Ngày 19/01/2016, Trung tâm Nghiên cứu chiến lược và quốc tế (CSIS) trụ sở ở Mỹ công bố nghiên cứu độc lập dài gần 300 trang về chính sách “tái cân bằng” của Mỹ ở Châu Á – Thái Bình Dương cho tới năm 2025 dựa trên các câu hỏi của Quốc hội Mỹ tại Điều 1059 của Đạo luật trao quyền quốc phòng cho năm tài chính 2015.
Nghiên cứu của CSIS đánh giá lại quá trình Mỹ triển khai chính sách “tái cân bằng” từ năm 2011 và đưa ra một số kiến nghị cho chính phủ Mỹ trong những năm tiếp theo. Trong số các thách thức đối với lợi ích của Mỹ ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (thách thức nhà nước bao gồm Trung Quốc, Bắc Triều Tiên và Nga; và thách thức phi nhà nước, bao gồm khủng bố, cướp biển, phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt và thiên tai), CSIS cho rằng Trung Quốc trỗi dậy là thách thức chính.
Việc nhìn nhận thách thức hay đối tượng chính có vai trò quan trọng vì điều này sẽ giúp Mỹ tìm ra được các biện pháp hiệu quả để triển khai chính sách tái cân bằng. Theo CSIS, bảo vệ lợi ích của Mỹ ở khu vực nghĩa là tập trung ngăn cản sự nổi lên của một nước bá quyền thù địch ở Châu Á. Mục tiêu này xuất phát từ thực tiễn lịch sử là sự nổi lên của Nhật Bản trong nửa đầu của thế kỷ 20 và Liên Xô trong Chiến tranh Lạnh ở nửa cuối thế kỷ 20. Mỹ cho rằng hành xử cưỡng ép của Trung Quốc trong tranh chấp biển đặt ra câu hỏi về sự xuất hiện một nước bá quyền thù địch ở Châu Á. Nếu ảnh hưởng kinh tế, quân sự và địa chính trị của Trung Quốc tiếp tục tăng dù ở mức độ vừa phải, thế giới cũng sẽ chứng kiến sự thay đổi lớn nhất về sự phân bổ quyền lực toàn cầu kể từ khi Mỹ nổi lên vào cuối thế kỷ 19 – đầu thế kỷ 20. Sự trỗi dậy của Trung Quốc dù qua các sáng kiến như Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng Châu Á (AIIB) hoặc các tín hiệu từ cộng đồng toàn cầu như quyết định của IMF đưa đồng nhân dân tệ vào giỏ tiền tệ toàn cầu, và có nhiều nhận định cho rằng Trung Quốc còn có thể vượt qua Mỹ là nền kinh tế lớn nhất thế giới trong 10 – 15 năm tới.
Mặc dù Trung Quốc còn nhiều việc phải làm để trở thành cường quốc nhưng cũng phải cảnh giác cao độ. Hệ thống chính trị Trung Quốc vẫn là chia sẻ quyền lực như thời Giang và Hồ, nhưng Tập Cận Bình đã thâu tóm quyền lực nhanh hơn hai người tiền nhiệm thông qua các công cụ: (i) Sử dụng biện pháp cứng rắn thông qua chống tham nhũng để kiểm soát quyền lực trong đảng, an ninh và quân đội; (ii) Thành lập và điều hành một số cơ quan chính sách cấp cao; (iii) Thay đổi cách ra quyết sách ở cấp cao nhất của đảng, giảm vai trò của các thể chế chính thức, đặc biệt là các bộ, ủng hộ cơ chế cố vấn chính sách phi chính thức; (iv) Làm giảm quyền lực của các bô lão, làm cho họ khó can thiệp vào việc hoạch định chính sách từ hậu trường.
Về chính sách đối ngoại, trong bài phát biểu về công tác đối ngoại tháng 11/2014, mặt dù Tập Cận Bình khẳng định theo đuổi con đường phát triển hòa bình, cùng thắng, không trở thành nước bá quyền, nhưng Trung Quốc cũng đang nhanh chóng chuyển ra khỏi quan điểm đối ngoại “giấu mình chờ thời” của Đặng Tiểu Bình để trở thành một cường quốc vượt trội ở Châu Á. Ngôn từ mà Tập Cận Bình dùng là Trung Quốc cần đóng vai trò là “nước lớn” (major country) trên thế giới. Hay nói cách khác, Tập cho rằng Trung Quốc đã trở thành một cường quốc rồi và phải hành xử như một cường quốc. Tập dường như coi phát triển trong nước là phương tiện để thúc đẩy môi trường ổn định và an ninh bên ngoài.
Với các nước láng giềng, Tập kêu gọi cải thiện quan hệ với khẩu hiệu cùng thắng, tập trung tăng cường quyền lực mềm và thông qua ngoại giao kinh tế với các sáng kiến như AIIB, “một vành đai, một con đường”. “Một vành đai, một con đường” được coi là phiên bản hiện đại của con đường tơ lụa xưa kia kết nối Trung Quốc với Trung Nam và Đông Nam Á, Châu Phi và Châu Âu. Qua các sáng kiến đó, Tập muốn truyền tải thông điệp rằng phồn vinh kinh tế ở khu vực gắn chặt với sự tăng trưởng của Trung Quốc. Tập cũng hay sử dụng phồn vinh trong cách tiếp cận đối ngoại hơn là những người tiền nhiệm.
Với Mỹ, CSIS cho rằng Tập nhìn nhận sức mạnh của Mỹ ở khu vực đã giảm đi tương đối. Mức độ kìm hãm của Mỹ lên khả năng Trung Quốc phát huy ảnh hưởng ở khu vực hạn chế hơn so với các thời kỳ trước, cho nên Tập có vẻ không đặt nặng quan hệ với Mỹ như Giang và Hồ. Điều này không có nghĩa là Tập không hăng hái thúc đẩy quan hệ ổn định và tốt đẹp với Mỹ, mà Tập dường như có cách tiếp cận bình thường hơn (more casual approach). Việc nhìn nhận sức mạnh Mỹ giảm hơn đã tạo cho Tập sự tự tin thái quá và tự nhận Trung Quốc là đối tác quan trọng thay vì quá tập trung vào Mỹ.
Tuy nhiên, Trung Quốc cũng đang tích cực thúc đẩy yêu sách chủ quyền trong tranh chấp lãnh thổ, nhất là ở Biển Đông, gây ra mất an ninh ở khu vực. CSIS cho rằng có hai nhân tố thúc đẩy Trung Quốc tăng cường yêu sách lãnh thổ. Một mang tính chiến thuật là, Bắc Kinh cho rằng đã thua thiệt so với các bên yêu sách khác trong giai đoạn 1996 – 2008 do vướng vào căng thẳng Eo biển Đài Loan. Hai mang tính chiến lược là, Trung Quốc thấy rằng lợi ích của nước này mở rộng vượt ra ngoài chuỗi đảo thứ hai và vươn ra Tây Thái Bình Dương.
Tham vọng này của Trung Quốc xuất phát từ quá trình hiện đại hóa quân sự. CSIS cho rằng Trung Quốc đã quan sát việc Mỹ phát huy sức mạnh trong các cuộc chiến Vùng Vịnh 1991, khủng hoảng Eo biển Đài Loan 1995 – 1996, xung đột Nam Tư cũ và cuộc chiến ở Iraq và Afghanistan. Trung Quốc nhận thấy các loại vũ khí mà Mỹ sử dụng là trở ngại lớn đối với quân đội Trung Quốc. Cho nên, Trung Quốc tập trung hiện đại hóa quân sự để chống lại các trụ cột quân sự của Mỹ bao gồm: hàng không mẫu hạm; tấn công tầm xa; các căn cứ và đồng minh ở khu vực; ưu thế vũ trụ và thông tin. Các loại vũ khí được kể đến bao gồm tên lửa hành trình (ASCMs) và đạn đạo (ASBMs) chống hạm và chống ngầm để tấn công hàng không mẫu hạm của Mỹ, máy bay chiến đấu hiện đại và tên lửa đất đối không (SAMs) để tấn công không lực Mỹ. Trung Quốc cũng hiện đại hóa năng lực chiến tranh điện tử, không gian mạng. Chiến tranh điện tử là một phần quan trọng trong chiến lược chống tiếp cận/phong tỏa (A2/AD). Các hệ thống của Mỹ (như thông tin vệ tinh, hệ thống định vị toàn cầu – GPS, liên kết dữ liệu chiến thuật, thông tin cao tần – HF) có thể bị tấn công làm suy yếu, thậm chí không sử dụng được, nhất là các lực lượng của Mỹ gần lãnh thổ Trung Quốc. Đến 2030, quân đội Trung Quốc có thể có được khả năng do thám khu vực (bao gồm tình báo hình ảnh và điện tử – ELINT và tình báo tín hiệu – SIGINT) và do thám toàn cầu từ các công trình vũ trụ.
Trong khi đó, với các căn cứ của Mỹ và đồng minh ở khu vực, Trung Quốc triển khai hệ thống vũ khí tầm trung bao gồm tên lửa đạn đạo tầm trung (MRBMs), tên lửa hành trình tấn công đất liền (LACMs) và các loại đạn dược tấn công từ mặt đất. Các loại vũ khí này có thể tấn công các căn cứ chính của Mỹ ở khu vực. Giữa những năm 1990, Mỹ có thể can thiệp vào xung đột ở những nơi gần Trung Quốc với chi phí thấp, không bị leo thang và đạt hiệu quả cao. Nhưng hiện nay, đặc biệt là đến 2020, Trung Quốc có khả năng phá hủy hàng không mẫu hạm của Mỹ, làm cho khả năng can thiệp của Mỹ yếu đi nhiều. Đến năm 2030, Trung Quốc có thể sở hữu tổ hợp tấn công hàng không mẫu hạm (CSGs) và biến Biển Đông trở thành cái ao nhà của Trung Quốc giống như biển Ca – ri – bê và Vịnh Mê – xi – cô đối với Mỹ như ngày nay. Quân đội Trung Quốc sẽ gây rủi ro cho hoạt động của hải quân Mỹ ở Biển Đông và chuỗi đảo thứ nhất.
Mỹ phải đối phó như thế nào?
CSIS cho rằng chính sách ngăn chặn của Mỹ trong Chiến tranh Lạnh không còn là quy chuẩn cho thời đại mới, và cũng không còn là chiến lược khả thi đối phó với Trung Quốc ngày nay. Mỹ cần kết hợp cả can dự (engagement), răn đe (deterrence) và trấn an (reassurance) với Trung Quốc.
Cụ thể, Mỹ cần phải có một chiến lược tổng thể bao gồm: (i) Chính quyền Mỹ cần vạch ra một chiến lược tổng thể rõ ràng và chặt chẽ (như Báo cáo chiến lược Châu Á – Thái Bình Dương), sau đó thảo luận với Quốc hội cũng như các đồng minh và đối tác của Mỹ trên thế giới. Chiến lược này nên được công bố trong chính quyền mới năm 2017. Trong khi đó, Quốc hội cần thành lập Nhóm quan sát Châu Á – Thái Bình Dương ở mỗi viện để giám sát quá trình triển khai, cố vấn và báo cáo với Quốc hội. Mỹ đồng thời thành lập Nhóm liên lạc (contact group) giữa các nước đồng minh và đối tác chính để thảo luận và phối hợp chính sách về Trung Quốc. Trước mắt, Mỹ và các nước cần phải có chính sách tổng thể để đối phó với hành xử cưỡng ép của Trung Quốc. Ngoài ra, Mỹ cũng có những bước đi để ép Trung Quốc xây dựng lòng tin với các đồng minh và đối tác của Mỹ, và tôn trọng luật lệ và chuẩn tắc quốc tế. (ii) Mỹ cần tăng cường năng lực cho đồng minh và đối tác bởi vì những thách thức an ninh ở khu vực đã vượt xa năng lực đối phó của họ. Nhiều nước đang đấu tranh để làm giảm nhẹ rủi ro an ninh khu vực từ khủng hoảng nhân đạo cho tới tranh chấp biển và mối đe dọa tên lửa. Mỹ cần xây dựng đồng minh có năng lực cao, xây dựng năng lực an ninh biển cho đối tác ở Đông Nam Á; thiết lập một lực lượng đặc nhiệm thường trực về an ninh biển; hỗ trợ nhân đạo và thiên tai; (iii) Mỹ cần duy trì và mở rộng hiện diện quân sự ở Châu Á – Thái Bình Dương. Năng lực chống phong tỏa/tiếp cận của quân đội Trung Quốc đang mở rộng ra chuỗi đảo thứ hai và rộng hơn, ảnh hưởng đến không chỉ đồng minh, đối tác của Mỹ, mà còn đe dọa cả lãnh thổ của Mỹ như ở Guam. Cho nên, việc đa dạng hóa hình thức hiện diện không chỉ quan trọng ở Đông Bắc Á mà còn ở Đông Nam Á và Ấn Độ Dương. Mỹ cần tăng cường hiện diện trên mặt nước, cải thiện năng lực ngầm dưới biển, đổ bộ, đa dạng hóa địa điểm hoạt động không quân, tăng cường phòng vệ tên lửa khu vực, phát triển Lực lượng khu vực (US Army’s Regional Aligned Forces), giải quyết các thách thức hậu cần, dự trữ đạn dược, tăng cường hợp tác tình báo, tuần tra trinh sát với đồng minh và đối tác; (iv) Mỹ nên thúc đẩy những khái niệm mới và phát triển năng lực cho các lực lượng của Mỹ, bao gồm năng lực phòng thủ của tàu chiến và căn cứ của Mỹ trước tên lửa đạn đạo, tạo năng lực vượt trội chống lại đối thủ tiềm tàng ở khu vực. Mỹ cần có sự thử nghiệm, phát triển tên lửa tầm xa tiên tiến, phát triển khái niệm phòng thủ tên lửa cải tiến; hệ thống không chiến, tận dụng lợi thế ngầm dưới biển, năng lực chiến tranh vũ trụ, mạng và điện tử.
Tóm lại, nghiên cứu của CSIS cho thấy rằng chính quyền Obama mặc dù đã tuyên bố và triển khai chính sách “tái cân bằng” từ năm 2011 nhưng đó chưa phải là một chiến lược tổng thể rõ ràng, chặt chẽ và nhất quán cho khu vực Châu Á – Thái Bình Dương, đặc biệt là việc quản lý sự trỗi dậy của Trung Quốc và hành xử quyết đoán, cưỡng ép của nước này ở Biển Đông. Điều này yêu cầu Mỹ cần phải phải đánh giá lại chính sách với Trung Quốc, phối hợp với đồng minh và đối tác để duy trì trật tự khu vực ổn định phù hợp với lợi ích của Mỹ cũng như đồng minh và đối tác.