TẠI SAO NƯỚC MỸ CHƯA THAM GIA UNCLOS 1982 ?

Kỳ II: tiếp theo và hết.

Cuộc tranh luận
03 thập kỷ

Cuộc tranh luận về việc nên hay không nên phê chuẩn
UNCLOS 1982, những tác động tích cực và tiêu cực đối với lợi ích quốc gia khi Mỹ
là thành viên của Công ước diễn ra quyết liệt và kéo dài gần 30 năm qua, đến
nay vẫn chưa có dấu hiệu chấm dứt. Từ năm 1994 đến nay Chính quyền Mỹ đều ủng
hộ UNCLOS 1982 nhưng tại Thượng viện Mỹ chưa bao giờ có đủ 67 phiếu thuận (3/4 số
Thượng nghị sỹ) để nó được thông qua. Hiện nay, người có vai trò nổi bật trong
việc phản đối Công ước là đương kim Thượng nghị sỹ Đảng Cộng hòa Jim Inhofe,
bang Oklahoma.
Về phía những người ủng hộ, Thượng nghị sỹ Đảng Dân chủ John Kerry, đương kim
Chủ tịch Ủy ban Đối ngoại Thượng viện, là nhân vật được biết đến nhiều nhất.
Trong khi đó, Thượng nghị sỹ Đảng Cộng hòa John McCain, một nhân vật có uy tín
khác, từng ủng hộ UNCLOS 1982 nhưng khi là ứng cử viên Tổng thống năm 2008 ông
đã thay đổi quan điểm.

Những vấn đề tập trung nhiều tranh cãi nhất là quân sự,
an ninh và chủ quyền quốc gia.

Những người ủng
hộ Công ước cho rằng:

– Khả năng cơ động của quân đội Mỹ phụ thuộc rất
nhiều vào việc di chuyển tự do trên vùng biển và bay tự do trên vùng trời. Nếu
không thông qua UNCLOS 1982, Mỹ sẽ hành xử theo tập quán pháp mà tập
quán pháp sẽ thay đổi khi các quốc gia thay đổi thói quen xử sự trên biển.
Đồng thời, các quốc gia ven biển thường đưa ra những tuyên bố chủ quyền “phi lý
và vô trách nhiệm” làm ảnh hưởng đến hoạt động quân sự của Mỹ, tuy Mỹ đã phần
nào khắc phục qua nhiều cách khác nhau nhưng do thiếu một khung pháp
lý chính thức, rắc rối có thể xuất hiện bất cứ lúc nào.

– UNCLOS 1982 đề xướng giải quyết hòa bình các tranh chấp trên biển
thông qua Tòa án Quốc tế về Luật Biển (ITLOS) và điều này đã được các quốc gia
thành viên cam kết. Nếu không phê chuẩn Công ước, Mỹ sẽ không thể viện dẫn một
giải pháp hòa bình nào khi một nước không phải là thành viên UNCLOS (ám chỉ
Iran, Cộng hòa dân chủ Nhân dân Triều Tiên, Lybia, Syria…) đóng cửa các eo biển
thiết yếu đối với Mỹ, ngoài việc đưa việc này ra Tòa án Trọng tài thường trực
(PCA, cơ chế được thiết lập năm 1902 để các quốc gia tránh phải tiến hành chiến
tranh khi giải quyết tranh chấp).

– Nếu tham gia UNCLOS 1982, Mỹ sẽ có vị trí quan trọng tại Ủy ban Quốc
tế về Đáy đại dương (ISA), khi đó sẽ dùng lá phiếu và tầm ảnh hưởng để ngăn
chặn những hành động bất lợi và tạo ra những điều kiện thuận lợi cho Mỹ tại Ủy
ban.

Trong khi đó, những người phản
đối Công ước lập luận việc
tham gia Công ước sẽ ràng buộc Mỹ vào những luật lệ, quy tắc khiến Mỹ không thể
linh hoạt triển khai những hoạt động quân sự, tình báo, thanh sát trên biển, do
đó sẽ phương hại lớn đến an ninh quốc gia và chủ quyền của Mỹ. Các dẫn chứng
điển hình gồm:

– Theo Điều 20, “ở
trong lãnh hải, tàu ngầm và các phương tiện đi ngầm khác buộc phải đi nổi và
phải treo cờ quốc tịch (In
the territorial sea, submarines and other underwater vehicles are required to
navigate on the surface and to show their flag)". Do Điều này không nhắc đến “quyền đi qua không gây hại (right
of innocent passage)” nên nhiều khả năng nó sẽ
phương hại đến quyền này trong thực tế bởi nó có xu hướng yêu cầu tất cả các phương tiện đi ngầm của Mỹ
phải nổi trên mặt nước trong lãnh hải một quốc gia. Như thế, một số phương tiện
của Mỹ, như Phương tiện ngầm tự động (AUV), Phương tiện ngầm sâu (RUV) và các
thế hệ sau này – chuyên dụng trong việc phát hiện, phá ngư lôi, phát hiện cơ sở
quân sự ngầm của đối phương, chỉ phát huy hiệu quả cao nhất khi đi ngầm – khó
có thể đáp ứng, kéo theo việc sử dụng AUV và RUV sẽ suy giảm nhiều về số lượng
và hiệu quả.

 – Công ước sẽ
ngăn cản Mỹ phát hiện, bắt giữ những tàu che chắn bọn khủng bố và cất giấu vũ
khí giết người hàng loạt (WMD), bởi theo Điều 110, Mục 1, “[….], một tàu chiến khi gặp một tàu nước ngoài ở trên biển
cả [….], chỉ có thể khám xét chiếc tàu đó nếu có
những lý do đúng đắn để nghi ngờ chiếc tàu đó: a) Tiến hành cướp biển; b)
Chuyên chở nô lệ; c) Dùng vào các cuộc phát sóng không được phép, quốc gia mà
chiếc tàu mang cờ có quyền tài phán theo Điều 109; d) Không có quốc tịch; hay
e) Thật ra là cùng quốc tịch với chiếc tàu chiến, mặc dù chiếc tàu này treo cờ
nước ngoài hay từ chối treo cờ của mình”. Rõ ràng là không có một từ
ngữ nào liên quan khủng bố hay WMD. Nếu Mỹ viện lý do này thì sẽ không hợp lệ!?
Nên phải xin phán quyết của Tòa án Quốc tế về Luật Biển để xem có được hành
động hay không.

– Điều 88 (quy định “Biển cả được sử dụng vào các mục
đích hòa bình”),
Điều 301 (yêu cầu “các
quốc gia thành viên tránh dựa vào việc đe dọa hay sử dụng vũ lực để xâm phạm
toàn vẹn lãnh thổ hay độc lập chính trị của mọi quốc gia hay tránh dùng bất kỳ cách nào khác không phù hợp với các nguyên
tắc của pháp luật quốc tế đã được nêu trong Hiến chương Liên hợp quốc”) sẽ
hạn chế các hoạt động quân sự của Mỹ trên Biển cả. Bởi không giống như các quốc
gia thành viên khác (không có lực lượng hải quân tầm cỡ), Mỹ là cường quốc số
một về hải quân, đã và đang tiến hành những cuộc viễn chinh dài ngày và rộng
khắp các đại dương với những trách nhiệm bảo đảm hoà bình, an ninh mà không một
quốc gia nào khác đảm đương nổi. Lợi ích của Mỹ gắn với điều khoản này lớn hơn
bất kỳ một nước hay nhóm nước nào khác.

– Ngay cả khi có ghế tại ISA hoặc một cơ chế tương tự,
Mỹ cũng khó có thể ngăn chặn các cơ chế này gây phương hại đến lợi ích của Mỹ
bởi theo Công ước chỉ một số ít vụ việc được quyết nghị theo nguyên tắc đồng
thuận (Mỹ có thể phủ quyết), còn đa số còn lại được quyết nghị theo nguyên tắc
đa số (Mỹ thường dễ bị cô lập tại các diễn đàn đa phương).

– Điều
309 “không chấp nhận bảo lưu, cũng không
chấp nhận các ngoại lệ ngoài những điều đã được các điều khác của Công ước cho
phép một cách rõ ràng”. Như vậy, nếu tham gia Công ước, Mỹ chỉ có thể bảo
lưu những điều kiện liên quan quá trình giải quyết tranh chấp quy định từ Điều
286 đến Điều 296 (theo Điều 298) mà vẫn phải đáp ứng những yêu cầu về giải
quyết tranh chấp được quy định từ Điều 279 đến Điều 285.

Vấn đề bảo vệ môi trường cũng tồn tại nhiều ý kiến trái chiều gay gắt.

Những người ủng
hộ Công ước lập luận nước Mỹ luôn đặt quyết tâm cao trong bảo vệ môi trường, nhất là việc
bảo tồn tài nguyên biển, đại dương cho các thế hệ con cháu; vấn đề này đã được
luật hóa. UNCLOS 1982 thiết lập những tiêu chuẩn bắt buộc phù hợp với mục tiêu
đó của Mỹ nên việc tham gia Công ước là rất cần thiết để củng cố những công cụ
pháp lý trong bảo tồn tài nguyên biển, đại dương. Ngay cả những công ty khai
thác, công ty năng lượng và các tổ chức hoạt động môi trường (Hòa bình xanh,
Hội đồng Bảo vệ tài nguyên thiên nhiên…) thường đối lập nhau cũng đã có chung
quan điểm ủng hộ Công ước.

Trong khi đó, những
người phản đối Công ước cho rằng những quốc gia thành viên UNCLOS 1982 có mục tiêu bảo
vệ môi trường ở mức độ khác với Mỹ, trong khi các tổ chức hoạt động môi trường
ủng hộ Công ước nhằm sử dụng nó như một công cụ tác động tới chính sách môi
trường trong nước mà họ đã không thể đạt được qua hệ thống luật nội địa. Các
quốc gia luôn muốn thay đổi chính sách môi trường của nước Mỹ cũng sẽ sử dụng
Công ước để theo đuổi mục tiêu của họ. Ngoài ra, những điều khoản liên quan môi
trường của Công ước cũng có thể được sử dụng như là phương tiện thúc ép Mỹ tham
gia Công ước Kyoto hoặc các định chế kiểm soát khí thải khác – những định chế
mà Mỹ đã dứt khoát bác bỏ.

Về khía cạnh kinh tế, những lập luận của hai bên có vẻ
khá cân bằng.

Những người ủng hộ cho rằng khi tham gia Công ước, Mỹ
sẽ chính thức được hưởng các quy chế về vùng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế,
theo đó, tổng diện tích mặt biển mà Mỹ sẽ có chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền
tài phán là 3,36 triệu dặm vuông, lớn hơn bất kỳ nước nào trên thế giới và lớn hơn diện tích được hưởng
của 48 quốc gia tiếp sau cộng lại [5]. Ngoài ra, Mỹ còn
có thể thực thi quyền chủ quyền đối với nguồn tài nguyên nằm trong khu vực thềm
lục địa rộng lớn. Mặt khác, khi là thành viên Công ước, các công ty Mỹ sẽ có cơ
hội xin giấy phép khai thác tài nguyên thuộc vùng biển cả – vùng biển chung của
nhân loại.

Những người phản đối có khá nhiều lý lẽ:

– Nước Mỹ có khả năng khẳng
định chủ quyền thực tế và quản lý, khai thác vùng biển 3,36 triệu dặm vuông
thông qua ưu thế vượt trội về quân sự và kỹ thuật mà không cần tham gia Công
ước. Lợi ích của Mỹ tại vùng biển này chưa từng bị đe dọa từ trước tới nay.

– Nếu là thành viên Công
ước, Mỹ có trách nhiệm chia sẻ công nghệ khai thác tài nguyên đáy đại dương cho
các quốc gia kém phát triển; điều này sẽ dễ dàng bị các quốc gia lợi dụng để
làm phương hại đến lợi ích kinh tế Mỹ. Thực tế thì các công ty Mỹ đã bắt đầu
khai thác tài nguyên biển cả, nay nếu tham gia Công ước thì họ phải nộp thuế
doanh thu và đóng lệ phí cho ISA để được cấp phép khai thác; xét đến cùng chính
người dân Mỹ sẽ phải chịu thiệt thòi từ các chi phí phát sinh này.

– Cơ quan Quốc tế về Đáy
đại dương (ISA) – hoạt động bằng kinh phí do các quốc gia đóng góp (nếu gia
nhập Công ước, kinh phí từ Mỹ khả năng sẽ lớn nhất so với các nước khác), có
khá nhiều quyền lực trong việc thu thuế doanh thu, lệ phí khai thác – giống như
nhiều cơ chế khác do LHQ lập ra, sẽ dễ dàng bị tệ quan liêu, tham nhũng phá
hoại, dẫn đến hoạt động kém hiệu quả.

Liệu Thượng viện
Mỹ có thông qua Công ước trong một vài năm tới ?

          Việc UNCLOS 1982 có sớm được thông qua
hay không phụ thuộc rất nhiều vào nỗ lực của Chính quyền Obama trong việc vận
động, thuyết phục các Thượng nghị sỹ bảo thủ thay đổi lập trường và trong việc
định hướng dư luận cử tri Mỹ vào những thách thức từ các đại dương để tạo ra
một làn sóng rộng lớn ủng hộ Công ước, gây sức ép trực tiếp lên Thượng viện.

          Như đã thấy ở trên, quyết tâm chính
trị của nội các Obama đối với Công ước là rất lớn. Obama có lý do để nỗ lực
nhiều hơn bất cứ Tổng thống nào trước đây trong việc thúc đẩy thông qua UNCLOS
1982. Về chủ quan, Obama chủ trương và đến nay đã triển khai rõ nét chính sách
đối ngoại “quyền lực thông minh”, thiên về đa phương, ưu tiên cải thiện hình
ảnh của nước Mỹ như là một đối tác tôn trọng luật pháp quốc tế và vai trò của
khu vực, thế giới trong giải quyết mọi xung đột trên toàn cầu. Việc thúc đẩy
thành công UNCLOS 1982 sẽ góp phần quan trọng vào việc khẳng định nước Mỹ đang
ngày càng trở thành một cường quốc có trách nhiệm. Hơn nữa, Obama đã rất thành
công khi thuyết phục Thượng viện đưa ra những quyết định lịch sử về đối nội,
điển hình là thông qua gói kích thích kinh tế khổng lồ, phê chuẩn Dự luật cải
cách y tế và Dự luật cải cách tài chính. Một thắng lợi tương tự đối với UNCLOS
sẽ góp phần nâng cao uy tín cho Chính quyền và cá nhân Tổng thống, tạo thuận
lợi cho cuộc bầu cử Tổng thống năm 2012. Về khách quan, nạn cướp biển đang ngày
càng gia tăng trên thế giới (nhất là vùng Biển Somalia và khu vực Biển Đông);
sự lớn mạnh nhanh chóng và không ngừng của hải quân các nước như Trung Quốc và
Ấn Độ và sự tranh giành lợi ích tại Bắc Cực đang diễn ra quyết liệt hơn bao giờ
hết… đặt ra yêu cầu cấp thiết của việc tham gia UNCLOS 1982 để tăng cường vai
trò chống cướp biển trong các cơ chế đa phương; sử dụng công cụ và vị trí “bình
đẳng” về pháp lý để kiềm chế hải quân Trung Quốc, Ấn Độ và khẳng định chủ quyền
tại Bắc Cực… Có lẽ bất cứ một Thượng nghị sỹ nào cũng không thể phớt lờ thực tế
này.

          Tuy nhiên, như nhiều chuyên gia đánh
giá, do phải kế thừa di sản quá nhiều khó khăn đối ngoại và đối nội của người
tiền nhiệm, Obama đã không tận dụng được cơ hội rất thuận lợi trong thời gian
đầu nhiệm kỳ để thúc đẩy Thượng viện thông qua UNCLOS 1982, khi vào tháng 9/2009
Đảng Dân chủ đang chiếm  nhiều ưu thế tại
Thượng viện và tỷ lệ các Thượng Nghị sỹ ủng hộ – phản đối Công ước là 62 – 35 [6]. Hiện
ưu thế của Đảng Dân chủ tại Thượng viện và uy tín cá nhân Tổng thống đang suy
giảm và có thể còn suy giảm hơn sau cuộc bầu cử Quốc hội giữa nhiệm kỳ tháng
11/2010 tới. Có lẽ chỉ sau thời điểm đó ta mới biết rõ hơn liệu  Obama có thể thành công với UNCLOS 1982 ngay
trong nhiệm kỳ đầu tiên hay không. Chắc chắn các nước thành viên Công ước, nhất
là những nước đang tồn tại tranh chấp chủ quyền biển đảo, sẽ không thể không
theo sát sự vận động này bởi một khi Mỹ trở thành thành viên Công ước, nhiều cơ
chế hợp tác cả song phương và đa phương trên biển có sự tham gia của Mỹ sẽ dần
xuất hiện buộc các nước này không thể đứng ngoài cuộc./.

Những tài liệu tham khảo khác:

1.     Wikipedia.

2.     UNCLOS 1982.

3.      Kissi
Agyeberg, "Theory in Search of Practice: The Right of Innocent Passage in
the Territorial Sea," Cornell Law School, Ithaca, New York, 2005.

4.     David B. Sandalow, "Law of the Sea
Convention: Should the U.S. Join?" The Brookings Institution, Washington,
D.C., August 2004.

5.     Robert Looney, "New International Economic
Order," Prepared for the Routledge Encyclopedia of International Political
Economy, 1999.

6.     Doug Bandow, "Sink the Law of the Sea
Treaty," Cato Institute, Washington, D.C., March 12, 2004.

7.     Edwin Meese III, "Reagan Would Still
Oppose Law of the Sea Treaty," Human Events, April 25, 2005.

8.     Carrie E. Donovan, "The Law of the Sea
Treaty," The Heritage Foundation, Washington, D.C., April 2, 2004.

9.     David B. Sandalow, "Law of the Sea
Convention: Should the U.S. Join?," The Brookings Institution, Washington,
D.C., August 2004.

10.                       
 Testimony of John F. Turner, Assistant Secretary of
State for Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, U.S.
Senate Environment and Public Works Committee, Washington, D.C., March 23,
2004.

11.                       
 Convention on the Territorial Sea and The Contiguous
Zone, April 29, 1958.

12.                       
 Jeremy Rabkin, "Law of the Sea Treaty: A Bad Deal
for America," Competitive Enterprise Institute, Washington, D.C., June 1,
2006.

13.                       
 International Tribunal of the Law of the Sea, October
1, 2005.

[1] Tính đến nay có 160 quốc gia và khu vực là thành viên
của UNCLOS 1982.

[2] Công ước về Vùng biển chủ quyền và Vùng tiếp giáp;
Công ước về Thềm lục địa; Công ước về Biển cả; Công ước về Đánh cá và Bảo vệ
các sinh vật sống tại Biển cả.

[3]  Tờ Wall
Street Journal ngày 08/10/2007 đưa tin Tổng thống Reagan từng phái công sứ Donald Rumsfeld, người sau này trở thành Bộ
trưởng Quốc phòng Chính quyền Bush con, đến các nước đồng minh để kêu gọi tẩy chay UNCLOS 1982.

[4]  http://www.aim.org/aim-column/obamas-ambitious-u.n.-treaty-agenda/

[5]  en.wikipedia.org/wiki/United_States_non-ratification_of_the_UNCLOS.

[6]  Obama’s
Ambitious U.N. Treaty Agenda By
Cliff Kincaid, July 8, 2009.