 |
Kỳ I:
Công ước Liên Hợp Quốc (LHQ) về Luật Biển năm 1982
(UNCLOS 1982), được ký ngày 10/12/1982 tại Hội nghị lần III của LHQ về Luật
Biển tổ chức tại Montego Bay, Jamaica và có hiệu lực từ ngày 16/11/1994, là một
văn kiện pháp lý toàn diện nhất cho đến nay quy định quyền hạn, nghĩa vụ của
các quốc gia trong việc quản lý, bảo tồn và khai thác tài nguyên đại dương. Đây
cũng chính là cơ sở chính để các quốc gia ven biển xây dựng “sổ đỏ” về chủ
quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán đối với các vùng biển tính từ đường cơ
sở (baseline). Mặc dù là một trong những quốc gia tham gia Hội nghị bàn về UNCLOS
1982 và đã ký vào Công ước năm 1994, nước Mỹ (cụ thể là Thượng viện Mỹ) vẫn
chưa thông qua văn kiện quan trọng này [1]. Điều có vẻ khó hiểu này thu hút chú ý của dư
luận bởi Mỹ đã là một cường quốc hải quân từ nhiều thập kỷ qua, là một trong
những quốc gia sản xuất và tiêu thụ hải sản lớn nhất thế giới, đồng thời là
nước tiếp giáp với cả Thái Bình Dương và Đại Tây Dương. Bài viết này sẽ lý giải
hiện tượng trên và đưa ra một số nhận định về khả năng Mỹ phê chuẩn UNCLOS 1982
trong thời gian tới.
Lược sử về Luật
Biển quốc tế
Luật Biển là một trong những ngành luật đầu tiên của
công pháp quốc tế. Sự vận động của nó gắn liền với hoạt động khám phá, chinh
phục biển, đại dương và tranh giành lợi ích biển, đại dương của loài người. Cho
đến đầu thế kỷ 20, do các hoạt động này chưa làm phát sinh nhiều xung đột gay
gắt giữa các quốc gia nên các xử sự trên biển vẫn được điều chỉnh chủ yếu thông
qua tập quán pháp – là những xử sự
khuôn mẫu, hình thành qua thực tế, được các quốc gia thừa nhận, đem áp dụng
trên diện rộng mà không cần phải văn tự hóa. Có lẽ động lực lớn đầu tiên cho sự
phát triển của công pháp quốc tế về biển là việc vào thế kỷ 15 – 16, Chính
quyền Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha, sau những chuyến thám hiểm đại dương mang tính
đột phá (đến châu Á và tìm ra châu Mỹ), đã không ít lần xúc tiến ý đồ chia đôi
và độc chiếm các đại dương. Sau đó không lâu, sự gia tăng mạnh mẽ về tiềm lực
hải quân của các quốc gia châu Âu, nhất là Anh và Hà Lan, đã đe dọa vị thế của
Tây Ban Nha và Bồ Đào Nhà và là cảm hứng cho các công trình nghiên cứu nghiêm
túc về Luật Biển. Nhà thơ, học giả nổi tiếng người Hà Lan Hugo Grotius được coi
là “cha đẻ của luật quốc tế” khi ông cho xuất bản tác phẩm “Mare Liberum” vào đầu thế kỷ 17, trong đó bàn về các khái niệm tự
do hàng hải và thương mại trên biển, quản lý và sở hữu tài nguyên biển… Tiếp
sau, nhiều tác phẩm cùng chủ đề của Shigeru Oda, John Selden, Cornelius
Bynkershoak, Thomas W. Fulton, Philip Jessup… đã khuấy động ngành Luật Biển
quốc tế, góp phần thúc đẩy các cơ chế đa phương văn tự hóa các quy tắc xử sự
trên biển.
Năm 1930, khi viễn cảnh chiến tranh thế giới II ngày
càng hiển hiện, Hội Quốc Liên – tiền thân của LHQ – tổ chức hội nghị tại The
Hague, Hà Lan nhằm xây dựng một văn kiện pháp lý về Luật Biển song thất bại do
quan điểm của 48 quốc gia tham dự còn quá nhiều khác biệt. Sau chiến tranh, mặc
dù đang cạnh tranh quyết liệt trong trật tự thế giới hai cực, các quốc gia đã
có những thỏa hiệp nhất định và kết quả là Hội nghị lần I của LHQ về Luật Biển (từ
năm 1956 – 1958) đã quyết nghị 04 Công ước [2]. Do các
Công ước này còn để ngỏ nhiều vấn đề tranh cãi, Hội nghị lần II được tổ chức
tại Geneva,
Thụy Sỹ năm 1960 song không đạt được bất cứ thỏa thuận nào thay thế. Phải đến
Hội nghị lần III (bắt đầu năm 1973 tại New York, Mỹ và kết thúc năm 1982 tại
Jamaica), các quốc gia mới ký vào Công ước mới, duy nhất, là UNCLOS 1982.
Chính quyền,
Thượng viện Mỹ và UNCLOS 1982
Duy trì, củng cố thế thượng phong trên các đại dương
có ý nghĩa rất quan trọng trong chiến lược giữ vững vị thế siêu cường số một
thế giới của Mỹ nên cả Chính quyền và Quốc hội Mỹ trên thực tế đều rất quan tâm
UNCLOS 1982. Theo Hiến pháp, sau khi Chính phủ ký vào một công ước, cần có sự
phê chuẩn của Thượng viện để nước Mỹ trở thành thành viên chính thức của công
ước đó. Từ năm 1982 đến thời điểm ký vào UNCLOS 1982 năm 1994, các Chính quyền
Tổng thống Reagan, Bush cha, Clinton từ chối tham gia Công ước do không hoặc
chưa thuyết phục được các quốc gia chỉnh sửa văn kiện này theo hướng có lợi cho
Mỹ. Sau khi Chính quyền Clinton ký vào Công ước, đến lượt Thượng viện Mỹ dè dặt,
cân nhắc lợi hại của việc phê chuẩn Công ước và tình trạng này kéo dài suốt 16
năm qua.
Đối với các cử tri Mỹ, việc Tổng thống Reagan từ chối
thẳng thừng việc ký vào UNCLOS 1982 là
điều dễ hiểu và dễ đồng tình. Giống như bất cứ một văn kiện quốc tế nào khác,
nhất là loại có tính ràng buộc, nội dung UNCLOS 1982 là kết quả của cuộc đấu
tranh chính trị, ngoại giao giữa các quốc gia với nhau, mà trong bối cảnh từ
năm 1973 đến năm 1982 (thời gian diễn ra Hội nghị III) là giữa phe Tư bản chủ
nghĩa do Mỹ chi phối và phe Xã hội chủ nghĩa do Liên Xô chi phối. Thời điểm
UNCLOS 1982 được quyết nghị là lúc cuộc Chiến tranh lạnh đang ở một trong những
giai đoạn quyết liệt nhất; tranh giành lợi ích, tầm ảnh hưởng giữa Mỹ và Liên
Xô diễn ra trên mọi lĩnh vực, tại mọi diễn đàn mà Đại Hội Đồng LHQ là nơi Liên
Xô thường chiếm ưu thế (đa số các nước kém phát triển, đang phát triển tại châu
Á, châu Phi, Mỹ Latinh, các nước Không liên kết có xu hướng ủng hộ Liên Xô). Có
vẻ như Liên Xô đã phối hợp thành công với đông đảo các quốc gia thế giới thứ ba
trong việc đưa vào Phần XI của Công ước một số nội dung bất lợi cho Mỹ, Tây Âu,
điển hình là các điều khoản quy định việc thành lập Cơ quan quốc tế về Đáy đại
dương (ISA) để cấp phép, quản lý việc khai thác các tài nguyên đáy đại dương; việc
các công ty phải chia sẻ lợi nhuận khai thác cho người dân các các quốc gia
khác qua việc nộp thuế cho ISA, đồng thời phải có trách nhiệm chuyển giao công
nghệ khai thác cho các nước đi sau. Chính vì vậy, ngay sau khi UNCLOS 1982 ra đời, Tổng thống Reagan lập tức
tuyên bố tổng thể Công ước này trái ngược với lợi ích kinh tế và an ninh của
Mỹ, mặc dù hầu hết các điều khoản không như vậy; cho rằng nước Mỹ đã không được
tham gia đầy đủ vào quá trình thảo luận liên quan cơ chế về đáy đại dương, việc
giới hạn các hoạt động thăm dò, khai thác tài nguyên đáy đại dương, việc chuyển
giao công nghệ và nộp lệ phí khai thác… nên những nội dung này hoàn toàn mâu
thuẫn với nguyên tắc thị trường tự do của Mỹ. Cụ thể hóa quan điểm này, Chính
quyền Reagan giữ lập trường bác bỏ Phần XI, chỉ thừa nhận Công ước như một
nguồn của luật pháp quốc tế, tuy khẳng định sẽ tôn trọng nhưng kiên quyết không
ký vào Công ước nếu nó không được sửa đổi [3]. Chủ
trương này được Chính quyền Bush cha kế nhiệm duy trì và đến nay vẫn được nhiều
người Mỹ cho là đúng đắn.
Để hạn chế những tác động bất lợi từ UNCLOS 1982, từ
năm 1983 đến 1990, Chính quyền Mỹ đã rất nỗ lực vận động các nước thiết lập một
cơ chế riêng liên quan việc thăm dò, khai thác tài nguyên đáy đại dương. Đồng
thời, một Ủy ban chuyên trách cũng được thành lập để chuẩn bị các điều kiện ứng
phó với UNCLOS 1982 khi nó có hiệu lực. Kết quả thu được khá khả quan: Mỹ đạt
được thỏa thuận với một số quốc gia mạnh về khai thác đáy đại dương và giành
được giấy phép cho 04 tập đoàn quốc tế; giải quyết phần nào những bất đồng liên
quan Phần XI của Công ước; bằng nhiều cách, làm giảm ý nghĩa của quy chế đáy
đại dương.
Trong những năm 1990, sự sụp đổ của Liên Xô và các
nước Xã hội chủ nghĩa Đông Âu là “thời cơ vàng” để Mỹ tác động điều chỉnh Phần
XI của UNCLOS 1982. Mỹ đã thúc đẩy các cuộc thương lượng với các nước ủng hộ
Công ước trong 04 năm, đến năm 1994, từ những kết quả thu được trên bàn đàm
phán, Chính quyền Clinton tự tin ký vào Công ước; đồng thời Hiệp định năm 1994
về Thi hành UNCLOS 1982 (văn kiện hiệu lực hóa của Công ước) đã không áp dụng
những điều khoản liên quan việc hạn chế hoạt động khai thác đáy đại dương, việc
chuyển giao công nghệ khai thác. Hiệp định Thi hành năm 1994 còn quy định, nếu
trở thành thành viên của Công ước, Mỹ sẽ nghiễm nhiên có 01 ghế tại Cơ quan
quốc tế về Đáy đại dương (ISA); việc bỏ phiếu sẽ được tiến hành theo nhóm, mỗi
nhóm có quyền phủ quyết những vấn đề quan trọng; Ủy ban Tài chính sẽ được thành
lập, hoạt động theo nguyên tắc đồng thuận để ra quyết sách tài chính cho ISA,
những thành viên đóng góp tài chính nhiều nhất cho ISA nghiễm nhiên có ghế tại
Ủy ban Tài chính. Tuy Mỹ đã đạt được những thắng lợi không nhỏ này, Thượng viện
Mỹ vẫn bác bỏ đệ trình của Tổng thống Clinton
ngay trong năm 1994 về việc tham gia Công ước. Những nỗ lực của Chính quyền Clinton trong 06 năm tiếp
theo cũng không làm thay đổi nhiều tương quan tại Thượng viện giữa bên ủng hộ
và bên phản đối phê chuẩn Công ước.
Đến giai đoạn Chính quyền Bush con (2000 – 2008), khi
giải quyết nhu cầu năng lượng là một trong những ưu tiên lớn và khi cuộc tranh
giành chủ quyền tại Bắc Cực với 04 nước Nga, Canada, Na Uy và Đan Mạch (những
nước đều là thành viên UNCLOS 1982 – cũng là cơ sở cho “sổ đỏ chủ quyền” tại
Bắc Cực) đặt ra yêu cầu cấp bách cần phải sớm tham gia Công ước, Tổng thống
Bush con đã rất sốt sắng thúc đẩy Thượng viện Mỹ phê chuẩn UNCLOS 1982. Tuy
nhiên, lần đệ trình năm 2004 của ông Bush nhanh chóng bị Thượng viện bác bỏ mặc dù nhận được sự hậu thuẫn lớn của Ủy ban
Đối ngoại Thượng viện (19/19 thành viên ủng hộ). Ngày 15/5/2007, Tổng thống
tuyên bố, để đạt được sự ủng hộ của Thượng viện, ông sẽ đề xuất Tổ chức Hàng
hải quốc tế (IMO) xây dựng quy chế Khu vực biển cần bảo vệ đặc biệt (PSSA) cho
Khu bảo tồn biển quốc gia Papahānaumokuākea, một khu vực rộng lớn trên
Thái Bình Dương, bao lấy khu vực Tây Bắc quần đảo Hawaii, là nơi trú ngụ của
7.000 sinh vật biển quý hiếm. Trong một báo cáo Thượng viện ngày 29/7/2007, Thứ
trưởng Ngoại giao John D.
Negroponte cũng nhấn mạnh: “Việc
tham gia UNCLOS sẽ mang lại lợi ích kinh tế và nguồn tài nguyên cho Mỹ. Hiện
thời, bởi không là thành viên, Mỹ không ở vị trí có thể tối đa hóa quyền của
mình tại Bắc Cực cũng như nhiều nơi khác…”. Ngoài ra, những nhân vật quan
trọng đại diện cho Bộ Quốc phòng, Lực lượng Hải quân, Tình báo Mỹ cũng đồng
loạt lên tiếng ở nhiều thời điểm khác nhau kêu gọi những Thượng nghị sỹ bảo thủ
thay đổi quan điểm. Tuy nhiên, một lần nữa, lần đệ trình năm 2007 của Tổng
thống Bush thất bại.
Đến nay, do lên nắm quyền chưa lâu và phải căng sức giải quyết những
vấn đề ưu tiên hàng đầu (khắc phục suy thoái kinh tế, cải cách y tế, cải cách
tài chính, Afghanistan, Iraq…), Chính quyền Obama chưa có hoạt động đáng kể
thúc đẩy Thượng viện thông qua UNCLOS 1982. Động thái nổi bật nhất là việc ngày
11/5/2009, Bộ Ngoại giao Mỹ đệ trình Ủy ban Đối ngoại Thượng viện một văn bản
khẳng định UNCLOS 1982 thuộc diện ưu tiên hàng đầu (top priority) trong số
những Công ước cần thông qua [4].
Trong khuôn khổ Diễn đàn an ninh ASEAN (ARF) tháng 7/2010 tại Hà Nội, Việt Nam,
Ngoại trưởng Hillary Clinton cũng nhấn mạnh điều này, coi đây là một trong
những điều kiện quan trọng để Mỹ đóng vai trò tích cực hơn trong giữ gìn môi
trường hòa bình, an ninh trên biển, trong đó có khu vực Biển Đông.
Comments are closed.