chủ của Mỹ phát huy vai trò, với mục đích rõ ràng là khôi phục uy tín của Mỹ trên trường thế giới sau các cuộc tấn công vào các thiết chế trong nước và quốc tế trong những năm gần đây. Việc phê chuẩn UNCLOS mang đến một cơ hội sẵn sàng để minh chứng cho nền quản trị dân chủ đồng thời củng cố uy tín của Mỹ trên trường thế giới. Ủy ban Đối ngoại Thượng viện năm 2004 đã bỏ phiếu với tỷ lệ 19-0 ủng hộ việc tham gia UNCLOS, và vào năm 2007, Ủy ban này – do Thượng nghị sĩ Joe Biden lúc đó làm Chủ tịch – đã bỏ phiếu 17-4 để phê chuẩn điều ước này. Tổng thống George W. Bush đã sẵn sàng ký nó, nhưng nó đã bị mòn mỏi tại Thượng viện do một nhóm nhỏ các thượng nghị sĩ thề sẽ sử dụng mọi thủ tục để ngăn chặn sự gia nhập của Mỹ. Các thượng nghị sĩ này lập luận rằng Mỹ sẽ không thể quyết định điều gì cấu thành “hoạt động quân sự”, một thuật ngữ không được xác định rõ ràng trong UNCLOS. Tuy nhiên, Mỹ có thể dễ dàng đưa ra tuyên bố bằng văn bản khi ký kết, để củng cố rằng không có tòa án quốc tế nào có thể được xét xử các hoạt động quân sự của Mỹ.
Một nỗ lực tương tự đã được thực hiện vào năm 2012 sau một nỗ lực vận động hành lang mạnh mẽ từ các nhóm bảo thủ viện dẫn mối lo ngại rằng Mỹ đang nhượng lại chủ quyền cho một tổ chức quốc tế. Tuy nhiên, việc tham gia UNCLOS sẽ pháp điển hóa và tái khẳng định các quyền chủ quyền của Mỹ đối với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của mình, một quan điểm được John Bellinger, cố vấn pháp lý của Bộ Ngoại giao trong chính quyền Bush đưa ra.
Cựu Tư lệnh Thái Bình Dương, Đô đốc Harry Harris, điều trần trước Ủy ban quân lực Hạ viện vào năm 2016 đã nói “Tôi nghĩ rằng trong thế kỷ 21, vị thế đạo đức của chúng ta bị ảnh hưởng bởi thực tế là chúng ta không phải là một bên ký tới UNCLOS.” Câu nói đó ngày nay vẫn đúng. Những người chỉ trích việc tham gia UNCLOS cho rằng Mỹ không cần tham gia UNCLOS vì các điều khoản chính của nó phản ánh và được điều chỉnh luật tập quán quốc tế. Nhưng luật tập quán quốc tế có thể thay đổi theo thời gian. Và chỉ dựa vào luật tập quán quốc tế không mang lại cho Mỹ vị trí để khẳng định lợi ích của mình trong Cơ quan Quyền lực quốc tế đáy đại dương (nơi Mỹ được đảm bảo là thành viên thường trực), Ủy ban ranh giới thềm lục địa và Tòa án Quốc tế về Luật Biển. Nhiều người phản đối việc Mỹ tham gia UNCLOS khẳng định rằng “luật tập quán quốc tế là đủ”, nhưng họ bác bỏ khả năng tồn tại của luật tập quán quốc tế trong các bối cảnh khác. Đó là cái nào?
Chắc chắn, việc tham gia UNCLOS sẽ không giải quyết được cuộc khủng hoảng khí hậu, phủ nhận những yêu sách biển quá đáng của Trung Quốc cũng như khôi phục uy tín của Mỹ trên trường thế giới một cách kỳ diệu. Nhưng những lợi thế của việc tham gia UNCLOS có vượt trội hơn bất kỳ bất lợi nào không? Uy tín của Mỹ có được nâng cao khi tham gia UNCLOS không? Việc tham gia UNCLOS có giúp ích gì cho nỗ lực tự do hàng hải của chúng ta ở Biển Đông không? Hỗ trợ các nỗ lực của chúng tôi để giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu? Đây là những câu hỏi mà các nhà lãnh đạo Mỹ cần đặt ra.
Gần đây, một số thượng nghị sĩ đã phục hồi cuộc tranh luận về UNCLOS. Các Thượng nghị sĩ Mazie Hirono (D-HI), Lisa Murkowski (R-AK) và Tim Kaine (D-VA) đã đưa ra một nghị quyết lưỡng đảng kêu gọi Thượng viện phê chuẩn UNCLOS, với phần tóm tắt hữu ích tại sao đã đến lúc Thượng viện phê chuẩn. Khi Mỹ rút khỏi Afghanistan và chuyển khỏi chiến lược tập trung vào khủng bố thời hậu 9/11, thì “ba chữ C” này – Trung Quốc, biến đổi khí hậu và sự tín nhiệm – làm sống lại cuộc thảo luận về UNCLOS và thúc đẩy việc phê chuẩn hiện nay.