Singapore năm 2017 điều chỉnh cách tiếp cận Biển Đông theo hướng mềm mỏng hơn trong vấn đề Biển Đông để cải thiện và ổn định quan hệ với Trung Quốc. Song, Singapore chưa ngả theo Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông.
Thủ tướng Singapore Lý Hiển Long
Điều chỉnh cách tiếp cận của Singapore
Trong năm 2017, Singapore theo đuổi cách tiếp cận khá mềm mỏng trong vấn đề Biển Đông. Singapore hạn chế thúc đẩy các ngôn từ “mạnh” trong các hội nghị của ASEAN, ám chỉ các hành động quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông, đặc biệt là “quân sự hóa các tiền đồn” trên Biển Đông. Trong hội đàm với Tổng thống Donald Trump tháng 10/2017 tại Washington DC, Thủ tướng Lý Hiển Long không trao đổi vấn đề Biển Đông. Tuyên bố chung của chuyến thăm cũng không đề cập đến “quân sự hóa”.
Điều này khác với cách tiếp cận trước đây của Singapore. Tuy không phải là một nước yêu sách ở Biển Đông nhưng Singapore thường xuyên nhấn mạnh ủng hộ các nguyên tắc về tự do hàng hải và hàng không ở khu vực, bảo vệ trật tự trên biển ở khu vực dựa trên pháp luật, kêu gọi tôn trọng quy trình ngoại giao và pháp lý đảm bảo quyền lợi của các nước, tích cực đóng góp sáng kiến giảm căng thẳng, ủng hộ vai trò trung tâm của ASEAN trong quản lý tranh chấp góp phần giải quyết hòa bình tranh chấp trên Biển Đông. Trong khi đó, Singapore coi sự hiện diện của Mỹ ở khu vực là cán cân để đối trọng với sự bành trướng của Trung Quốc ở Biển Đông. Singapore ký Hiệp định hợp tác quốc phòng mở rộng (EDCA) với Mỹ năm 2015, mở đường cho việc Mỹ điều động máy bay trinh sát P8-Poseidon đến Singapore năm 2016 phục vụ tuần tra giám sát Biển Đông, và dự kiến điều 2 tàu tuần duyên (LCS) đến Singapore vào năm 2018.
Sự thay đổi cách tiếp cận của Singapore xuất phát từ bốn nguyên nhân chính.
Thứ nhất và trực tiếp nhất là chiến thuật gây áp lực của Trung Quốc. Theo quan điểm của Trung Quốc, Singapore không phải là nước có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông nên cần phải giữ lập trường trung lập, khách quan và cân bằng trong việc điều phối quan hệ ASEAN-Trung Quốc và cân bằng các mối quan hệ ở khu vực. Singapore không được đi với các nước ở khu vực, đặc biệt là Mỹ để kiềm chế Trung Quốc. Theo đó, Trung Quốc nhìn nhận việc Singapore đẩy phán quyết vụ kiện Philippines-Trung Quốc là hành động kiềm chế Trung Quốc. Sau khi Tòa Trọng tài công bố phán quyết, Bộ Ngoại giao Singapore ra tuyên bố báo chí khẳng định Singapore không phải là nước có yêu sách và không đứng về bên nào trong vấn đề chủ quyền nhưng ủng hộ giải quyết bằng biện pháp hòa bình trên cơ sở luật pháp quốc tế và hối thúc tất cả các bên “tôn trọng đầy đủ quy trình pháp lý và ngoại giao”. Trung Quốc cho rằng việc đề cập cụm từ “quy trình pháp lý và ngoại giao” là cách Singapore khéo léo ủng hộ phán quyết.
Ngoài ra, Singapore còn bị thời báo Hoàn Cầu cáo buộc là tìm cách đưa nội dung Biển Đông và phán quyết vào văn kiện cuối cùng của Hội nghị cấp cao Phong trào Không liên kết (NAM) tại Venezuela tháng 9/2016. Đại sứ Singapore tại Trung Quốc Stanley Loh phủ nhận cáo buộc của Hoàn Cầu là “sai trái và vô căn cứ“, nhưng Người Phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Cảnh Sảng bảo vệ quan điểm của Hoàn Cầu và ám chỉ Singapore rằng “nước nào đó” đã đẩy nội dung liên quan đến vấn đề Biển Đông trong văn kiện của Hội nghị NAM.
Đối lại, Trung Quốc vận dụng chiến thuật gây áp lực ngoại giao ép Singapore xuống bước. Cụ thể, tháng 11/2016, Trung Quốc bắt giữ 9 xe bọc thép Terrex quá cảnh qua Hồng Công sau khóa tập huấn tại Đài Loan. Đặc biệt, Trung Quốc không mời Thủ tướng Lý Hiển Long tham dự diễn đàn Vành đai và Con đường (BRI) tổ chức tại Bắc Kinh tháng 5/2017. Đoàn Singapore chỉ do Bộ trưởng Bộ Phát triển quốc gia Lawrence Wong dẫn đầu. Việc nguyên thủ một quốc gia không dự diễn đàn BRI là điều không lạ vì gần một nửa trong số 57 nguyên thủ được mời đã vắng mặt, chỉ có 29 lãnh đạo dự trong đó có 7 nước Đông Nam Á. Nhưng việc Thủ tướng Singapore không có mặt, thậm chí không được mời ngay từ đầu là điều gây ngạc nhiên vì Singapore là trung tâm tài chính thương mại quan trọng ở khu vực và là đối tác quan trọng ủng hộ BRI ngay từ đầu. Singapore lo ngại sức mạnh mềm có thể bị suy giảm nên phải điều chỉnh cách tiếp cận trong vấn đề Biển Đông.
Thứ hai, sự bất nhất trong chính sách châu Á và Biển Đông của chính quyền Trump. Singapore coi sự hiện diện của Mỹ ở khu vực mang đến ổn định. Năm 2012, hai nước nâng cấp quan hệ lên Đối tác chiến lược, tăng cường hợp tác về quốc phòng, tiếp cận với các cơ sở quân sự, chống khủng bố, tập trận chung, đối thoại chính sách và chia sẻ công nghệ quốc phòng. Năm 2015, hai nước ký Hiệp định hợp tác quốc phòng tăng cường (EDCA) theo đó Mỹ được điều tàu tuần duyên (LCS) và máy bay trinh sát P-8A Poseidon đến Singapore để phục vụ tuần tra giám sát Biển Đông. Đồng thời, Singapore và Mỹ cùng chia sẻ quan điểm về thượng tôn pháp luật trên biển và ủng hộ phán quyết, thể hiện trong Tuyên bố chung chuyến thăm Mỹ tháng 8/2016 của Thủ tướng Lý Hiển Long: “Hai nhà Lãnh đạo tái khẳng định tầm quan trọng của việc duy trì hòa bình và ổn định khu vực và bảo vệ tự do hàng hải và hàng không trên Biển Đông. Hai nhà Lãnh đạo nhấn mạnh tầm quan trọng của việc giải quyết tranh chấp một cách hòa bình, gồm tôn trọng đầy đủ quy trình pháp lý và ngoại giao, không đe dọa hoặc sử dụng vũ lực, theo luật pháp quốc tế, được phản ánh trong UNCLOS 1982. Hai nhà Lãnh đạo hối thúc tất cả các bên tránh các hành động làm gia tăng căng thẳng, gồm quân sự hóa thêm các tiền đồn ở Biển Đông…”
Tuy nhiên, đường hướng chính sách châu Á và Biển Đông của chính quyền Trump chưa rõ ràng. Chính quyền Trump có vẻ chú trọng biện pháp quân sự, minh chứng là đã ba lần điều động tàu chiến thực hiện tự do hàng hải qua Biển Đông để thách thức yêu sách biển phi lý của Trung Quốc gồm USS Dewey qua Vành Khănngày25/5/2017, USS Stethem qua Tri Tôn ở quần đảo Hoàng Sa ngày 02/7/2017 và USS John McCain qua Vành Khăn ngày 10/8/2017. Trong khi đó, chính quyền Trump chưa vạch định chiến lược tổng thể với châu Á, đặc biệt là các khía cạnh an ninh chiến lược và ngoại giao. Tháng 11/2017, Tổng thống Donald Trump thăm châu Á 12 ngày qua 5 nước gồm Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, Việt Nam (dự Hội nghị Cấp cao APEC) và Philippines (dự các Hội nghị Cấp cao ASEAN liên quan). Nội dung chính của chuyến công du là vấn đề hạt nhân Bắc Triều Tiên và thâm hụt thương mại của Mỹ với các nước liên quan ở khu vực. Thậm chí, trong bối cảnh sức mạnh và ảnh hưởng của Trung Quốc ngày một gia tăng trong khi Mỹ suy giảm tương đối và Mỹ cần Trung Quốc trong vấn đề hạt nhân Bắc Triều Tiên nên Singapore lo ngại khả năng chính quyền Trump có thể thỏa hiệp vấn đề Biển Đông với Trung Quốc. Vì vậy, trong lúc chưa chắc chắn về đường hướng chính sách Biển Đông của chính quyền Trump, Singapore phải có cách “tự cứu”, tạo sự cân bằng nhất định trong quan hệ giữa với Trung Quốc và Mỹ để trấn an rằng Singapore không đi với Mỹ để kiềm chế Trung Quốc.
Thứ ba, một số nước Đông Nam Á “xoay trục” sang Trung Quốc tạo hiệu ứng đô-mi-nô tạm thời có lợi cho Trung Quốc, buộc Singapore phải điều chỉnh cho phù hợp. Bắt đầu là Philippines dưới chính quyền Tổng thống Duterte. Thay vì theo đuổi cách tiếp cận cứng rắn của chính quyền tiền nhiệm, chính quyền Tổng thống Duterte chuyển sang hòa dịu với Trung Quốc, gác lại phán quyết có lợi cho Philippines và đàm phán song phương với Trung Quốc. Đổi lại, ngư dân Philippines quay lại đánh bắt bình thường xung quanh Scarborough. Trung Quốc ủng hộ các chiến dịch nội trị của chính quyền Duterte, đặc biệt là cuộc chiến chống tội phạm ma túy và trấn áp lực lượng hồi giáo ly khai ở Marawi. Hợp tác kinh tế thương mại hai nước nở rộ, quan hệ chính trị nồng ấm trong khi hợp tác về quốc phòng manh nha. Malaysia liền nối gót Philippines thúc đẩy quan hệ gần gũi với Trung Quốc, phản ánh qua chuyến công du Trung Quốc của Thủ tướng Najib Razak tháng 11/2016 ngay sau chuyến thăm phá băng quan hệ của Tổng thống Duterte. Tại Bắc Kinh, Thủ tướng Najib tự gọi mình là “người bạn chân thành” của Trung Quốc. Đặc biệt, hai bên đã ký hiệp định Trung Quốc bán cho Malaysia bốn tàu tuần duyên (LMS) (hai tàu đóng tại Trung Quốc, hai tàu đóng tại Malaysia). Hiệp định này quan trọng vì một là, hợp tác quốc phòng là biện pháp hữu hiệu giúp tăng cường lòng tin bất chấp tồn tại khác biệt trên Biển Đông vì xóa bớt “cảm giác mất an ninh” ở cả hai nước; hai là, Malaysia củng cố thêm lực lượng, có thêm tàu để tuần tra giám sát trên biển trong bối cảnh ngân sách quốc phòng hạn chế (tháng 10/2016, ngân sách quốc phòng của Malaysia bị cắt giảm 12% so với năm trước đó, lần cắt giảm lớn nhất tính từ khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997-1998). Bốn tàu này sẽ là bổ sung quan trọng trong chương trình chuyển đổi các hạm đội tàu chiến của Malaysia theo công thức 15-về-5 (giảm 15 lớp tàu chiến xuống còn 5 lớp gồm tàu tuần duyên (LMS), tàu hỗ trợ đa mục tiêu (MRSS), tàu chiến đấu ven biển (LCS), tàu tuần tra thế hệ mới và tàu ngầm). Trước tình hình đó, Singapore phải cân đo hành xử phù hợp với tình hình mới để tránh rơi vào tình thế “đơn độc” ứng phó với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông trong khi không phải là một nước yêu sách.
Thứ tư, Singapore cân bằng vấn đề Biển Đông để duy trì lợi ích trong quan hệ với Trung Quốc, đặc biệt là hợp tác về kinh tế và kết nối. Về kinh tế, Trung Quốc hiện là đối tác thương mại lớn nhất của Singapore và Singapore là đối tác thương mại lớn thứ tư của Trung Quốc ở Đông Nam Á với kim ngạch thương mại hai chiều đạt 121,5 tỷ USD (năm 2014), trong khi Singapore là nhà đầu tư lớn nhất của Trung Quốc đạt 6,97 tỷ USD (năm 2015). Các dự án hợp tác đầu tư tiêu biểu có thể kể đến gồm Khu công nghiệp Tô Châu, Thành phố sinh thái Thiên Tân, Khu công nghệ cao Tứ Xuyên, Khu công nghiệp công nghệ cao Thành Đô, Thành phố tri thức Quảng Châu, Đảo công nghệ cao Nam Kinh, Sáng kiến kết nối Trùng Khánh,…
Về kết nối, Singapore là nước phát triển hàng đầu ở khu vực nên có thể ít cần hỗ trợ về cơ sở hạ tầng nhưng Singapore có lợi thế là trung tâm thương mại và tài chính lớn ở khu vực có thể đóng góp cho BRI. Các dự án của BRI có thể không nhắm vào Singapore nhưng các công ty của Singapore có thể đóng vai trò là đơn vị kết nối; có thể không trực tiếp xây đường tàu, cầu cảng hoặc cơ sở hạ tầng quy mô lớn nhưng có thể thiết kế, vạch kế hoạch, quản lý dự án, cung cấp dịch vụ hậu cần và tài chính. Theo đó, Singapore và Trung Quốc đã tổ chức nhiều hoạt động trao đổi hợp tác và ký kết các hợp đồng lớn liên quan đến BRI. Trong chuyến thăm Trung Quốc của Ngoại trưởng Vivian Balakrishnan tháng 6/2017, Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị đã nêu đề xuất 3 điểm hợp tác với Singapore, gồm (i) thiết lập mạng lưới thương mại nối Trung Quốc với Đông Nam Á và ra các khu vực khác; (ii) tăng cường hợp tác tài chính vì Singapore là trung tâm tài chính khu vực để gây quỹ cho các dự án Vành đai và Con đường; và (iii) hai nước sẽ hợp tác dựa trên thế mạnh của mỗi bên để mở ra các thị trường tại Đông Nam Á và rộng hơn. Trước đó, tháng 4/2016, Ngân hàng xây dựng Trung Quốc (CCB) và Doanh nghiệp Quốc tế (IE) của Singapore ký MOU cung cấp 30 tỷ đô Singapore (khoảng 21 tỷ USD) để cung cấp tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng trong khuôn khổ BRI; tháng 9/2016, chi nhánh Ngân hàng Thương mại Trung Quốc (ICBC) tại Singapore nhất trí mở rộng 50 tỷ nhân dân tệ (khoảng 35 tỷ USD) cho các công ty thành viên của Liên đoàn kinh doanh Singapore (SBF) để cung cấp nguồn vốn và dịch vụ chuyên môn cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng trong BRI.
Singapore chưa ngả theo Trung Quốc
Các nguyên nhân kể trên cho thấy Singapore điều chỉnh cách tiếp cận, thể hiện mềm mỏng hơn trong vấn đề Biển Đông để cải thiện và ổn định quan hệ với Trung Quốc. Song, Singapore chưa ngả theo Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông. Có năm lý do chính giải thích cho nhận định này.
Thứ nhất, lợi ích của Singapore ở Biển Đông không đổi. Mặc dù Singapore thay đổi cách tiếp cận trong việc xử lý vấn đề Biển Đông mềm dịu hơn nhưng Singapore vẫn kiên trì quan điểm bảo vệ trật tự trên biển dựa trên luật pháp, vẫn dựa vào ASEAN và bảo vệ tự do hàng hải vì đây là những lợi ích cốt lõi. Từ bỏ một trong các lợi ích này Singapore không chỉ mất đi vai trò ở khu vực mà sự phát triển và thịnh vượng của Singapore cũng bị thách thức.
Thứ hai, Singapore theo đuổi chính sách độc lập trong quan hệ đối ngoại nên có thể đứng vững trước sức ép từ bên ngoài. Với quy mô quốc gia được ví như một “nốt chấm đỏ” trên bản đồ thế giới, giữ độc lập trong tương tác quốc tế không phụ thuộc vào nước nào là một trong các yếu tố căn bản và xuyên suốt trong chính sách ngoại giao của Singapore. Trước sức ép của Trung Quốc, giới học thuật ở Singapore tháng 7/2017 xuất hiện tranh luận sôi nổi rằng Singapore nên giữ sự độc lập của mình hay thuận theo cường quốc (ở đây có thể hiểu là Trung Quốc). Đại diện bên ủng hộ lập luận Singapore nên “hành động như nước nhỏ” là GS. Kishore Mahbubani (Hiệu trưởng Trường Chính sách công Lý Quang Diệu), còn bên bảo vệ lập trường độc lập là ĐS. Bilahari Kausikan, Đại sứ lưu động Ong Keng Ong và cựu Ngoại trưởng K. Shanmugam. Cuộc tranh luận chưa ngã ngũ vì bên nào cũng có cái lý của mình nhưng tạm ngừng khi Bộ Ngoại giao Singapore tổ chức cuộc họp quán triệt nguyên tắc đối ngoại của Singapore diễn ra ngày 17/7/2017. Tại cuộc họp, Ngoại trưởng Balakrishnan khẳng định “Singapore không được trở thành một nước chư hầu. Singapore phải vững chãi không bị mua chuộc, không bị bắt nạt. Signapore phải chuẩn bị mọi lực lượng để bảo vệ lãnh thổ, tài sản và đời sống cho nhân dân,…” Điều đó chứng tỏ Singapore chưa sớm từ bỏ đường lối đối ngoại như một quốc gia độc lập có chủ quyền bất chấp áp lực từ bên ngoài vì điều này làm nên uy tín, vị thế quốc gia của Singapore trước các đối tác và bạn bè trên trường quốc tế.
Thứ ba, cục diện khu vực có lợi cho Trung Quốc chỉ là tạm thời. Những động thái hòa dịu của Philippines, Malaysia và Singapore cho thấy nước nhỏ có thể tiến gần tới nước lớn để giữ ổn định quan hệ và giảm căng thẳng cục bộ trong lúc môi trường bên ngoài hàm chứa nhiều yếu tố bất định.
Thứ tư, Trung Quốc chưa đủ mạnh để áp đặt luật chơi. Từ sau Chiến tranh lạnh, Trung Quốc hòa mình vào trật tự đa cực và đang loay hoay phấn đấu để trở thành một cực quan trọng trong đó. Trung Quốc tuân theo các luật lệ, quy định quốc tế phù hợp với lợi ích riêng, đồng thời tìm cách diễn giải và cải sửa (những khía cạnh bất lợi) theo hướng có lợi cho Trung Quốc hơn là thiết lập hệ thống luật lệ hoàn toàn mới. Trung Quốc muốn thiết lập trật tự khu vực có lợi nhưng gặp phải lực cản từ các nước lớn liên quan. Trung Quốc đòi chi phối và làm chủ hoàn toàn Biển Đông nhưng Singapore chủ trương thiết lập trật tự ổn định và công bằng. Một khi Trung Quốc có hành động quyết đoán gây bất ổn và gia tăng căng thẳng ở khu vực thì Singapore có lý do thể lên tiếng với sự hậu thuẫn của các đối tác gần gũi có lợi ích lớn ở Biển Đông như Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ và Australia.
Thứ năm, bản thân sức mạnh mềm của Trung Quốc chưa đủ mạnh để hấp thụ Singapore. Trung Quốc chìa ra các sáng kiến Vành đai và Con đường, Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) để tăng cường hợp tác thương mại, kết nối với các nước đang phát triển, trong đó sẵn sàng đầu tư mà không kèm theo điều kiện nào. Điều này hấp dẫn các nước vì ít nghi ngại Trung Quốc can thiệp vào công việc nội bộ, giúp tăng cường lòng tin với Trung Quốc. Tuy nhiên, năng lực về vốn, công nghệ và nguồn nhân lực của Trung Quốc còn cách rất xa so với các nước phát triển ví như Mỹ và Nhật Bản. Trung Quốc dường như tập trung lấy lòng giới chức chính phủ các nước hơn là tạo ra các dự án chất lượng đóng góp phát triển chất lượng cao cho đất nước và người dân của các nước thụ hưởng. Ngoài ra, Trung Quốc đầu tư nhiều vào quảng bá văn hóa Trung Quốc thông qua việc xây Viện Khổng Tử trên toàn cầu nhưng không mấy hiệu quả. Xã hội Trung Quốc chưa đủ mở và tự do và hấp dẫn như thế giới phương Tây. Hệ thống luật pháp của Trung Quốc chưa hoàn toàn tương thích với quy chuẩn quốc tế. Trong khi đó, Singapore mặc dù có tới 75% dân số là người gốc Hoa nhưng từ thời lập quốc luôn khẳng định bản sắc riêng và không coi mình là một “tiểu Trung Hoa”.
Rõ ràng trong năm 2017, Singapore điều chỉnh cách tiếp cận trong vấn đề Biển Đông theo hướng mềm mỏng hơn. Các nguyên nhân chính là do Trung Quốc ép, Mỹ dưới chính quyền Trump chưa có chính sách châu Á và Biển Đông rõ ràng dẫn đến thiếu lực lượng cân bằng đối trọng, sự “xoay trục” sang Trung Quốc của một số nước Đông Nam Á, và Singapore cần hợp tác tham gia sáng kiến Vành đai và Con đường để phát triển. Tuy nhiên, Singapore chưa ngả theo Trung Quốc vì lợi ích của Singapore ở Biển Đông không đổi trong khi theo đuổi chính sách độc lập, không chịu lệ thuộc vào bất cứ nước nào; bên cạnh đó, bản thân Trung Quốc cũng chưa đủ mạnh (cả sức mạnh cứng và sức mạnh mềm) để có thể phương áp đặt luật chơi và ảnh hưởng của mình ở khu vực.