Những năm gần đây, tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông ngày càng diễn biến phức tạp, trở thành một vấn đề nóng bỏng, thu hút mạnh sự quan tâm của nhiều quốc gia trên thế giới. Mỹ là lực lượng ngoài khu vực can dự sâu nhất, ảnh hưởng lớn nhất đối với vấn đề Biển Đông, đã làm thay đổi cục diện địa chính trị ở Biển Đông. Chính sách của Mỹ đối với Biển Đông là một thành tố quan trọng trong tổng thể chiến lược châu Á – Thái Bình Dương của Mỹ, nhằm đảm bảo tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông, kiềm chế và răn đe Trung Quốc trong vấn đề sử dụng vũ lực để giải quyết tranh chấp chủ quyền biển đảo, duy trì niềm tin đối với các nước đồng minh chiến lược của Mỹ ở khu vực.
Tàu sân bay Mỹ USS Carl Vinson tuần tra ở Biển Đông (1/2017)
Quan điểm của Mỹ đối với tranh chấp Biển Đông
Trong chính sách đối với Biển Đông của mình, Mỹ về căn bản chú trọng tới các khía cạnh ngoại giao, xong xét toàn diện mọi chuyện lại không đơn thuần như vậy. Ngoài cách tiếp cận về ngoại giao, Mỹ cũng chú trọng tập trung tiếp cận về mặt quân sự và thương mại. Mỹ tập trung ổn định khu vực bằng cách cổ vũ tất cả các bên tôn trọng nguyên tắc và luật pháp quốc tế, đồng thời khẳng định rõ ràng quan điểm của mình về cách giải quyết xung đột theo đường hướng hòa bình. Bên cạnh đó, Washington cũng rất chú trọng các sáng kiến nhằm điều chỉnh những sự mất cân bằng về sức mạnh giữa các quốc gia ASEAN – như Philippines, Việt Nam, Malaysia, Indonesia, Brunei – và Trung Quốc.
Chính sách và mục tiêu chiến lược của Mỹ ở Biển Đông
Trước đây, chính sách của Mỹ liên quan vấn đề Biển Đông được cựu Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton nhấn mạnh tại Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) ngày 24/7/2010, trong đó có một số điểm nổi bật: (1) Mỹ cũng như các quốc gia khác có lợi ích quốc gia trong việc đảm bảo tự do thông thương hàng hải, quyền tự do tiếp cận các vùng biển chung của châu Á và sự tôn trọng luật pháp quốc tế ở Biển Đông. (2) Mỹ ủng hộ tiến trình đàm phán hòa bình giữa tất cả các bên có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông. Mỹ phản đối bất kỳ sự sử dụng vũ lực hoặc đe dọa sử dụng vũ lực bởi bất kỳ bên nào. (3) Mỹ không đứng về bên nào trong tranh chấp chủ quyền Biển Đông. (4) Mỹ sẵn sàng hỗ trợ các sáng kiến và biện pháp xây dựng lòng tin phù hợp với Tuyên bố năm 2002 giữa Trung Quốc và ASEAN về ứng xử giữa các bên ở Biển Đông. (5) Các bên có tranh chấp theo đuổi các tuyên bố chủ quyền và các quyền kèm theo đối với vùng biển phải phù hợp với UNCLOS.
Tuy nhiên, đến giai đoạn Tổng thống Mỹ Donald Trump lên cầm quyền, Mỹ đã điều chỉnh chính sách về Biển Đông như sau: Đầu tiên, Mỹ thay đổi lập trường trung lập trước đây, gia tăng mức độ can dự bằng nhiều hình thức khác nhau. Thứ hai, Mỹ tăng cường phản đối việc Trung Quốc quyết đoán khẳng định “chủ quyền” của Bắc Kinh trái với luật pháp quốc tế, ngăn chặn Trung Quốc độc chiếm Biển Đông, nỗ lực duy trì hiện trạng sao cho các đảo ở Biển Đông được nhiều nước chiếm lĩnh. Thứ ba, Mỹ chủ trương giải quyết tranh chấp thông qua đàm phán đa phương, tích cực ủng hộ chủ trương ASEAN hóa, khu vực hóa, quốc tế hóa vấn đề Biển Đông của Việt Nam, Philippines và các nước tuyên bố chủ quyền khác. Mỹ không chấp nhận Trung Quốc công bố chủ quyền phi lý trên Biển Đông, coi những hành động ngang ngược của Trung Quốc là nhân tố gây mất ổn định trong khu vực.
Mỹ xác định mục tiêu chiến lược ở Biển Đông như sau: (i) Mỹ không thừa nhận cơ sở pháp lý của các đòi hỏi chủ quyền đối với Biển Đông của bất kỳ nước nào, kể cả Philippines (đồng minh truyền thống), nhằm tránh cho Mỹ khỏi dính líu vào cuộc chiến pháp lý phức tạp và chắc chắn sẽ kéo dài, làm hao tổn các nguồn lực của Mỹ. Tuy nhiên, lý do được xem là quan trọng hơn, đó là việc thừa nhận cơ sở pháp lý của các yêu sách chủ quyền của bất kỳ bên nào cũng sẽ bất lợi cho Mỹ. Nếu thừa nhận yêu sách chủ quyền của một bên, tức là Mỹ đã giúp cho bên đó có lợi thế hơn. Về phương diện chiến lược, nếu một nước nào đó làm chủ Biển Đông, ưu thế chiến lược ở châu Á – Thái Bình Dương sẽ nghiêng về họ, tuyến phòng thủ của Mỹ ở Tây Thái Bình Dương có nguy cơ bị phá vỡ. Còn nếu Mỹ thừa nhận cơ sở pháp lý của các yêu sách chủ quyền của các nước Đông Nam Á có liên quan, Mỹ sẽ đối đầu trực tiếp với Trung Quốc. Trong bối cảnh còn phải đối phó với các vấn đề trong và ngoài nước, Mỹ không muốn tiếp tục bị lôi kéo vào một cuộc xung đột nữa, nhất là đối với Trung Quốc. (ii) Đảm bảo việc đi lại tự do trên các con đường quốc tế, ngăn cản việc giải quyết cuộc tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông bằng vũ lực. Trong số các bên tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông, Trung Quốc có ưu thế vượt trội về quân sự, có thể tiến hành độc chiếm Biển Đông bằng quân sự. Việc chủ trương giải quyết vấn đề Biển Đông thông qua thương lượng đa phương sẽ tạo cơ hội cho Mỹ có tiếng nói trong quá trình giải quyết cuộc tranh chấp này. Từ đó vai trò và vị trí của Mỹ ở Đông Nam Á sẽ được nâng cao. (iii) Biển Đông là “quân cờ” quan trọng của Mỹ trong mục tiêu kiềm chế tham vọng của những nước muốn độc chiếm khu vực này, bởi nếu để xảy ra tình trạng đó, lợi ích chiến lược của Mỹ tại châu Á – Thái Bình Dương sẽ bị tổn hại nghiêm trọng. Ngoài ra, Mỹ muốn qua Biển Đông để thể hiện vai trò của Mỹ đối với thế giới thời kỳ “hậu Irắc”. (iv) Sự suy thoái của nền kinh tế Mỹ sau khủng hoảng tài chính khiến cho nhiều nước cho rằng vai trò của Mỹ đối với thế giới đang yếu đi. Để lấy lại hình ảnh và cũng là để trấn an dư luận quốc tế về sức mạnh của mình, Mỹ rất cần một địa điểm để làm mới vai trò của mình và Mỹ đã lựa chọn Biển Đông.
Mỹ tăng cường hiện diện và can dự ở Biển Đông nhằm đảm bảo lợi ích quốc gia của Mỹ
Lợi ích của Mỹ tại Biển Đông nằm trong lợi ích đa dạng và trải rộng của Mỹ tại Đông Á/Tây Thái Bình Dương với tư cách là một cường quốc khu vực và toàn cầu. Trong một báo cáo gần đây, lợi ích an ninh quốc gia của Mỹ bao gồm: (1) Bảo vệ lãnh thổ Mỹ, người dân Mỹ, đồng minh và lợi ích của Mỹ; (2) Ổn định khu vực và loại bỏ bất kỳ cường quốc vượt trội hay nhóm cường quốc nào sẽ đe dọa hay cản trở cơ hội hay lợi ích của Mỹ; (3) Phát triển khu vực và thúc đẩy tự do thương mại và mở cửa thị trường; (4) Đảm bảo một thế giới ổn định, an toàn và phi hạt nhân; (5) Thúc đẩy các giá trị toàn cầu, như quản lý tốt, dân chủ, nhân quyền và tự do tôn giáo; (6) Đảm bảo tự do hàng hải, điều kiện tiên quyết để ổn định khu vực và bảo vệ lợi ích của Mỹ. Những lợi ích này luôn được duy trì cho dù chính quyền Mỹ có thay đổi. Mỹ gia tăng dính líu vào khu vực châu Á – Thái Bình Dương cũng là để phục vụ các lợi ích kể trên.
Tự do hàng hải là lợi ích then chốt và cũng là lợi ích kinh tế và an ninh quan trọng nhất đối với Mỹ. Biển Đông là tuyến đường thương mại quan trọng nhất và Mỹ coi tuyến đường này là vùng nước quốc tế cho phép tàu thuyền quân sự và thương mại tự do qua lại. Một phân tích của Mỹ nêu “Mối đe dọa đối với tự do hàng hải qua biển Đông sẽ phá vỡ nghiêm trọng đến kinh tế khu vực. Sự tăng trưởng của kinh tế và an ninh của Mỹ phụ thuộc vào việc duy trì tự do hàng hải với cả tàu buôn và tàu quân sự”. Mỹ luôn ủng hộ tự do hàng hải trên thế giới, bao gồm cả Biển Đông và có lợi ích tại các tuyến đường biển trong khu vực và do đó quan tâm đến việc giải quyết hòa bình tranh chấp tại hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa và các vùng khác.
Không những vậy, Biển Đông được xác định là một trong 10 vùng biển có trữ lượng dầu khí lớn nhất thế giới và là khu vực có tuyến đường giao thông quan trọng trong hệ thống phòng thủ của Mỹ nhằm đối phó với các thách thức an ninh truyền thống và phi truyền thống như chống hải tặc và khủng bố, đặc biệt tại eo biển Malacca. Hiện Mỹ duy trì các căn cứ quân sự tại Nhật Bản và Philippines nhằm thực hiện nhiệm vụ bảo vệ đồng minh Nhật Bản và Philippines, từ đó củng cố lợi ích và khẳng định vị thế của Mỹ ở Biển Đông.
Biện pháp và cách thức Mỹ tăng cường hiện diện, can dự vào vấn đề Biển Đông
Đầu tiên, Mỹ tăng cường sự hiện diện quân sự ở Biển Đông. Từ năm 2009 đến năm 2018, Mỹ đã nhiều lần tổ chức diễn tập quân sự song phương cũng như đa phương quy mô lớn cạnh Biển Đông và khu vực vành đai Thái Bình Dương, chẳng hạn như cuộc diễn tập hợp tác huấn luyện và sẵn sàng chiến đấu trên biển với nhiều nước: Brunei, Idonesia, Malaysia, Philippines, Singapore, Thái Lan. Bên cạnh đó tiến hành tập trận quân sự hỗn hợp vai kề vai với Philippines, đồng thời đã tổ chức cuộc diễn tập quân sự Vành đai Thái Bình Dương ở phạm vi rộng hơn với sự tham gia của 14 nước: Nhật Bản, Indonesia, Malaysia, Singapore, Thái Lan, Hàn Quốc, Hà lan, Peru….
Thứ hai, Mỹ tăng cường hoạt động đối ngoại, phản ứng mạnh mẽ hành động sai trái của Trung Quốc, bảo vệ đồng minh. Mỹ đã có cam kết rõ ràng với Philippines trong việc ủng hộ Philppines nâng cao năng lực phòng vệ chủ quyền biển đảo, thông qua các biện pháp cụ thể như cung cấp các trang thiết bị, vật tư thỏa đáng để góp phần nâng cao lực lượng quân sự của Philippines, nhất là đối với lực lượng hải quân. Ngoài ra, Mỹ sẽ tăng cường hợp tác trên biển với Việt Nam và nghiêm chỉnh tuân thủ cam kết bảo vệ hòa bình, phồn vinh và an ninh ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương, đồng thời ám chỉ rất rõ sự quan tâm của Mỹ đối với căn cứ hải quân ở vịnh Cam Ranh.
Thứ ba, Mỹ cũng tăng cường quan hệ kinh tế thương mại và hợp tác khai thác dầu khí trên biển với các nước tranh chấp liên quan. Mỹ cũng tăng cường hợp tác với các nước ngoài khu vực như Nhật Bản, Ấn Độ để can thiệp vào tình hình Biển Đông.
Thứ tư,Mỹ củng cố quan hệ với đồng minh và đối tác để bảo vệ lợi ích của mình, Mỹ củng cố quan hệ với đồng minh như Nhật Bản và Philippines để triển khai lực lượng quân sự, đảm bảo an ninh khu vực và vị thế tại Biển Đông. Mỹ đã đạt được một số thỏa thuận về đảm bảo hoạt động của quân đội Mỹ ở khu vực như tiếp tục sử dụng hai căn cứ Clark và Subic ở Philippines; quyền sử dụng các công trình quân sự của Thái Lan; thực hiện giai đoạn một Hiệp định xây dựng cảng nước sâu cỡ lớn cho quân đội Mỹ tại Singapore. Mỹ cũng khuyến khích các nước châu Á phát triển quan hệ an ninh đa phương. Để giải quyết với vấn đề tranh chấp tại quần đảo Trường Sa, Mỹ nhấn mạnh tầm quan trọng của liên minh quân sự với Philippines và ủng hộ nỗ lực xây lực cơ chế đa phương của ASEAN.
Thứ năm, Mỹ ủng hộ và khuyến khích ASEAN hợp tác để giải quyết hòa bình các tranh chấp ở Biển Đông, duy trì ổn định trong khu vực. Mỹ đã phát triển một cơ chế hợp tác chính thức giúp hài hòa cả hai bên dựa trên luật quốc tế. Mỹ cũng dự định bắt đầu tiến trình tiến tới gia nhập Hiệp định Hữu nghị và Hợp tác của ASEAN, can dự vào tiến trình Thượng đỉnh Đông Á. Trong những năm qua, Mỹ cũng luôn ủng hộ những nỗ lực giữa các bên nhằm giải quyết tranh chấp Biển Đông bằng con đường hòa bình theo tinh thần của UNCLOS 1982 và Tuyên bố ứng xử Biển Đông giữa Trung Quốc và ASEAN (DOC) 2002. Đặc biệt là Mỹ đang tích cực ủng hộ đàm phán ASEAN – Trung Quốc về việc đi tới ký kết Bộ quy tắc ứng xử Biển Đông (COC), nhấn mạnh rằng Bộ quy tắc cần đưa ra “khuôn khổ dựa trên các quy định có tính ràng buộc để ngăn chặn và quản lý tranh chấp”. Đồng thời, thông qua các cơ chế khu vực như Diễn đàn an ninh khu vực ARF, Hiệp ước TAC, ADMM+,… Mỹ đã đóng góp tiếng nói đối với việc duy trì an ninh khu vực tại Biển Đông. Trên lĩnh vực quân sự, việc Mỹ triển khai các hợp tác an ninh – quốc phòng với các quốc gia ASEAN đã giúp tăng cường khả năng đối trọng với Trung Quốc của những nước này. Trong những năm gần đây, Mỹ đã cùng các nước ASEAN tiến hành hơn 30 cuộc tập trận, tức hơn 2/3 các cuộc tập trận ở châu Á.
Cuối cùng, Mỹ vừa tăng cường quan hệ với Trung Quốc vừa tìm cách kiềm chế Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông. Mỹ vừa tranh thủ những cơ chế đối thoại, hợp tác với Trung Quốc nhằm xây dựng một giải pháp đa phương, lại vừa thực hiện các hoạt động do thám, nghiên cứu tại Biển Đông nhằm thăm dò sức mạnh quân sự của Trung Quốc. Mỹ quan ngại tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc tại Biển Đông, ngân sách quân sự ngày càng tăng, các hoạt động kinh tế và quân sự để khẳng định chủ quyền trong khi phủ nhận chủ quyền của các nước khác. Nhưng đồng thời Mỹ tăng cường quan hệ với Trung Quốc, hợp tác khai thác dầu khí để bảo vệ lợi ích kinh tế, chống hải tặc để bảo vệ an toàn hàng hải ở Biển Đông. Mỹ còn muốn tăng cường hợp tác hải quân giữa Mỹ và Trung Quốc nhằm duy trì an ninh ở châu Á- Thái Bình Dương và Biển Đông.
Tác động và xu hướng can dự của Mỹ vào vấn đề Biển Đông
Sự can dự của Mỹ vào vấn đề Biển Đông có những tác động nhất định đối với khu vực và hòa bình, ổn định ở Biển Đông. Thời gian tới Mỹ vẫn thực hiện chính sách can dự vào Biển Đông để kiềm chế Trung Quốc trên phương diện cạnh tranh chiến lược, cụ thể: (1) Mỹ tiếp tục triển khai nhiều chính sách và hành động thiết thực nhằm quốc tế hóa vấn đề Biển Đông, tạo ra khó khăn đối với ý đồ với Trung Quốc nhằm độc chiếm Biển Đông. Một phương diện quan trọng trong chính sách Biển Đông của Mỹ hiện nay là chủ trương sử dụng cách tiếp cận đa phương để quản lý và giải quyết tranh chấp, phản đối sử dụng vũ lực hoặc đe dọa sử dụng vũ lực. (2) Mỹ tiếp tục thực hiện các cam kết bảo vệ đồng minh, đối tác quan trọng trước sự đe dọa và cưỡng ép của Trung Quốc ở Biển Đông. Sự cam kết an ninh của Mỹ đối với một số nước đồng minh và việc hợp tác quân sự của Mỹ với các đối tác ở Đông Nam Á giúp các nước này gia tăng sức mạnh quân sự để phòng thủ, tự vệ. Sự hiện diện quân sự của Mỹ ở khu vực Biển Đông phần nào đó đã góp phần hạn chế những âm mưu và hành động của Trung Quốc dùng vũ lực đánh chiếm các đảo đá ở khu vực Biển Đông trong bối cảnh hiện nay. (3) Ngoài ra, Mỹ sẽ tiếp tục triển khai các hoạt động thách thức, ngăn chặn hoạt động phi pháp của Trung Quốc ở Biển Đông. (4) Mỹ sẽ tiếp tục tăng cường sự hiện diện quân sự ở Biển Đông và các khu vực lân cận, đẩy mạnh quan hệ kinh tế và quân sự với các nước Đông Nam Á.
Nhìn chung, mục tiêu chiến lược châu Á – Thái Bình Dương của Mỹ hướng vào đảm bảo sự thịnh vượng của kinh tế nước Mỹ, đồng thời chính sách Biển Đông của Mỹ cũng đã được cân nhắc kỹ lưỡng dựa trên lợi ích quốc gia thực sự của nước Mỹ. Thời gian tới, chính sách Biển Đông của Mỹ ngày càng có xu hướng cứng rắn hơn và mức độ can dự vào vấn đề Biển Đông ngày càng sâu hơn. Nếu căng thẳng Mỹ Trung gia tăng liên quan đến các vấn đề thương mại đồng nhân dân tệ, an ninh mạng, thông tin tình báo… Mỹ sẽ phải sử dụng các hoạt động trên Biển Đông để ép Trung Quốc phải thỏa hiệp.