Ngày 14/6/2024, ngày cuối cùng khoá họp lần thứ 34 của Hội nghị các quốc gia thành viên UNCLOS 1982, kỷ niệm 30 năm UNCLOS 1982 có hiệu lực, diễn ra từ ngày 10 – 14/6/2024 tại trụ sở của Liên hợp quốc, Phái đoàn thường trực Cộng hòa Philippines tại New York/Mỹ đã đệ trình lên Ủy ban Ranh giới thềm lục địa của Liên hợp quốc (CLCS) bản báo cáo một phần về các thông tin liên quan đến ranh giới thềm lục địa của nước này mở rộng bên ngoài 200 hải lý tính từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải trên Biển Đông.
Đây là lần đệ trình thứ hai của Philippines. Trước đó, nước này đã đệ trình báo cáo vào năm 2009 liên quan đến khu vực Benham Rise ở Thái Bình Dương.
Báo cáo ranh giới ngoài thềm lục địa mở rộng của Philippines chồng lấn với chủ quyền của các nước có liên quan khác ở Biển Đông
Theo qui định của UNCLOS 1982, thời hạn cuối cùng để các nước đệ trình báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa lên CLCS là ngày 13/5/2009. Tại Biển Đông, Indonesia là nước đầu tiên trình ranh giới ngoài thềm lục địa tại khu vực Tây Bắc đảo Sumatra Island vào ngày 16/6/2008. Việt Nam trình một phần ở khu vực Bắc Biển Đông (VN-N) ngày 06/5/2009. Hồ sơ chung Malaysia – Việt Nam được trình ngày 07/5/2009 và Malaysia đệ trình một phần riêng của mình ngày 12/12/2019. Philippines trình hồ sơ riêng về ranh giới ngoài thềm lục địa bên ngoài Biển Đông, tại khu vực Benham Rise ngày 08/4/2009 và đã được CLCS đưa ra các kiến nghị ủng hộ ngày 12/4/2012.
Khu vực thềm lục địa ngoài 200 hải lý mà Philippines yêu sách trong bản báo cáo lần này nằm ở phía Tây đảo Palawan, thuộc khu vực giữa Biển Đông. Phía Philippines bày tỏ việc đệ trình báo cáo của mình là nhằm mục đích xây dựng lòng tin, thúc đẩy hợp tác và giải quyết hòa bình các vấn đề biên giới biển. Đồng thời, ghi nhận báo cáo của mình có thể chồng lấn với báo cáo của Việt Nam ở phía Bắc Biển Đông năm 2009, báo cáo chung giữa Việt Nam và Malaysia năm 2009 và báo cáo gần đây nhất của Malaysia năm 2019. Tuy nhiên, Philippines khẳng định việc này được thực hiện phù hợp với Điều 76 của UNCLOS 1982, phù hợp với Phán quyết của Tòa Trọng tài thường trực quốc tế về Luật Biển (PCA) về tranh chấp chủ quyền giữa Philippines và Trung Quốc ở Biển Đông năm 2016. Phía Philippines cho biết, sẵn sàng thảo luận với các nước liên quan để phân định biển.
Phạm vi thềm lục địa mở rộng mà Philippines yêu sách trong bản báo cáo lần này cho thấy: 1/ Nước này yêu sách cả thềm lục địa mở rộng từ đảo Sabah/North Borneo, nơi đang có tranh chấp chủ quyền với Malaysia; 2/ Ngoài chồng lấn với các khu vực báo cáo đệ trình chung của Việt Nam và Malaysia, báo cáo đệ trình ở phía Bắc Biển Đông của Việt Nam, báo cáo đệ trình của Malaysia năm 2019, yêu sách của Philippines lần này còn chồng lấn với vùng thềm lục địa 200 hải lý của Việt Nam tính từ đường cơ sở.
Philippines tính toán gì khi tiếp tục đệ trình báo cáo ranh giới ngoài thềm lục địa lên CLCS
Như trên đã nói, hạn cuối cùng để đệ trình báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa lên CLCS là năm 2009. Thế nhưng, theo Bộ Ngoại giao Philippines, nước này phải mất hơn 15 năm “nghiền ngẫm” để chuẩn bị cho việc đệ trình báo cáo lần này. Giải thích về vấn đề này, ông Marshall Louis Alferez – Trợ lý Bộ trưởng Ngoại giao Philippines phụ trách các sự vụ hàng hải và đại dương cho rằng: “Các sự cố trên biển có xu hướng làm lu mờ tầm quan trọng của những thứ nằm bên dưới. Đáy biển và lòng đất dưới đáy biển trải dài từ quần đảo của chúng tôi lên đến mức tối đa được UNCLOS 1982 cho phép hiện nắm giữ các nguồn tài nguyên tiềm năng đáng kể, vốn sẽ mang lại lợi ích cho quốc gia và người dân của chúng tôi trong nhiều thế hệ tiếp theo”. Vì thế, ông này nhấn mạnh: “Hôm nay, chúng tôi bảo đảm tương lai của mình bằng cách thể hiện đặc quyền của mình trong việc thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên theo quyền ECS của chúng tôi”. Mặt khác, đệ trình báo cáo này diễn ra trong bối cảnh tranh chấp chủ quyền giữa Philippines và Trung Quốc ở Biển Đông ngày càng gia tăng, đặc biệt là từ tháng 3/2023 đến nay, tàu Hải cảnh Trung Quốc liên tục sử dụng vòi rồng tấn công vào tàu chở hàng tiếp tế của Philippines ở bãi Cỏ Mây. Vì thế, việc làm của Philippines vào thời điểm này có thể xuất phát từ một số tính toán sau:
Thứ nhất, chính quyền Tổng thống Marcos Jr muốn tiếp tục khẳng định giá trị pháp lý mà phán quyết của PCA đã đưa ra ngày 12/7/2016. Bởi: Một là, báo cáo trên được Philippines đưa ra ngày 14/6/2024, nghĩa là trước dịp kỷ niệm 8 năm ngày PCA ra phán quyết cuối cùng về vụ kiện của Philippines đối với Trung Quốc trong tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông gần một tháng. Bằng việc làm này, Philippines một lần nữa muốn “nhắc nhở” Trung Quốc rằng, Phán quyết của PCA có giá trị pháp lý và mang tính ràng buộc, trong khi đó Trung Quốc là thành viên của UNCLOS 1982, nên phải có nghĩa vụ thực thi phán quyết này. Nhiều nước trên thế giới đã từng lên tiếng về vấn đề này đối với Trung Quốc. Chỉ tính riêng hai năm 2020 – 2021, “cuộc chiến pháp lý” dựa trên Phán quyết của PCA và UNCLOS 1982 đã diễn ra với 25 công hàm, 2 thư ngoại giao và 1 tuyên bố gồm: 1 tuyên bố từ Brunei, 9 công hàm và 1 công thư từ Trung Quốc, 3 công hàm từ Malaysia, 3 công hàm từ Philippines, 3 công hàm từ Việt Nam, 2 công hàm từ Indonesia, 1 công hàm từ Australia, Pháp, Anh, Đức, Nhật và 1 công thư từ Mỹ. Trừ Trung Quốc, nội dung các công hàm trên đều thể hiện: 1/ Kêu gọi công nhận sự thống nhất và tính phổ quát của UNCLOS 1982 trong việc quy định khung pháp lý cần thiết cho mọi hoạt động trên biển và đại dương phải tuân theo. UNCLOS 1982 là cơ sở pháp lý căn bản để giải quyết các tranh chấp biển; 2/ Phán quyết ngày 12/7/2016 của PCA là chung thẩm và bắt buộc với các bên tranh chấp, cụ thể là Philippines và Trung Quốc; 3/ Các thực thể ở Trường Sa chỉ có lãnh hải 12 hải lý; 4/ Quyền tự do hàng hải và hàng không trong Biển Đông cần phải được tôn trọng; 5/ Phương pháp vẽ đường cơ sở quần đảo chỉ được áp dụng cho các quốc gia quần đảo và chúng không thể được áp dụng một cách bất hợp pháp cho các đảo xa bờ của quốc gia ven biển; 6/ Các hoạt động cải tạo đất và tất cả các hình thức chuyển hóa nhân tạo khác không làm thay đổi quy chế pháp lý và sự phân loại các thực thể trên biển theo UNCLOS 1982; 7/ Yêu sách liên quan đến thực thi “các quyền lịch sử” tại Biển Đông của Trung Quốc là không phù hợp với luật pháp quốc tế và UNCLOS 1982. Hai là, Phán quyết của PCA tạo khả năng cho phép mở rộng thềm lục địa từ các đảo chính của Philippines trong khi làm rõ mỗi thực thể biển ở quần đảo Trường Sa chỉ có lãnh hải tối đa 12 hải lý.
Thứ hai, báo cáo của Philippines có thể nhằm bác bỏ yêu sách “đường chín đoạn” của Trung Quốc. Hiện nay, Trung Quốc đòi yêu sách ở Biển Đông thông qua tấm bản đồ “đường chín đoạn” (nay là 10 đoạn) chiếm hơn 80% diện tích vùng biển này. Tuy nhiên, đây là tấm bản đồ được “sáng tác” dưới thời Quốc dân đảng, không dựa trên một quy chuẩn pháp lý nào cả, thế cho nên Trung Quốc mới “tùy ý” thêm hoặc bớt các “đoạn” nếu muốn. Phán quyết của PCA năm 2016 đã bác bỏ yêu sách này của Trung Quốc, khẳng định bản đồ “đường chín đoạn” của Trung Quốc là không có cơ sở pháp lý. Điều này cũng có nghĩa là Trung Quốc không có cơ sở pháp lý để đòi “quyền lịch sử” đối với các nguồn tài nguyên bên trong các vùng biển nằm trong “đường chín đoạn”. Báo cáo thông tin về ranh giới ngoài thềm lục địa lần này của Philippines nằm trong phạm vi “đường chín đoạn” đó, vì vậy có thể xem đây là một hành động pháp lý tiếp theo của Manila nhằm phủ nhận, bác bỏ yêu sách trên của Trung Quốc.
Thứ ba, Manila có thể muốn khẳng định tính pháp lý của đường cơ sở quần đảo Philippines năm 2012, đường này đã được sửa đổi cho phù hợp hơn với UNCLOS 1982 khi tách biệt yêu sách khu vực “Kalayaan” khỏi phạm vi quần đảo.
Thứ tư, nó tạo điều kiện kích hoạt điều 5 của Hiệp ước phòng thủ chung Mỹ – Philippines 1951 mà theo đó, Mỹ có trách nhiệm bảo vệ các lực lượng vũ trang Philippines, các tàu và máy bay công vụ (bao gồm cả lực lượng cảnh sát biển) khỏi các cuộc tấn công vũ trang trong Biển Đông. Ngoại trưởng Mỹ Antony Blinken ngày 19/6/2024 đã nói với người đồng cấp Philippines Enrique A. Manalo rằng, “các hành động của phía Trung Quốc chống lại Philippines ở Biển Đông đã làm ảnh hưởng đến hoà bình và an ninh khu vực và tác động tới lợi ích của Mỹ”.
Thứ năm, việc làm này có thể là một cách nhằm thúc đẩy tiến trình đàm phán Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) đang bế tắc. Năm 2018, ASEAN và Trung Quốc chính thức khởi động trình tự đàm phán COC. Thủ tướng Trung Quốc khi đó là Lý Khắc Cường đã đưa ra mục tiêu hoàn tất đàm phán COC trong vòng 3 năm, nhưng đến nay đã 6 năm sau các cuộc đàm phán, COC vẫn chưa có tín hiệu tích cực nào, chứ đừng nói là đột phá. Tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN – Trung Quốc tháng 7/2023, hai bên tiết lộ đã hoàn thành vòng đọc văn kiện lần thứ hai. Bên cạnh đó, cũng áp dụng một bộ nguyên tắc chỉ đạo để đẩy nhanh tốc độ đàm phán. Song, ASEAN và Trung Quốc vẫn gặp nhiều khó khăn trong quá trình đàm phán, nhất là các vấn đề như tính ràng buộc về pháp lý của COC, phạm vi địa lý bao phủ và hoạt động vi phạm lệnh cấm cụ thể. Trung Quốc không muốn COC có sự ràng buộc pháp lý, trong khi ASEAN lại muốn điều này. Tháng 11/2023, Philippines lấy lý do tiến trình đàm phán COC tiến triển chậm, trong khi Trung Quốc lại ngày càng vi phạm nghiêm trọng luật pháp quốc tế và chủ quyền các nước trên Biển Đông, trong đó có Philippines. Vì vậy, Philippines đề xuất sẽ cùng Malaysia và Việt Nam thảo luận một COC khác về Biển Đông. Tuy nhiên, Việt Nam và Malaysia khó có thể chấp nhận đề xuất này của Philippines. Nói cách khác, COC sẽ khó đạt được đột phá đáng kể trong năm nay. Trong bối cảnh như vậy, việc Philippines đệ trình báo cáo trên là một “sức ép”, khiến cho các bên, đặc biệt là Trung Quốc có động lực để nỗ lực đàm phán COC hiện tại.
Cuối cùng và chưa phải là hết, đó là hiện nay, ông Efren Perez Carandang – đại diện của Philippines, đang là thành viên của CLCS nhiệm kỳ 2023 – 2028. Thời gian qua, ông này đã đưa ra các khuyến nghị trong quá trình chuẩn bị đệ trình báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa của Philippines lên CLCS. Việc làm này cho thấy, Philippines có thể tiếp tục tranh thủ sự hiện diện của ông Efren Perez Carandang trong CLCS để bảo vệ chủ quyền và lợi ích của mình ở Biển Đông.
Những thách thức đối với đệ trình báo cáo của Philippines
Tính toán của Philippines là vậy và còn có thể nhiều hơn nữa, nhưng thực hiện được không dễ, bởi quá trình đó Manila có thể gặp một số thách thức sau:
Thứ nhất, các điều kiện địa chất đáy biển của quốc gia quần đảo không thích hợp cho việc mở rộng bên ngoài lãnh hải theo “sự kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền ra biển cho tới rìa ngoài của thềm lục địa” do sự xuất hiện của máng sâu Palawan Trench, tạo ra đứt gãy. Đây có thể là lý do vì sao Philippines lựa chọn sử dụng phương pháp vòng cung không vượt quá 60 hải lý tính từ chân dốc thềm lục địa (FOS) theo Điều 76 mục 4 của UNCLOS 1982, thay cho phương pháp xác định ranh giới ngoài dựa trên bề dày trầm tích. Chính báo cáo đệ trình đã công nhận không sử dụng công thức trên do các dữ liệu về bề dày trầm tích không đủ trong khu vực West Palawan Region (WPR).
Thứ hai, phần phía Nam của báo cáo đệ trình mở rộng từ Sabah, vùng đất tranh chấp chủ quyền với Malaysia và do đó chồng lấn với hồ sơ chung năm 2009 của Việt Nam – Malaysia đệ trình về ranh giới ngoài thềm lục địa.
Thứ ba, báo cáo đệ trình của Philippines có thể chồng lấn với báo cáo riêng của Việt Nam ở khu vực miền Trung, nơi Việt Nam đã từng tuyên bố bảo lưu quyền chủ quyền của mình khi phản đối tuyên bố mở rộng thềm lục địa của Malaysia tháng 12/2019.
Thứ tư, tranh chấp chủ quyền đối với các thực thể trong quần đảo Trường Sa vẫn tồn tại sẽ làm nảy sinh tiếp vấn đề phân định biển của các vùng đáy biển thuộc lãnh hải của các thực thể này với yêu sách thềm lục địa mở rộng của Philippines.
Thứ năm, kết hợp các yêu sách đơn phương về thềm lục địa mở rộng với Phán quyết năm 2016 của PCA về các thực thể tại quần đảo Trường Sa chỉ nên có lãnh hải 12 hải lý, Biển Đông có thể có vùng Biển cả nhưng sẽ không có Vùng đáy biển di sản chung của loài người. Hoàn cảnh này sẽ làm nảy sinh các thách thức trong việc áp dụng chế độ quản lý biển thích hợp do các vùng biển có quy chế pháp lý khác nhau.
Điểm sáng trong báo cáo đệ trình lần này của Philippines là họ thừa nhận sự tồn tại của các báo cáo đệ trình đã có trước kia của Việt Nam và Malaysia hơn là bác bỏ chúng và thể hiện mong muốn được thảo luận phân định biển với các nước liên quan. Báo cáo đệ trình cũng không nêu tên Trung Quốc cho đàm phán thềm lục địa.
Phải chăng một “cuộc chiến pháp lý” mới sẽ bắt đầu
Ngay sau việc làm trên của Philippines, những nước có liên quan trực tiếp đã có phản ứng.
Với Malaysia. Nước này đã phản ứng bằng việc tiếp tục khẳng định chủ quyền của mình ở khu vực Sabah. Tại công hàm ngày 27/6/2024, Malaysia nhắc lại: “Bang Sabah là và luôn luôn là một phần không thể tách rời của Malaysia, điều này đã được Liên hợp quốc và cộng đồng quốc tế công nhận như một phần của Malaysia kể từ khi thành lập Liên bang Malaysia ngày 16/9/1963. Cộng hoà Philippines yêu sách chủ quyền trên Sabah là không phù hợp với nghĩa vụ erga omnes của họ công nhận và ủng hộ việc thực hiện hợp pháp quyền dân tộc tự quyết của người dân Sabah năm 1963. Vì vậy, rõ ràng yêu sách của Philippines với Sabah là không có bất kỳ cơ sở nào theo luật quốc tế”. (Hiểu theo nghĩa thông thường, một quy phạm có tính chất erga omnes là một quy phạm có giá trị pháp lý đối với tất cả chủ thể của luật quốc tế, bao gồm quốc gia và tổ chức quốc tế liên chính phủ).
Về phía Trung Quốc, nước này đã có đệ trình báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa tại biển Hoa Đông lên CLCS ngày 11/5/2009. Tuy nhiên, tại Biển Đông, Trung Quốc chưa thể hiện gì về yêu sách thềm lục địa mở rộng. Lập trường này có thể được hiểu là do các yêu sách “đường chín đoạn” và “Nam Hải chư đảo” thái quá của Trung Quốc, đã bao phủ hầu như toàn bộ vùng nước và đáy biển Biển Đông. Ngày 17/6/2024, Người phát ngôn Bộ ngoại giao Trung Quốc cảnh báo, “đệ trình đơn phương của Philippines về mở rộng thềm lục địa của họ tại Biển Đông xâm phạm tới các quyền chủ quyền và quyền tài phán của Trung Quốc, vi phạm luật quốc tế, bao gồm cả UNCLOS 1982 và đi ngược lại Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông – DOC”. Tiếp đó, ngày 19/6/2024, Trung Quốc lại gửi công hàm khẳng định chủ quyền không tranh cãi tại “Nam Hải chư đảo” và các vùng nước tiếp giáp, khẳng định nước này có các quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với các vùng nước, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của chúng. Trung Quốc yêu cầu CLCS không xem xét bản báo cáo đệ trình của Philippines.
Đối với Việt Nam, ngày 20/6/2024, Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Việt Nam tuyên bố, Việt Nam sẽ bảo lưu mọi quyền và lợi ích của mình theo luật quốc tế, đặc biệt là UNCLOS 1982, và thể hiện sự sẵn sàng thảo luận với Philippines để tìm ra và đạt được một giải pháp phù hợp với lợi ích hai nước.
Vì những phản ứng trên, có thể xem việc Philippines đệ trình báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa tại Biển Đông như là tín hiệu về sự bắt đầu của vòng ba “cuộc chiến pháp lý” mới về tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông, mà vòng một và vòng hai đã từng xảy ra vào các năm 2009 và 2019. Các ranh giới biển, bao gồm cả các ranh giới ngoài của thềm lục địa chồng lấn, nơi các bờ biển đối diện nhau không quá 700 hải lý cần phải được các nước hữu quan thoả thuận và không phải thuộc thẩm quyền của CLCS. Theo quy định, các quốc gia ven biển là thành viên UNCLOS 1982 có quyền xác định ranh giới ngoài thềm lục địa mở rộng của mình trên cơ sở phù hợp với quy định liên quan của UNCLOS 1982. Tuy nhiên, quốc gia ven biển khi đệ trình ranh giới ngoài thềm lục địa cần tôn trọng các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các quốc gia ven biển liên quan khác có bờ biển đối diện hoặc tiếp liền. Vì vậy, trong tương lai gần, Philippines nên xem xét rút lại các phản đối của họ đối với hồ sơ chung của Việt Nam – Malaysia đã đệ trình và đàm phán với các nước này để tìm một giải pháp có thể chấp nhận được. Việc Philippines đệ trình báo cáo về ranh giới ngoài thềm lục địa lên CLCS có thể coi là một diễn biến pháp lý mới tại Biển Đông, trong bối cảnh tranh chấp chủ quyền ở vùng biển này ngày càng phức tạp, buộc các nước có chủ quyền liên quan phải theo dõi sát sao và có giải pháp ứng xử phù hợp.