Tháng 6/2018, ASEAN và Trung Quốc đã đạt được văn bản dự thảo duy nhất (SDNT) về đàm phán xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC). Tuy nhiên, để đi đến COC thực chất và hiệu quả thì còn khá nhiều khó khăn, bởi trong quá trình đàm phán Bộ Quy tắc này, Việt Nam và các nước ASEAN yêu cầu phải đưa Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982) vào trong quá trình xây dựng COC, xem đây là nguyên tắc bắt buộc, thì ngược lại, Trung Quốc lại đưa ra 3 điều kiện: 1/ Không áp dụng UNCLOS 1982 trong nội dung đàm phán COC; 2/ Các nước bên ngoài khu vực muốn tập trận chung với các nước trong khu vực thì phải có sự đồng ý trước; 3/ Không hợp tác khai thác tài nguyên với nước ngoài khu vực trong vùng biển tranh chấp. Cả 3 điều kiện này không có gì khác là Trung Quốc muốn sử dụng nó để thực hiện ý đồ “độc quyền” kiểm soát Biển Đông. Chưa nói đến điều kiện thứ 2 và thứ 3 rất “khó nghe” của Trung Quốc, ngay tại điều kiện thứ nhất, họ đã chủ trương không đưa bộ luật hiện đại nhất, tiên tiến nhất của quốc tế đã được đến 168 quốc gia và vùng lãnh thổ công nhận rồi ký kết vào trong quá trình đàm phán xây dựng COC. Điều này có gì khiến họ e ngại, phải “tránh xa” UNCLOS 1982 như vậy?
Đầu tiên cần phải nói rằng, UNCLOS 1982 là cơ sở pháp lý cao nhất để khẳng định chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán cũng như các lợi ích khác của các quốc gia đối với biển và đại dương; là căn cứ để giải quyết các tranh chấp về biển và đại dương, bảo đảm hòa bình, ổn định cho các khu vực của thế giới. Các nước tham gia ký kết và phê chuẩn phải có nghĩa vụ tuân thủ đầy đủ Công ước này.
Như đã biết, UNCLOS 1982được ký kết ngày 10/12/1982, đánh dấu kết quả 9 năm ròng rã đàm phán của Hội nghị Luật Biển lần thứ 3 của Liên Hợp Quốc (1973 – 1982) nhằm xây dựng một văn kiện pháp lý quốc tế mới về biển và đại dương, phù hợp với lợi ích chung của các quốc gia. Và khi ban hành, nó được coi như là bản “Hiến pháp” về biển và đại dương.
Bản “Hiến pháp” đồ sộ này gồm 17 phần, 320 điều và 9 phụ lục, quy định một cách toàn diện về quy chế pháp lý của các vùng biển, cũng như các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia dù có biển, không có biển hay gặp bất lợi về mặt địa lý trong việc sử dụng, khai thác và quản lý biển và đại dương. Văn kiện này không chỉ kế thừa các điều ước quốc tế về biển trước đó, mà còn pháp điển hóa các quy định mang tính tập quán quốc tế cũng như xu hướng phát triển mới của việc sử dụng và khai thác biển và đại dương.
Việc UNCLOS 1982 ra đời đánh dấu sự hình thành một khuôn khổ pháp lý quốc tế toàn diện điều chỉnh quyền và nghĩa vụ của tất cả các quốc gia trong sử dụng biển, quản lý các nguồn tài nguyên biển và bảo tồn các nguồn tài nguyên này cho thế hệ mai sau. Công ước đã đặt ra cơ sở để xác định các vùng biển và căn cứ cho các quốc gia xác lập chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với các vùng biển và tiến hành các hoạt động trên biển. Việc Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên phải chấp thuận sự điều chỉnh cả gói (package deal) và không cho phép bảo lưu bất kỳ điều khoản nào, ngoại trừ những tuyên bố cụ thể theo quy định của Công ước, là bảo đảm cho việc tuân thủ và thực hiện đầy đủ Công ước.
Với vai trò là “Hiến pháp” của biển và đại dương, UNCLOS 1982 là khuôn khổ pháp lý nòng cốt, quan trọng cho việc xây dựng các văn kiện pháp lý khác về biển và đại dương. Theo đó, phải kể đến Hiệp định năm 1994 về thực hiện phần XI của Công ước và Hiệp định năm 1995 về đàn cá lưỡng cư và di cư xa đều vận dụng Công ước. Các điều ước quốc tế khác về biển và đại dương đều ít nhiều căn cứ vào các quy định của UNCLOS 1982 để vận dụng do tính chất toàn diện, bao trùm của nó.
Bên cạnh các chế định về quy chế pháp lý các vùng biển, quyền và nghĩa vụ của các quốc gia, UNCLOS 1982 cũng quy định cơ chế bắt buộc nhằm giải quyết tranh chấp nảy sinh giữa các quốc gia trong giải thích và áp dụng Công ước. Theo quy định tại Phần XV của Công ước, khi phát sinh tranh chấp, các quốc gia cần giải quyết một cách hòa bình, bằng các biện pháp do các bên lựa chọn như đối thoại, đàm phán, hòa giải…Nếu các biện pháp trên không đem lại hiệu quả, các bên có thể thỏa thuận đưa tranh chấp ra giải quyết tại các cơ quan tài phán quốc tế như Tòa án Công lý quốc tế (ICJ), Tòa án Luật Biển quốc tế (ITLOS, cơ quan được thành lập bởi Công ước) hoặc Tòa trọng tài thường trực, Tòa trọng tài đặc biệt…
Phán quyết của các cơ quan tài phán phải tuân theo quy định của UNCLOS 1982, đặc biệt là hướng vào sự góp phần giải thích các quy định của Công ước, loại bỏ mọi sự mơ hồ có thể bị lợi dụng để biện minh cho các yêu sách và hành động sai trái. Điều này giúp duy trì trật tự trên biển và đại dương, bảo vệ mọi hoạt động sử dụng biển, đại dương một cách hợp pháp và hòa bình, đóng góp vào việc duy trì hòa bình, ổn định, phục vụ phát triển của mỗi quốc gia, khu vực và toàn thế giới.
Với ý nghĩa quan trọng và giá trị pháp lý chuẩn mực của UNCLOS 1982 như vậy, nhẽ ra bản “Hiến pháp” này phải được các quốc gia đã công nhận và ký kết nó “vâng phục” và sử dụng như một “cẩm nang” trong giải quyết các vấn đề phát sinh tranh chấp về chủ quyền biển với nhau. Thế mà, mặc dù là nước đã tham gia và ký kết Công ước trên, song Trung Quốc lại đã và đang có nhiều hành động trái với Công ước để thực hiện ý đồ, mục tiêu “độc quyền” kiểm soát Biển Đông. Vì vậy, họ không muốn đưa UNCLOS 1982 vào trong nội dung đàm phán COC. Có thể kể ra dưới đây một số sai phạm của Trung Quốc để thấy rằng tại sao họ không muốn đưa UNCLOS 1982 vào trong nội dung đàm phán COC:
Một là, Trung Quốc luôn khẳng định và tiến hành các hoạt động “bảo vệ chủ quyền” của mình ở Biển Đông theo yêu sách “đường chín đoạn” do họ tuyên bố. Tuy nhiên, cả thế giới đều thấy rõ yêu sách này không thể được coi là yêu sách nghiêm túc của một quốc gia đối với một vùng biển rộng lớn vì nó hoàn toàn không có bằng chứng và cơ sở lịch sử, thực tiễn, đặc biệt là nó trái ngược hoàn toàn với quy định do UNCLOS 1982 đề ra. Đó là chưa kể đến việc Trung Quốc kế thừa yêu sách này từ chính quyền Tưởng Giới Thạch – một chính quyền mà Trung Quốc từ trước đến nay không thừa nhận.
Hai là, sau khi Tòa trọng tài thường trực quốc tế về Luật Biển (PCA), được thành lập theo Phụ lục VII của UNCLOS 1982 ra phán quyết trong vụ kiện của Philippines đối với Trung Quốc, bác bỏ hoàn toàn yêu sách phi lý về “đường chín đoạn” ở Biển Đông, Trung Quốc chẳng những không chấp nhận phán quyết này, mà còn tăng cường khống chế, kiểm soát Biển Đông dưới nhiều hình thức và bằng nhiều công cụ khác nhau. Trong đó, họ huy động cả mặt trận pháp lý, vốn bị xem là thế yếu của Trung Quốc, thông qua việc khẳng định chủ quyền đối với những vùng biển được đặt ra từ khái niệm “Tứ Sa” (Đông Sa, Tây Sa, Trung Sa và Nam Sa) do họ “phát kiến” ra, để từ đó tiến tới yêu sách đòi “chủ quyền” trên các vùng biển rộng lớn, bao trùm gần như toàn bộ Biển Đông. Tuy nhiên, về cơ sở pháp lý, cũng giống như yêu sách “đường chín khúc” trước đây, yêu sách các vùng biển dựa trên chủ quyền đối với “Tứ Sa” cũng chỉ là một phiên bản mơ hồ, thiếu rõ ràng, lập luận pháp lý không có căn cứ và thiếu logic, cụ thể là: (1) Trung Quốc không có cơ sở pháp lý để thiết lập đường cơ sở quần đảo đối với bất cứ nhóm đảo nào thuộc “Tứ Sa”. Vì đối chiếu với các quy định của UNCLOS 1982, Trung Quốc không phải là quốc gia quần đảo. Do đó, Trung Quốc không thể áp dụng phương pháp vẽ đường cơ sở thẳng quần đảo, và cho dù Trung Quốc vẽ đường cơ sở thẳng như vậy thì cũng không thể đáp ứng được yêu cầu tỉ lệ diện tích nước so với diện tích đất nằm trong khoảng 1/1 và 9/1 theo quy định của UNCLOS 1982. Trên thực tế, phán quyết của PCA năm 2016 đã bác bỏ khả năng Trung Quốc có thể vẽ đường cơ sở thẳng quần đảo đối với Trường Sa. (2) Chính Trung Quốc cũng thừa nhận trong Sách trắng 2016 rằng, nhiều cấu trúc tại các quần đảo này có điều kiện tự nhiên khác nhau bao gồm đá ngầm, bãi cạn, cồn cát… Do đó, một số cấu trúc chỉ có thể tạo ra vùng biển tối đa 12 hải lý theo quy định của UNCLOS 1982 – phạm vi nhỏ hơn rất nhiều so với vùng biển mà Trung Quốc muốn yêu sách.
Ba là, một trong số những nội dung của “cuộc chiến pháp lý” do Trung Quốc phát động là việc công bố chính thức đường cơ sở của quần đảo Hoàng Sa năm 1996, họ còn công khai xác nhận sẽ làm điều tương tự cho các quần đảo khác ở Biển Đông, trong đó có quần đảo Trường Sa mà Trung Quốc gọi là Nam Sa, vào lúc thích hợp. Để thực hiện ý đồ này, biện pháp và bước đi mà Trung Quốc đã sử dụng là công bố lệnh cấm đánh bắt cá hàng năm.
Phân tích hành động trên của Trung Quốc, các chuyên gia pháp lý quốc tế cho rằng, Trung Quốc đã giải thích và cố tình áp dụng sai quy định của UNCLOS 1982, bằng cách dùng quy định về hệ thống đường cơ sở của các quốc gia quần đảo để áp dụng cho các quần đảo xa bờ không phải là quốc gia quần đảo. Từ đó, Trung Quốc luôn khẳng định họ có các vùng biển và thềm lục địa liền kề với 4 quần đảo (Tứ Sa) ở giữa Biển Đông. Sau khi chiếm đóng các thực thể địa lý không phải là đảo, họ bắt tay đầu tư bồi lấp, cải tạo chúng thành các đảo nhân tạo cực lớn. Việc đưa người ra sống trên các thực thể đó, tiến hành xây dựng các cơ sở hạ tầng kinh tế, dân sự, quân sự, thành lập các đơn vị hành chính (thành phố Tam Sa…), công bố các quyết định hành chính, các lệnh cấm đánh bắt cá hàng năm… thực chất là thủ đoạn và cách thức Trung Quốc muốn chứng minh các thực thể địa lý đó hoàn toàn “thích hợp cho con người ở và có đời sống kinh tế riêng”. Vì vậy, chúng có hiệu lực trong việc mở rộng phạm vi các vùng biển và thềm lục địa tối thiểu là 200 hải lý. Với những bằng chứng ngụy tạo đó, họ khẳng định rằng yêu sách “đường chín khúc” hoàn toàn có cơ sở pháp lý, thậm chí rất phù hợp với quy định của UNCLOS 1982. Tuy nhiên, tất cả những gì Trung Quốc đã làm đều không “che mắt” được thiên hạ và hoàn toàn do tác động của con người mà có, nên nó không thể đáp ứng một yêu cầu căn bản của UNCLOS 1982 là giá trị “tự nhiên và nguyên thủy”.
Tuy quá trình đàm phán xây dựng COC đã đạt được “văn bản duy nhất”, và Trung Quốc tuyên bố 3 năm nữa COC sẽ hoàn thành. Thế nhưng, giá trị ràng buộc về mặt pháp lý của COC được đề xuất cho đến nay vẫn chưa được làm rõ. Đa số các nước thành viên ASEAN, đặc biệt là các nước có liên quan trực tiếp đến tranh chấp chủ quyền với Trung Quốc ở Biển Đông, đề nghị COC phải là một thỏa thuận ràng buộc pháp lý và phải được đề cập một cách toàn diện và hiệu quả hơn DOC, vốn chỉ là một tuyên bố chính trị. Song ngược lại, Trung Quốc lại cho rằng, COC vẫn là một văn kiện chính trị. Vì họ sợ rằng nếu thừa nhận COC là một văn kiện mang tính ràng buộc pháp lý thì tất yếu những nội dung pháp lý phải dựa trên cơ sở UNCLOS 1982. Như vậy, Trung Quốc còn gì để nói nữa. Cũng cần phải bổ sung thêm là, nếu theo tuyên truyền của Trung Quốc thì thấy rằng, bề ngoài tiến trình đàm phán COC có vẻ như đang diễn ra suôn sẻ. Nhưng nhìn lại lịch sử chặng đường đi đến “văn bản duy nhất” cho thấy, Trung Quốc đã và đang có sự tính toán trong tiến trình đàm phán để cho ra đời một COC theo hướng có lợi nhất cho mình, trong đó họ không muốn đưa UNCLOS 1982 vào trong tiến trình này. Hiện nay, ngoài các điều khoản chi tiết và cụm từ “có tính ràng buộc về mặt pháp lý” không được họ nhất trí, có một vài vấn đề quan trọng cũng đã không được đưa vào thỏa thuận, như Dự thảo khung không đề cập đến phạm vi địa lý của COC; “các cơ chế giám sát việc thực thi” đã được Dự thảo khung nhắc đến nhưng lại không nói gì đến các biện pháp chế tài trong trường hợp nếu một bên cáo buộc một bên khác vi phạm Bộ Quy tắc này…Tại Đối thoại Shangri-La (SLD) tháng 6/2019, Bộ trưởng Quốc phòng các nước Australia, Pháp và New Zealand đã nhiều lần cảnh báo và nhấn mạnh rằng, COC phải tuân thủ luật pháp quốc tế, đặc biệt là UNCLOS 1982.
Cũng cần vạch rõ rằng, xuất phát từ ý đồ muốn “độc quyền” kiểm soát Biển Đông, nên Trung Quốc tìm mọi cách dàn xếp với các nước trong khu vực, ngăn chặn hoạt động của các nước ngoài khu vực để cuối cùng COC nếu có được thông qua thì chí ít cũng phải là văn kiện được dẫn dắt theo tính toán của họ. Ba điều kiện mà Trung Quốc đã đưa ra thể hiện rất rõ ý đồ này của Bắc Kinh. Tướng Phạm Trường Long của Trung Quốc đã từng nói với Bộ trưởng Quốc phòng các nước ASEAN rằng: “Thưa các ngài, Biển Đông là sân sau của chúng tôi, do đó chúng ta phải cùng nhau bảo vệ Biển Đông”. Thủ tướng Lý Khắc Cường năm 2018 cũng hối thúc các nước ASEAN cùng Trung Quốc “nắm lấy chìa khóa giải quyết vấn đề Biển Đông bằng chính đôi tay của chúng ta và vượt qua những gì trở ngại bên ngoài”. Những phát biểu này làm dư luận gia tăng mối lo ngại rằng, COC trong tương lai sẽ tạo ra một dàn xếp khu vực mang tính độc quyền và trái với UNCLOS 1982.
Cho tới nay, COC vẫn đang được đàm phán và chưa có gì ký kết. Tuy nhiên, trong tiến trình đàm phán COC, Trung Quốc đã và đang tìm mọi cách để gạt bỏ các tiêu chuẩn, luật pháp quốc tế, nhất là UNCLOS 1982 ra ngoài để nhằm có một COC trong tương lai phù hợp với các điều kiện của Bắc Kinh. Tuy nhiên, nếu không coi UNCLOS 1982 là nguyên tắc, cơ sở pháp lý cho COC thì sẽ không có một COC thực chất, đảm bảo quyền và lợi ích của tất cả các bên có liên quan, và vì thế, khu vực vẫn sẽ không có sự ổn định, nhất là khi Bắc Kinh chưa từ bỏ yêu sách “đường chín đoạn” trên Biển Đông.