Bước vào năm 2025, với việc Malaysia – nước có liên quan trực tiếp tới tranh chấp Biển Đông, đồng thời cũng đã từng phải chống đỡ với những hành động hung hăng gây hấn của Trung Quốc khi Bắc Kinh cho tàu hải cảnh và dân quân biển quấy nhiễu hoạt động dầu khi của Malaysia ở Biển Đông trong những năm gần đây – làm Chủ tịch luân phiên của ASEAN, dư luận hy vọng có những bước tiến quan trọng để xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) bởi các bên đã đưa ra thời hạn chót kết thúc đàm phán về COC vào năm 2026.
Vậy liệu Malaysia có hoàn thành được mục tiêu thúc đẩy đàm phán về COC hay không? Chúng ta cùng nhìn lại hành trình tìm kiếm COC của ASEAN trong suốt gần 3 thập kỷ qua.
Hiệp hội Các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) dần dần tham gia các tranh chấp ở Biển Đông bằng những con đường không chính thức. Trong bối cảnh Malaysia, Philippines, Việt Nam, Brunei, Trung Quốc và Đài Loan khẳng định các yêu sách lãnh thổ, những tranh cãi bắt đầu thu hút sự quan tâm ngày càng lớn ở cả trong và ngoài khu vực. Với tiềm lực kinh tế quân sự ngày càng tăng, Trung Quốc ngày càng quyết liệt và quyết đoán hơn trong các hoạt động thúc đẩy yêu sách của mình khiến ASEAN với 4 thành viên trực tiếp liên quan tới tranh chấp Biển Đông không thể né tránh vấn đề này. Đăc biệt với vai trò trung tâm ở khu vực, ASEAN không đứng ngoài cuộc trong việc thúc đẩy hoà bình, tự do an ninh hàng hải ở Biển Đông.
Sau khi sử dụng vũ lực đánh chiếm quần đảo Hoàng Sa năm 1974 khi chính quyền Việt Nam Cộng hoà đang đứng trước những khó khăn do Mỹ rút khỏi Việt Nam và chính quyền Bắc Việt chuẩn bị giải phóng miền Nam. Cuối những năm 1980, Trung Quốc ngày càng thể hiện rõ sự quyết đoán, gây ra xung đột quân sự tại Trường Sa năm 1988 với Việt Nam đánh chiếm 6 thực thể thuộc Trường Sa; hay tháng 2/1992 Bắc Kinh thông qua Luật Lãnh hải và Vùng tiếp giáp, khẳng định chủ quyền đối với hầu hết Biển Đông. Vào tháng 7/1992, trước tình hình căng thẳng gia tăng, ASEAN đã ban hành Tuyên bố về Biển Đông, nhấn mạnh tầm quan trọng của việc duy trì hòa bình và ổn định trong khu vực.
Tháng 3/1995, sau khi phát hiện các công trình của Trung Quốc được xây dựng lén lút trên Đá Vành Khăn – nơi Trung Quốc lập luận là khu tránh trú và hỗ trợ cho ngư dân trong khu vực, ASEAN đã ra Tuyên bố về các diễn biến gần đây ở Biển Đông. Tuyên bố này một lần nữa nhấn mạnh sự cần thiết trong việc duy trì hòa bình và ổn định trong khu vực, thông qua việc giải quyết hòa bình các tranh chấp và tuân thủ luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) 1982.
Trong bối cảnh tình hình Biển Đông ngày càng xấu đi, Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN lần thứ 29 tại Jakarta tháng 7/1996 đã ra Tuyên bố chung bày tỏ quan ngại trước những diễn biến trên Biển Đông. Tuyên bố nêu rõ những diễn biến đó đòi hỏi sự cần thiết có một Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) làm nền tảng cho sự ổn định trong khu vực và thúc đẩy sự hiểu biết giữa các quốc gia tranh chấp. Từ đó, ASEAN đẩy mạnh nỗ lực để xây dựng COC. Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 6 tại Hà Nội tháng 12/1998 nhất trí xây dựng COC. Từ tháng 5/1999, các quan chức cấp cao (SOM) ASEAN đã bắt đầu thảo luận các dự thảo do Phi-líp-pin và Việt Nam chuẩn bị. Trên cơ sở thương lượng trong nội bộ, đến tháng 11/1999 các nước ASEAN đã thống nhất Bản dự thảo chung của ASEAN để đàm phán với Trung Quốc.
Tháng 3/2000, ASEAN và Trung Quốc khởi động quá trình thương lượng về dự thảo COC. ASEAN và Trung Quốc thương lượng về văn kiện trong 3 năm 2000-2002 và ngày 4/11/2002 tại Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 8 ở Phnom Penh, các nước ASEAN và Trung Quốc cùng nhau ký Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC).
Cuối năm 2002, một làn sóng lạc quan đã lan rộng khắp khu vực khi ASEAN và Trung Quốc ký Tuyên bố DOC. Đây là một văn bản mang tính bước ngoặt, đóng vai trò như cầu nối hòa giải cho các động lực gây bất hòa và tiềm tàng giữa các quốc gia có yêu sách. Tuyên bố này đánh dấu một sự thay đổi đáng kể so với sự quyết đoán trước đây của các bên liên quan tranh chấp. Dù vẫn còn hoài nghi, DOC đã mở ra cánh cửa hợp tác giữa các bên có tuyên bố chủ quyền chồng lấn và chứng minh năng lực của ASEAN trong việc khuyến khích lập trường thống nhất về một vấn đề phức tạp mang ý nghĩa chiến lược quan trọng đối với toàn khu vực.
Việc ASEAN và Trung Quốc thông qua DOC đem đến hy vọng rằng, ASEAN có thể tìm cách để thuyết phục Trung Quốc điều chỉnh lập trường. Tuyên bố này từng được kỳ vọng sẽ mở đường cho một thỏa thuận về Bộ quy tắc ứng xử (COC) ở Biển Đông, nhằm ngăn chặn tranh chấp leo thang. Tuy nhiên, tiến trình đàm phán kéo dài với nhiều trì trệ đã khiến các quốc gia có yêu sách tiếp tục thực hiện các hành động mở rộng, củng cố, cưỡng chế và thậm chí làm suy thoái môi trường trong khu vực.
Theo thời gian, người ta càng thấy rõ hành động của Trung Quốc là một phần trong chiến lược rộng lớn hơn nhằm khẳng định yêu sách đối với Biển Đông, đỉnh điểm là việc xây dựng các cơ sở quân sự trên các rạn san hô trong những năm 2010. Trong các cuộc trao đổi trước đó giữa ASEAN và Trung Quốc, Biển Đông được cho là một chủ đề “thứ yếu”. Song mọi chuyện dần thay đổi, và Biển Đông nhanh chóng trở thành đề tài trung tâm trong các cuộc thảo luận công khai.
Những yêu sách lãnh thổ chồng lấn ở Biển Đông diễn ra trong bối cảnh cạnh tranh địa chính trị Mỹ-Trung. Dù ASEAN và Trung Quốc đang tìm cách xây dựng một bộ quy tắc ứng xử chung, việc gạt Mỹ và các bên bên ngoài khu vực khỏi tiến trình tham vấn là điều không thể, vì họ có những lợi ích chiến lược riêng trong Biển Đông.
Trọng lượng và mức độ không đồng đều trong mối quan hệ của các quốc gia ASEAN với các cường quốc là nguyên nhân khiến họ có lập trường khác nhau về tranh chấp Biển Đông. Bất đồng lớn trong cách đối phó với các hành động của Trung Quốc sau bế tắc ở Bãi cạn Scarborough đã ngăn cản ASEAN ra tuyên bố chung tại Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN năm 2012. Chủ tịch ASEAN khi đó là Campuchia, một đối tác thân thiết của Trung Quốc, đã tìm cách loại vấn đề này khỏi thông cáo chung, khiến nhiều thành viên ASEAN gay gắt phản đối. Do đó, không có gì ngạc nhiên khi ASEAN không đưa ra tuyên bố chính thức nào liên quan đến phán quyết năm 2016 của Tòa Trọng tài Thường trực vụ kiện Biển Đông.
Hơn 2 thập kỷ sau, những trở ngại đối với bộ quy tắc ứng xử vẫn chưa được hóa giải. Một trong những vấn đề cơ bản nhưng cũng đầy tranh cãi là xác định phạm vi địa lý của bộ quy tắc. Trung Quốc muốn giới hạn phạm vi ở những khu vực mà họ chưa kiểm soát hoàn toàn, trong khi Philippines và Việt Nam lại yêu cầu bao gồm tất cả các khu vực đang tranh chấp. Trung Quốc tuyên bố chủ quyền đối với gần 90% Biển Đông, việc bộ quy tắc ứng xử bao gồm các vùng chồng lấn là điều hợp lý.
Trung Quốc cũng muốn có một bộ quy tắc linh hoạt, không ràng buộc, trong khi ASEAN yêu cầu bộ quy tắc phải có tính ràng buộc về mặt pháp lý. Việc đảm bảo các quy tắc và cơ chế rõ ràng mới là yếu tố thúc đẩy sự tuân thủ và trách nhiệm giải trình. Nếu thiếu các yếu tố này, bộ quy tắc sẽ trở thành một văn bản vô hiệu. Mục tiêu chính của bộ quy tắc ứng xử là cấm các hoạt động quân sự ở Biển Đông, điều vô cùng quan trọng để ngăn ngừa các sự cố đáng tiếc. Trong khi đó, nội dung về việc hạn chế xây dựng cơ sở hạ tầng quân sự, triển khai vũ khí và tổ chức các cuộc tập trận quân sự là những chi tiết được kỳ vọng có thể giúp giảm thiểu nguy cơ nảy sinh xung đột vũ trang.
Đối với Philippines, sự tham gia của các cường quốc bên ngoài, như Mỹ, được coi là một đối trọng cần thiết đối với Trung Quốc. Trung Quốc khăng khăng không muốn có sự liên can của các lực lượng bên ngoài, cả trong quan hệ đối tác an ninh hoặc tổ chức các cuộc tập trận với các quốc gia trong vực. Trong khi đó, ASEAN nhấn mạnh rằng quyền tự do hàng hải và hàng không phải được bảo vệ theo UNCLOS, bảo đảm quyền đi lại vô hại cho tất cả các quốc gia qua vùng biển quốc tế. Dù tuyên bố tuân thủ các quy tắc này, Trung Quốc thực tế không ngừng cản trở các hoạt động tự do hàng hải của các cường quốc đối thủ ở bên ngoài.
Dù nhất trí, và thậm chí là cam kết hoàn thiện bộ quy tắc ứng xử – với thời hạn chót mới là năm 2026, tiến độ đàm phán giữa ASEAN và Trung Quốc vẫn diễn ra rất chậm. Việc gia tăng hoặc tiếp tục các hoạt động quân sự ở Biển Đông sẽ làm suy yếu mọi cam kết về giải quyết tranh chấp bằng phương thức hòa bình, mà trong đó Trung Quốc rõ ràng là bên hưởng lợi lớn từ nguyên trạng, khi họ không ngừng củng cố và mở rộng sự hiện diện quân sự trong khu vực. Đây là những vấn đề mà ASEAN không thể làm ngơ, nhất là khi những diễn biến và thực trạng tại các vùng biển tranh chấp đang thay đổi theo chiều hướng ngày càng đáng lo ngại.
Giới phân tích nhận định Biển Đông chắc chắn sẽ là một ưu tiên chính trong chương trình nghị sự của ASEAN khi Malaysia là nước chủ nhà bởi điều này liên quan trực tiếp tới lợi ích của nước này ở Biển Đông, tuy nhiên việc có thúc đẩy được đàm phán về COC đạt được tiến triển thực chất hay không lại là một câu chuyện khác. Đàm phán về COC kéo dài gần 3 chục năm nay là do những khác biệt quá lớn giữa các nước ven Biển Đông trong ASEAN và Trung Quốc. Một số vấn đề đã được coi là phức tạp từ những năm 1990 và vẫn rất phức tạp vào thời điểm hiện tại, như phạm vi địa lý của COC, địa vị pháp lý của văn kiện này và các hành vi nào bị cấm. Cách duy nhất để có thể thúc đẩy việc đàm phán diễn ra nhanh hơn là bỏ qua hết các vấn đề này nhưng làm như vậy thì COC sẽ không khác gì với DOC cả.
Mặt khác, Trung Quốc đang lợi dụng tình trạng đàm pháp COC kéo dài để gia tăng các hành động hung hăng, quyết đoán ở Biển Đông nhằm vào các thành viên ASEAN. Tình hình trở nên đặc biệt căng thẳng giữa Bắc Kinh và Manila khi vùng biển giàu tài nguyên này trở thành hiện trường của các vụ va chạm tàu thuyền, đâm va và sử dụng pháo sáng và vòi rồng. Thất vọng với tiến độ chậm chạp của COC, Tổng thống Philippines Ferdinand Marcos Jr. đã bắt đầu chuyển hướng sang các quốc gia có yêu sách khác để thúc đẩy hợp tác an ninh khu vực và có khả năng xây dựng một mặt trận thống nhất chống lại Trung Quốc. Điều này càng gây thêm khó khăn cho đàm phán về COC cho dù nước chủ nhà ASEAN 2025 mong muốn thúc đẩy.
Giới quan sát có chung nhận định rằng một trở ngại lớn khiến tiến trình đàm phán COC khó tiến triển là câu chuyện niềm tin và chính Trung Quốc đã tự đánh mất niềm tin trong quan hệ với các nước láng giềng ven Biển Đông.Tham gia UNCLOS từ năm 1996, nhưng Trung Quốc lại từ chối áp dụng luật này ở Biển Đông, cũng như bác bỏ phán quyết của Toà Trọng tài được thành lập theo Phụ lục VII của UNCLOS; ký kết DOC năm 2002, nhưng lại công khai vi phạm những nguyên tắc cơ bản nhất của tuyên bố này. Tất cả những điều này minh chứng cho sự mâu thuẫn giữa lời nói và hành động của Bắc Kinh. Vậy liệu các bên liên quan có thể tin rằng nước này sẽ đồng ý với một COC công bằng và khả thi? Thực tế, kịch bản khả dĩ nhất với Trung Quốc là nước này lợi dụng các cuộc đàm phán kéo dài làm vỏ bọc chính trị, trong khi kéo dài quyền kiểm soát thực tế các khu vực ở Biển Đông. Sau đó, với vị thế “nước lớn”, Bắc Kinh có thể chìa ra bản thỏa thuận có lợi cho Trung Quốc, nhằm thay thế UNCLOS./.