Indonesia là quốc gia quần đảo, có các điều kiện thuận lợi để triển khai chính sách biển. Kể từ khi Tổng thống Widodo lên cầm quyền, Indonesia đã có nhiều bước điều chỉnh chiến lược biển mang tính thực chất hơn, từng bước đưa Indonesia thành “quốc gia biển”.
Biển có vai trò quan trọng, mang tính sống còn đối với Indonesia
Indonesia là quốc gia quần đảo, có nhiều điều kiện tự nhiên, địa lý và chiến lược thuận lợi để triển khai chính sách biển. (i)Indonesia có ưu thế về vị trí địa chiến lược do nằm ở trung tâm khu vực. Indonesia không chỉ nằm giữa hai lục địa châu Á và châu Australia, giữa hai đại dương lớn là Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, mà còn nằm giữa cường quốc chi phối và cường quốc mới nổi, giữa trung cường phía Nam và cường quốc phía Bắc, giữa các nước phát triển và đang phát triển. (ii) Indonesia có nguồn tài nguyên biển dồi dào tạo nền tảng vững chắc cho phát triển. Indonesia là nước quần đảo lớn nhất thế giới với hơn 17.000 hòn đảo, có rừng nhiệt đới lớn thứ ba thế giới sau rừng Amazon và rừng Công-gô với 5,8 triệu km2 lãnh hải trong khi diện tích đất chỉ 1,9 triệu km2. Indonesia có bờ biển dài 92.000 km, đứng thứ hai thế giới sau Canada. Các vùng biển của Indonesia là nơi cư trú của khoảng 20% lượng và 76% chủng loài san hô, 20% rừng đước của thế giới, có 3 triệu hecta cỏ biển. Các loài thực vật này có vai trò quan trọng trong việc hấp thụ khí thải gây hiệu ứng nhà kính. Bên cạnh đó, các vùng biển của Indonesia có nguồn cá phong phú, cung cấp 16% lượng cá ngừ thế giới. (iii) Indonesia có vị trí địa chính trị quan trọng, án ngữ của tuyến hàng hải huyết mạch qua khu vực, đặc biệt là Eo biển Malacca, Sunda và Lombok. Theo Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD), 50% tổng thương mại đường biển toàn cầu được vận chuyển qua các Eo biển Malacca, Sunda và Lombok. Trong đó, eo biển Malacca giữa Indonesia, Singapore và Malaysia là cửa ngõ giao thương của châu Á. Tuyến đường biển qua Malacca là đường biển kết nối chính giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương. Giá trị chiến lược của eo biển Malacca càng tăng lên khi kênh đào Suez được mở vào năm 1869, rút ngắn khoảng cách đường biển giữa châu Âu và Viễn Đông xuống còn 1/3 và làm tăng sự nhộn nhịp của Eo biển Malacca. Eo biển Sunda và Eo biển Lombok nhỏ hơn Malacca nhưng cũng quan trọng trong việc kết nối giao thương đường biển từ Biển Đông, qua biển Java và Ấn Độ Dương. Hàng năm có khoảng 2.280 tàu chạy qua Eo biển Sunda vận chuyển khoảng 100 triệu tấn hàng hóa trị giá 5 tỷ USD, trong khi hơn 240 tàu chạy qua Eo biển Lombok vận chuyển khoảng 36 triệu tấn hàng trị giá 40 triệu USD. Các eo biển này làm tăng giá trị chiến lược của Indonesia.
Indonesia đang từng bước thực hiện chính sách “quốc gia biển”
Tổng thống Widodo (11/2014) công bố tầm nhìn phát triển đất nước của Indonesia với Học thuyết Trục biển toàn cầu, trong đó biển được coi là hướng mở rộng chính. Mục tiêu trung tâm của Học thuyết Trục biển toàn cầu là tối ưu hóa các nguồn lực và lợi thế sẵn có về biển của Indonesia để phát triển Indonesia thành một quốc gia biển giữa Thái Bình Dương – Ấn Độ. Học thuyết xác định năm trụ cột chính gồm: Xây dựng văn hóa biển, quản lý tài nguyên; phát triển cơ sở hạ tầng và kết nối biển; ngoại giao biển và phát triển hải quân.
Tuy nhiên, Trục biển toàn cầu chỉ đề ra các nguyên tắc chung, không nêu chi tiết các biện pháp triển khai cụ thể, khiến các bộ ngành và địa phương của Indonesia vẫn có các diễn giải và triển khai không thống nhất. Cơ quan ngoại giao Indonesia chủ trương xử lý mềm mỏng vấn đề, vì tin rằng Indonesia sẽ được yên và chủ quyền xung quanh Natuna vẫn toàn vẹn nếu tiếp tục giữ lập trường không phải là nước yêu sách mà là “bên môi giới trung thực” và tránh mọi tình huống tạo ra tranh chấp với Trung Quốc. Phía Indonesia từng nhấn mạnh Chính phủ Indonesia phản đối các hành động của tàu hải cảnh Trung Quốc đã vi phạm quyền chủ quyền và quyền tài phán của Indonesia ở vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa; Indonesia phản đối sự vi phạm của lực lượng chấp pháp của Indonesia can thiệp vào vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa; Chính phủ Indonesia phản đối sự vi phạm của tàu hải cảnh Trung Quốc vào chủ quyền trong lãnh hải của Indonesia.
Trong khi đó, Bộ Ngư nghiệp Indonesia thể hiện quan điểm cứng rắn, thường xuyên lên án mạnh mẽ Trung Quốc ngăn cản trái phép hoạt động chống đánh bắt cá của Indonesia (IUU) và yêu cầu Trung Quốc giao nộp tàu Kway Fey 10078 cho giới chức Indonesia. Sau một vài vụ việc nhỏ lẻ với Trung Quốc mà Indonesia đã tìm cách xoa dịu, căng thẳng giữa hai nước leo thang vào tháng 3/2016 khi Lực lượng Tuần duyên Trung Quốc tìm cách giành lại một tàu cá của nước này bị Indonesia bắt giữ tại khu vực mà Bắc Kinh gọi là “ngư trường truyền thống của Trung Quốc”. Điều khiến giới chức Indonesia giận dữ là hai tàu tuần duyên được trang bị dày đặc vũ khí của Trung Quốc đã ngang nhiên xâm phạm ranh giới lãnh hải trong phạm vi 12 hải lý của Indonesia để ngăn lực lượng Indonesia kéo tàu cá Trung Quốc vi phạm vào bờ. Sau đó, hai tàu cá khác của Trung Quốc cũng bị Indonesia ngăn chặn vào tháng 5 và tháng 6/2016. Bộ trưởng Ngư nghiệp Indonesia Susi Pudjiastuti cũng cáo buộc hành vi tội phạm xuyên quốc gia của Trung Quốc khi hối lộ các chủ tàu cá Indonesia để chuyển số cá mà các tàu này đánh bắt được cho các tàu Trung Quốc neo đậu ngoài vùng EEZ của Indonesia. Ngay sau khi tham gia nội các của Tổng thống Joko Widodo năm 2014, Bộ trưởng Pudjiastuti đã cấm tất cả tàu cá nước ngoài xâm phạm vùng biển của Indonesia với lý do các tàu này không tuân thủ thỏa thuận hợp tác chung cũng như lấy đi hàng tỷ USD doanh thu của Indonesia.
Bộ Quốc phòng Indonesia tăng cường khả năng răn đe trên thực địa nhằm đối phó với những hoạt động xâm phạm trái phép của Trung Quốc. Indonesia đã tăng cường sức mạnh quân sự, nâng cao năng lực tuần tra giám sát và phòng thủ cho Natuna. Cam kết nâng cao năng lực phòng vệ hàng hải của Tổng thống Widodo đã cho thấy quyết tâm của Indonesia trong việc khẳng định chủ quyền quốc gia. Giới phân tích tin rằng Lực lượng vũ trang Indonesia (TNI) sẽ triển khai tổ hợp tên lửa tầm trung (AMRAAM) Kongsberg Gruppen tối tân của Na Uy lên đảo Natuna Besar, từ đó tạo ra ô phòng vệ bao phủ diện tích hơn 100 km2. Năm 2016, Mỹ đã thông qua đề xuất bán các tên lửa AMRAAM của nhà thầu quốc phòng Raytheon cho Indonesia. Cũng vào thời điểm đó, không quân Indonesia tiếp nhận thêm 24 máy bay chiến đấu F-16 được nâng cấp nhằm tăng cường năng lực phòng không. Một số thông tin nói rằng đảo Natuna Besar đóng vai trò như một căn cứ cho các trực thăng tấn công AH-64E Apache mới của Indonesia. Các trực thăng này được trang bị tên lửa không đối đất AGM 114R3 Hellfire. Chính quyền Indonesia cũng lên kế hoạch kéo dài đường băng dài 2.500 m trên đảo Natuna Besar. Đường băng này hiện được cả máy bay quân sự và dân sự sử dụng. Ngoài ra, Indonesia cũng muốn xây dựng thêm các nhà chứa máy bay và các cơ sở tiếp nhiên liệu cải tiến trên Natuna Besar. Indonesia mong muốn mua thêm máy bay vận tải C-130J Super Hercules của Lockheed Martin để thực hiệc chuyến bay tuần tra kéo dài trên biển. Lực lượng không quân Indonesia cũng muốn triển khai các máy bay không người lái tới đảo Natuna Besar để mở rộng năng lực trinh sát tại các mỏ khí đốt Đông Natuna cũng như tuyến hàng hải nhộn nhịp đi qua khu vực phía bắc của biển Java. Các nguồn tin ngoại giao cho biết Indonesia đang xem xét lại quyết định mua 4 máy bay không người lái Wing Loong của Tập đoàn Công nghiệp Hàng không Trung Quốc để trang bị cho phi đội ở Tây Kalimantan, cách đảo Natuna Besar 460km về phía đông nam. Thay vào đó, Indonesia đang nhắm mục tiêu tới các máy bay không người lái Anka của Thổ Nhĩ Kỳ với khả năng hoạt động liên tục trên không suốt 24 giờ đồng hồ và đã chứng minh khả năng trinh sát tại Syria. Hải quân Indonesia đã thực hiện hầu hết các cuộc tuần tra trên biển Bắc Natuna kể từ sau một loạt vụ chạm trán căng thẳng với Trung Quốc từ năm 2016. Tuy nhiên các nguồn tin thân cận với kế hoạch nâng cấp lực lượng quân sự của Indonesia cho biết sẽ phải mất vài năm trước khi đảo Natuna Besar được xây dựng thành một căn cứ hoàn chỉnh. Điều này đồng nghĩa với việc Indonesia phải tích trữ trên đảo Natuna Besar để cải thiện tầm hoạt động cũng như hiệu quả của các chiến dịch hải quân, ngoài hai tàu chở dầu mới được bổ sung gần đây để tăng cường khả năng tiếp nhiên liệu giữa biển.
Để giải quyết sự thiếu đồng bộ giữa các bộ, ban, ngành của Indonesia về vấn đề hàng hải, Tổng thống Widodo (2/2017) ban hành “Sắc lệnh Tổng thống số 6/2017 về chính sách biển”, trong đó nêu chi tiết các mục tiêu, nguyên tắc, biện pháp và kế hoạch hành động để triển khai Trục biển toàn cầu.
Về mục tiêu, chính sách biển xác định Indonesia phấn đấu trở thành một quốc gia biển mạnh, phát triển, đảm bảo chủ quyền và độc lập, đóng góp tích cực cho hòa bình và an ninh ở khu vực và trên thế giới phù hợp với lợi ích quốc gia của Indonesia. Cụ thể, Chính sách Biển của Indonesia nhằm: Quản lý tối ưu và phát triển bền vững tài nguyên biển; phát triển chất lượng nguồn nhân lực, khoa học và công nghệ biển; phát triển lực lượng an ninh quốc phòng biển mạnh; tăng cường chủ quyền, luật pháp và an toàn trên biển; quản trị đại dương tốt; đảm bảo phúc lợi xã hội công bằng cho người dân ở khu vực ven biển và các đảo nhỏ; gia tăng sức cạnh tranh và tăng trưởng của kinh tế và các ngành công nghiệp gắn với biển; xây dựng cơ sở hạ tầng biển chắc chắn; lên kế hoạch quản lý không gian biển; bảo vệ môi trường biển; ngoại giao biển; và xây dựng bản sắc văn hóa biển.
Về nguyên tắc triển khai, chính sách biển tập trung tăng cường nhận thức coi Indonesia là quốc gia quần đảo thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ; phát triển bền vững: khai thác tài nguyên sinh vật không vượt quá khả năng tái tạo và phục hồi; khai thác tài nguyên phi sinh vật không vượt quá khả năng phát triển của các tài nguyên thay thế; mức độ khai thác hiện tại không vượt quá nhu cầu sử dụng trong tương lai; dự liệu các tác động tiêu cực có thể xảy đến trong quá trình khai thác tài nguyên; phát triển kinh tế xanh: phát triển kinh tế biển đi đôi với bảo vệ môi trường; quản lý thống nhất và minh bạch: quản lý trong một hệ thống đồng nhất, xây dựng các quy định rõ ràng và minh bạch, cung cấp đầy đủ thông tin để người dân hiểu; khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan vào quá trình lên kế hoạch, quyết định, triển khai, giám sát, kiểm soát, tiếp cận thông tin và sử dụng tài nguyên; tạo sự bình đẳng và công bằng: mọi cá nhân, nhóm và tầng lớp dân cư từ các vùng miền và tôn giáo khác nhau đều được đối xử bình đẳng, cùng có lợi; tăng cường kết nối giữa các trung tâm kinh tế với các vùng miền, phát triển các dự án ở các đảo ngoài xa, ưu tiên cải thiện phúc lợi cho nhóm thu nhập thấp, đặc biệt là ngư dân.
Về biện pháp triển khai, chính sách biển đề ra 76 biện pháp tập trung trong 7 trụ cột gồm quản lý tài nguyên biển và phát triển nguồn nhân lực; tăng cường quốc phòng an ninh từ biển, chấp pháp và an toàn trên biển; quản trị đại dương; phát triển kinh tế biển, cơ sở hạ tầng và phồn vinh cho người dân; quản lý không gian biển và bảo vệ môi trường biển; xây dựng văn hóa biển và xây dựng ngoại giao biển.
Chính sách biển đồng thời đề ra kế hoạch hành động 5 năm theo nhiệm kỳ tổng thống. Kế hoạch hành động hiện tại từ 2016-2019 đề ra 425 hoạt động được phân bổ trong 5 nhóm ưu tiên, gồm: Biên giới biển, không gian biển và ngoại giao biển do Bộ Ngoại giao, Quân đội, Bộ các vấn đề biển và nghề cá và Bộ Thông tin chủ trì thực hiện; Công nghiệp biển và kết nối do Bộ Công nghiệp, Bộ Giao thông, Bộ Việc làm và nhà ở, Cơ quan tìm kiếm cứu nạn chủ trì; Dịch vụ, tài nguyên biển và quản lý môi trường biển do Bộ các vấn đề biển và nghề cá, Bộ Năng lượng và khoáng sản, Bộ Công nghiệp, Bộ Môi trường và rừng chủ trì; Quốc phòng và an ninh biển do Quân đội, Bộ Quốc phòng, Cơ quan an ninh biển, Bộ Các vấn đề biển và nghề cá chủ trì; Văn hóa biển do Bộ Các vấn đề biển và nghề cá, Bộ Giao thông, Bộ Nghiên cứu khoa học và giáo dục và Bộ Nhân lực chủ trì thực hiện.
Một số khó khăn, thách thức của Indonesia khi triển khai chính sách hàng hải
Để triển khai thành công chính sách biển, ngoài việc tối ưu hóa các ưu thế sẵn có thông qua việc triển khai kế hoạch hành động trong nước, Indonesia cần đẩy mạnh các khía cạnh đối ngoại và hóa giải các thách thức từ Biển Đông. (i) Trong bối cảnh chính quyền Tổng thống Widodo tập trung ưu tiên vào nội trị, coi vấn đề chủ quyền, quyền chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ là một thành tố quan trọng thúc đẩy chủ nghĩa dân tộc, làm tuyên ngôn cho hành động và là khẩu hiệu để tập hợp sức mạnh và tăng cường tính cố kết dân tộc. Tuy nhiên, quyền chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của Indonesia đang bị đe dọa, đặc biệt là từ chính sách quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông, cải tạo đảo, quân sự hóa ở Trường Sa và tàu thuyền Trung Quốc mở rộng hoạt động xuống phía Nam Biển Đông xâm nhập vào Biển Bắc Natuna. Indonesia khẳng định rõ Biển Bắc Natuna của Indonesia không chồng lấn với yêu sách của Trung Quốc ở Biển Đông, đồng thời đã chính thức phản đối “đường lưỡi bò” của Trung Quốc và bác bỏ yêu sách “quyền đánh cá truyền thống” của Bắc Kinh trên vùng biển xung quanh quần đảo Natuna. (ii) Indonesia cần cân bằng giữa nhu cầu đối nội và bảo đảm các chuẩn mực quốc tế. Cách hành xử cứng rắn của Indonesia đối với ngư dân của các nước khác đánh bắt trái phép trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này, đặc biệt là đánh đắm tàu cá nước ngoài và hải quân Indonesia bắn tàu cá nước ngoài được cho là để bảo vệ lợi ích quốc gia trên biển nhưng hơi hướng cực đoan vì trái với luật pháp quốc tế và ảnh hưởng đến quan hệ với các nước liên quan. (iii) Indonesia cần tham vấn với các nước láng giềng về các quyết sách liên quan đến Biển Đông, đặc biệt là ở khu vực tranh chấp. Ngày 14/7/2017, Indonesia công bố Bản đồ quốc gia trong đó đổi tên vùng biển phía bắc quần đảo Natuna thành Biển Bắc Natuna. Việc đổi tên này được cho là không có giá trị pháp lý nhưng nhằm mục tiêu chính trị và đối ngoại: Công khai về phạm vi vùng biển thuộc quyền chủ quyền của Indoneisa và xác định giới hạn hoạt động về mặt địa lý cho lực lượng chấp pháp và hải quân Indonesia. Tuy nhiên, Indonesia đã không tham vấn trước với các nước láng giềng, đặc biệt là Việt Nam và Malaysia và Trung Quốc về việc đổi tên này, có thể sẽ dẫn đến tranh chấp trong tương lai. (iv) Indonesia cần tích cực thúc đẩy “trật tự dựa trên luật pháp” ở Biển Đông, thượng tôn pháp luật và thiết lập một COC ràng buộc pháp lý. Chính sách biển nêu rõ Indonesia đặt mục tiêu thể hiện vai trò lãnh đạo trong việc quản lý các vấn đề biển và thiết lập các quy tắc quốc tế trong lĩnh vực biển ở khu vực. Vấn đề này cần được đẩy mạnh thành trung tâm trong ngoại giao biển của Indonesia. Theo đó, Indonesia cần nhanh chóng đàm phán phân định vùng đặc quyền kinh tế với các nước láng giềng, đặc biệt là với Việt Nam và Malaysia trên Biển Bắc Natuna. Việc này không chỉ giúp Indonesia thiết lập đường biên giới ổn định, xác định giới hạn quyền chủ quyền với tài nguyên biển của mỗi bên theo quy định của luật quốc tế, đặc biệt là UNCLOS, mà còn thúc đẩy hợp tác về nghề cá, khai thác tài nguyên biển, giám sát thực thi pháp luật trên biển. (v) Indonesia phải thể hiện sự gánh vác trách nhiệm tương xứng trong việc duy trì hòa bình, ổn định ở Biển Đông, không nên né tránh, mà phải tích cực điều hòa và làm trung gian hòa giải căng thẳng Biển Đông, không chỉ giữa các nước yêu sách mà còn sự cạnh tranh giữa các nước lớn ở Biển Đông. Đồng thời, Indonesia cần quay lại chính sách lấy ASEAN làm trụ cột, đi đầu dẫn dắt các nước ASEAN thúc đẩy vai trò trung tâm, đồng thuận và đoàn kết ASEAN trong vấn đề Biển Đông.