Tháng 12 năm nay, Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) tròn 40 năm. Mặc dù là nước tham gia tích cực vào quá trình xây dựng UNCLOS tại Hội nghị về luật biển, nhưng trong số các quốc gia ký kết UNCLOS vào năm 1982 không có Mỹ.
Hiện 167 quốc gia đã tham gia công ước này, trong đó có 164 quốc gia là thành viên của Liên hợp quốc (LHQ). Ngoài ra, 14 thành viên khác của Liên hợp quốc đã ký nhưng chưa phê chuẩn UNCLOS. Trong số 5 nước thường trực Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, Mỹ là nước duy nhất chưa tham gia UNCLOS mặc dù Mỹ đã tham gia tất cả các cuộc đàm phán UNCLOS từ năm 1974-1982 và hiện công nhận hiệp ước này là thông lệ quốc tế.
Nguyên nhân của việc Mỹ chưa tham gia UNCLOS là do vấn đề nội bộ nước Mỹ. Đảng Cộng hòa từ lâu đã ngăn cản việc gia nhập UNCLOS vì cho rằng nó sẽ làm tổn hại đến quyền chủ quyền của Mỹ và gần như không đóng góp gì cho việc chống lại các cuộc xâm nhập của Trung Quốc ở Biển Đông. Song có lẽ đây là một nhận thức sai lầm và đã đến lúc Mỹ cần gạt bỏ vấn đề nội bộ để thông qua việc phê chuẩn UNCLOS bởi lẽ:
Thứ nhất, Mỹ đã chính thức tuyên bố lập trường pháp lý về các vấn đề liên quan đến tranh chấp Biển Đông dựa trên UNCLOS 1982. Theo đó, Mỹ bác bỏ hầu hết các yêu sách của Trung Quốc ở Biển Đông, khẳng định các yêu sách về quyền lịch sử (bao gồm chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán) của Trung Quốc ở Biển Đông là trái với luật pháp quốc tế theo UNCLOS. Mỹ ủng hộ và yêu cầu các bên tuân thủ phán quyết năm 2016 về của Tòa Trọng tài Thường trực La Haye – một cơ chế giải quyết tranh chấp trên biển được quy định trong UNCLOS. Công hàm của Mỹ gửi lên Liên hợp quốc (tháng 6/2020) và Tuyên bố của Ngoại trưởng Mỹ (tháng 7/2020) cũng như tài liệu của Bộ Ngoại giao Mỹ được công bố đầu năm nay đều khẳng định lập trường trên đây của Mỹ.
Lập trường của Mỹ về Biển Đông là đúng đắn, hoàn toàn dựa theo luật pháp quốc tế, nhất là UNCLOS. Tuy nhiên, Trung Quốc lại luôn cao giọng chỉ trích Mỹ, thậm chí trắng trợn nói rằng các phân tích về mặt pháp lý của Mỹ trên các vấn đề liên quan ở Biển Đông mang tính “đạo đức giả” vì bản thân Mỹ vẫn chưa phê chuẩn UNCLOS. Giới phân tích nhận định rằng chừng nào Mỹ vẫn chưa phê chuẩn UNCLOS thì những lời lên án của họ đối với Trung Quốc được coi là thiếu uy tín và không thể ngăn cản được hành vi vi phạm của Bắc Kinh. Ngược lại, Trung Quốc – kẻ hung hăng, côn đồ, bất chấp luật pháp quốc tế ở Biển Đông lại có thể lớn tiếng công kích Mỹ.
Mỹ yêu cầu quyền tự do tối đa đối với cả tàu hải quân và tàu thương mại để di chuyển và hoạt động ngoài khơi bờ biển của nước khác mà không bị can thiệp. Nếu Quốc hội Mỹ thông qua UNCLOS, Washington có thể tự tin đảm bảo quyền tự do hàng hải và khả năng tiếp cận toàn cầu đối với các tàu quân sự và thương mại, máy bay và hệ thống cáp quang dưới biển.
Như vậy, rõ ràng việc chưa phê chuẩn UNCLOS gây bất lợi cho Washington trong cuộc cạnh tranh với Bắc Kinh ở Biển Đông; hạn chế việc Mỹ thúc đẩy trật tự dựa trên pháp luật ở Biển Đông và trong khu vực; ảnh hưởng tiêu cực tới nỗ lực của Mỹ trong tập hợp lực lượng hình thành mặt trận pháp lý chống lại Trung Quốc ở Biển Đông; đặc biệt càng khó cho Mỹ trong việc đứng ra bảo vệ các nước ven Biển Đông trước sự cưỡng ép, bắt nạt của Trung Quốc.
Thứ hai, Mỹ hiện khẳng định quyền tự do hàng hải của mình thông qua luật tập quán quốc tế. Tuy nhiên, sự khẳng định này có thể thay đổi và chịu tác động của những diễn giải ngoại giao trong những tình huống khác nhau. Việc phê chuẩn UNCLOS sẽ cho phép Mỹ lấy lại vị trí chiến lược đúng đắn của mình ở Thái Bình Dương và biến những cam kết của Mỹ đối với khu vực thành hành động. Mỹ tiến hành các hoạt động tự do hàng hải (FONOPS) chính thức để thách thức những yêu sách chủ quyền rộng lớn và những biện pháp hạn chế đi lại mà những quốc gia ven biển đưa ra. Các tàu chiến Mỹ còn thường xuyên đi qua eo biển Đài Loan cũng là để bảo vệ trật tự dựa trên pháp luật.
Để duy trì tự do và an toàn hàng hải ở Biển Đông và thúc đẩy thực thi phán quyết năm 2016 của Tòa Trọng tài Thường trực La Haye, các tàu chiến Mỹ đã nhiều lần đi vào phạm vi 12 hải lý các thực thể Trung Quốc chiếm đóng ở Trường Sa và đi cắt ngang qua quần đảo Hoàng Sa để phá cái gọi là “đường cơ sở thẳng” xung quanh quần đảo do Trung Quốc đơn phương vạch ra trái với UNCLOS. Không chỉ có các tàu Hải quân, Mỹ còn điều các tàu tác chiến ven biển của Lực lượng Bảo vệ bờ biển Mỹ tham gia các hoạt động bảo vệ luật pháp quốc tế ở Biển Đông, bao gồm hoạt động FONOPS và tới các điểm nóng ở Biển Đông giám sát các hoạt động của tàu hải cảnh Trung Quốc uy hiếp hoạt động dầu khí của các nước ven Biển Đông.
Hải quân và Lực lượng Bảo vệ bờ biển của Mỹ đa phần tuân theo những quy tắc hàng hải mà UNCLOS đưa ra. Đã đến lúc chính quyền Mỹ cần gạt chính trị đảng phái sang một bên và tập trung vào lợi ích quốc gia. Hạm đội 7 của Hải quân Mỹ tiếp tục củng cố quyền tự do hàng hải trong các vùng biển tranh chấp ở Biển Đông dựa trên những điều khoản của UNCLOS chính thức xác định giới hạn lãnh hải của một quốc gia và thiết lập các quy tắc rõ ràng cho việc quá cảnh qua “những eo biển quốc tế” và “vùng đặc quyền kinh tế” (EEZ). Nếu Quốc hội Mỹ phê chuẩn UNCLOS, Washington sẽ có tư cách pháp lý để gửi bất kỳ khiếu nại nào lên cơ quan giải quyết tranh chấp quốc tế, do đó, tránh được nguy cơ xảy ra đối đầu với lực lượng hải quân và tàu đánh cá bán quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông.
Trong khi đó, bất chấp luật pháp và dư luận quốc tế Trung Quốc tiếp tục viện cớ “các thực tiễn lịch sử”, “các quyền lịch sử” và “các bằng chứng lịch sử và pháp lý đa dạng” để duy trì các hoạt động gây hấn trên Biển Đông. Trong một số cuộc trao đổi, Trung Quốc thậm chí còn đi xa đến mức lập luận rằng họ đang hành động phù hợp với UNCLOS và tất cả luật pháp quốc tế có liên quan. Bắc Kinh còn tự ý ban hành các luật lệ trái với các quy định của UNCLOS (Luật hải cảnh và Luật an toàn giao thông hàng hải…)
Tuy nhiên, do chưa phê chuẩn UNCLOS, nên chính quyền Washington không được tham gia các thủ tục pháp lý liên quan. Ví dụ, yêu cầu của Mỹ được tham gia với tư cách quan sát viên trong vụ Philippines kiện Trung Quốc đã bị khước từ. Ngoài ra, UNCLOS cung cấp cơ chế hợp tác chính thức với các quốc gia khác vì hầu hết các đồng minh, láng giềng và bạn bè của Washington đều là thành viên của công ước này.
Trong hơn 1 năm qua, hưởng ứng sự vận động của chính quyền của Tổng thống Biden, các đồng minh của Mỹ đã tích cực can dự vào Biển Đông và khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương thông qua việc đưa tàu chiến tới khu vực. Tuy nhiên, việc Mỹ chưa phải là thành viên của UNCLOS khiến cho lời kêu gọi của Washington ít trọng lượng hơn. Giới phân tích cho rằng việc phê chuẩn UNCLOS sẽ giúp Mỹ có thêm đòn bẩy khi kêu gọi các quốc gia khác hành động tương tự.
Thứ ba, trong nội bộ Mỹ ngày càng có nhiều tiếng nói ủng hộ việc phê chuẩn UNCLOS. Các đời tổng thống Mỹ tiền nhiệm gồm Bill Clinton, George W. Bush và Barack Obama đều ủng hộ việc Quốc hội Mỹ cần thông qua UNCLOS song những nỗ lực của họ chưa đủ mạnh để thúc đẩy vấn đề đi đến kết quả như mong muốn. Thời gian gần đây, trước sự hung hăng ngày càng gia tăng của Bắc Kinh trên các vùng biển, tình hình nội bộ Mỹ đã có sự chuyển biến tích cực liên quan đến việc phê chuẩn UNCLOS.
Giới lãnh đạo quân đội Mỹ ủng hộ việc phê chuẩn, như được thấy trong các cuộc điều trần gần đây. Tư lệnh Lực lượng Bảo vệ bờ biển Mỹ, Đô đốc Karl Schultz đã bày tỏ sự ủng hộ “hết mình”, trong khi Phó Chủ tịch Hội đồng Tham mưu trưởng Liên quân, Đô đốc Christopher Grady nhận định rằng Mỹ “đang làm suy yếu ảnh hưởng của mình khi không phê chuẩn quy tắc mà chúng ta đang yêu cầu các quốc gia khác phải chấp nhận”. Bên cạnh đó, các giám đốc điều hành Phòng Thương mại Mỹ, ngành dầu khí, các chuyên gia về chính sách đại dương và các nhóm hoạt động bảo vệ môi trường ngày càng có nhiều sự đồng thuận về thúc đẩy Thượng viện Mỹ phê chuẩn UNCLOS.
Một nỗ lực mới của các thành viên Đảng Dân chủ trong Quốc hội nhằm phê chuẩn UNCLOS tạo cơ hội quan trọng để Mỹ thúc đẩy sự phản đối của mình đối với các yêu sách hàng hải của Trung Quốc ở Biển Đông. Tháng 2/2022, Hạ viện Mỹ đã thông qua một kiến nghị, trong đó cho rằng việc phê chuẩn UNCLOS là vì lợi ích quốc gia của Mỹ do các hoạt động ngày một gây rối của Trung Quốc. Văn bản được Hạ viện Mỹ thông qua là Đạo luật “America COMPETES Act of 2022” (tạm dịch là Đạo luật “Tạo Cơ hội Thúc đẩy Có ý nghĩa Sự trao đổi trong Công nghệ, Giáo dục và Khoa học” của Mỹ năm 2022) nhằm tăng cường khả năng cạnh tranh kinh tế của Mỹ với Trung Quốc, bao gồm một sửa đổi quy định rằng việc phê chuẩn chính thức UNCLOS phục vụ lợi ích tốt nhất của Mỹ.
Ami Bera – Chủ tịch Tiểu ban Hạ viện về châu Á, Thái Bình Dương và Không phổ biến vũ khí – đã nêu rõ: “Việc phê chuẩn UNCLOS giúp tăng cường khả năng của Mỹ để hỗ trợ các đồng minh và đối tác của mình trong việc thúc đẩy một khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương tự do, rộng mở và an toàn, và mang lại cho Mỹ quyền lãnh đạo và uy tín hơn khi Mỹ tiếp tục hoạt động trên biển, trên không và bất cứ nơi nào luật pháp quốc tế cho phép”.
Việc phê chuẩn sẽ cần sự ủng hộ của Tổng thống Biden, một cuộc bỏ phiếu tán thành từ Ủy ban Đối ngoại Thượng viện và 67 phiếu ủng hộ trong một Thượng viện đang bị chia rẽ. Mặc dù để đạt được đồng thuận trong Thượng viện là vô cùng khó khăn, nhưng ông Biden nên ủng hộ tầm quan trọng của UNCLOS, vì các vấn đề của Biển Đông đang vượt ra ngoài các vấn đề lãnh thổ đơn thuần. Thay vào đó, nó liên quan đến các ưu tiên quốc gia lớn hơn của Mỹ là: thúc đẩy trật tự hàng hải dựa trên luật lệ; bảo vệ môi trường biển và nhấn mạnh tình đoàn kết quốc tế trong thời điểm xung đột và biến động. Hơn thế nữa nó giúp Washington “rộng tay” thúc đẩy chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương.
Các chuyên gia về luật quốc tế cho rằng vì lợi ích duy trì hòa bình ổn định ở khu vực, các nước Đông Nam Á, nhất là các nước ven Biển Đông cần chủ động thúc đẩy để Mỹ sớm phê chuẩn UNCLOS và Hội nghị Thượng đỉnh đặc biệt giữa Mỹ và ASEAN diễn ra tại Nhà Trắng vào 12-13/05 là dịp tốt để các nước ASEAN làm điều này. Hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN lần này đúng vào dịp kỷ niệm 45 năm thiết lập quan hệ Mỹ-ASEAN, một dấu mốc tạo đà cho chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương của Mỹ cũng như định hướng mối quan hệ trong tương lai giữa Mỹ và khối 10 nước thành viên này. Mặt khác, 2022 cũng là tròn 40 năm UNCLOS ra đời, phải chăng đây là thời điểm phù hợp để Mỹ phê chuẩn UNCLOS?
Một trong những mục tiêu của việc tổ chức hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN là nhằm đảo bảo các nước Đông Nam Á này tham gia vào trật tự quốc tế dựa trên pháp quyền, hay còn được biết đến là trật tự theo mô hình “Hòa bình kiểu Mỹ” ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương trong đó có sự tham gia của các đồng minh và đối tác của Washington. Sự tham gia này sẽ giúp kiềm chế sức mạnh gia tăng của Trung Quốc ở vùng Biển Đông tranh chấp. Khi đó, một câu hỏi đặt ra là khi nào là thời điểm thích hợp hơn để Mỹ tham gia ký kết Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS)?
Giới phân tích nhận định kể từ khi Washington điều chỉnh quan hệ với Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) trong một phản ứng chung của phương Tây đối với hành động quân sự của Nga ở Ukraine, những lợi ích của chính quyền Biden và Quốc hội Mỹ cũng có thể được đáp ứng bằng cách đưa ra một cuộc bỏ phiếu phê chuẩn UNCLOS – một công cụ pháp lý được quốc tế công nhận để xác định những vấn đề liên quan đến chủ quyền, những vùng lãnh hải cũng như quyền và nghĩa vụ của một nước hàng hải.
Trong bối cảnh đang phải tập trung vào khủng hoảng Ukraine, Tổng thống Mỹ Joe Biden chào đón các nhà lãnh đạo các nước Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á đến Washington dự Hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN là nhằm giải thích sứ mệnh của Mỹ trong chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, qua đó tái củng cố cam kết đối với luật lệ quốc tế. Do vậy, việc Mỹ thông qua UNCLOS sẽ có ý nghĩa quan trọng thuyết phục các nước thành viên ASEAN rằng Mỹ không đơn thuần chỉ đưa ra những cam kết mang tính “thùng rỗng kêu to” hay những tuyên bố “đao to búa lớn” về những vấn đề địa chính trị. Rõ ràng, những hành động ngày càng quyết đoán và gây hấn của Trung Quốc ở Biển Đông cũng như hoạt động quân sự hóa các tiền đồn ở vùng biển tranh chấp càng khiến việc Quốc hội Mỹ thông qua UNCLOS trở thành một nhu cầu cấp thiết.
Hiện tại, Mỹ công nhận hầu hết các chương, mục và điều khoản của UNCLOS, coi đây là luật tập quán quốc tế. Tuy nhiên, việc thừa nhận như vậy vẫn chưa đủ mạnh bằng việc Quốc hội Mỹ phê chuẩn chính thức công ước này. Hơn nữa, việc phê chuẩn sẽ trao cho Washington công cụ pháp lý để lớn tiếng chỉ trích Trung Quốc mà không vấp phải những chỉ trích đáp trả của Bắc Kinh về việc Mỹ chưa phải là thành viên UNCLOS. Đối với nhiều nhà lãnh đạo ASEAN, việc Mỹ không phê chuẩn công ước này sẽ làm suy yếu các cam kết của Washington ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Việc Mỹ không ký kết UNCLOS cũng sẽ làm suy yếu các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ ở Biển Đông cũng như làm suy yếu nỗ lực ngăn chặn những hoạt động đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không được kiểm soát vốn được coi là những thách thức đối với luật pháp quốc tế. Chính sách đối ngoại của Mỹ đã nhấn mạnh vai trò của chủ nghĩa đa phương và lên án hành vi cưỡng ép của Bắc Kinh đối với các nước ven Biển Đông giải quyết song phương các vấn đề tranh chấp ở Biển Đông. Chắc chắn, cơ sở đạo lý của Washington sẽ yếu thế nếu không phê chuẩn UNCLOS, vốn được coi là cơ chế toàn diện nhất để giải quyết các tranh chấp hàng hải. Chúng ta cùng chờ đợi một quyết định mạnh mẽ của nước Mỹ để có thể đóng góp nhiều hơn vào hòa bình, ổn định an ninh trên Biển Đông và trong khu vực.