Từ mùa hè năm 2010, chính quyền Obama đã ra tín hiệu rõ ràng, thông qua việc kết hợp tăng cường, hợp tác ngoại giao và quân sự với một số quốc gia ven biển ở Biển Đông, rằng Mỹ xem việc thiết lập sự ổn định trên cơ sở nguyên tắc ở Biển Đông là lợi ích chiến lược quan trọng của Mỹ. Từ năm 2010, Mỹ đã tham gia nhiều hơn và biến động an ninh hàng ngày giữa Trung Quốc và các quốc gia ven biển ở Biển Đông – và, trong khi không đưa ra quan điểm về giá trị của các yêu sách chủ quyền, Mỹ có nêu rõ quan điểm về giá trị của các yêu sách chủ quyền, Mỹ có nêu rõ quan điểm về các hành động đòi chủ quyền. Kể từ khi quan điểm của Mỹ được phác thảo ở Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) 2010, Mỹ đã “bước vào cuộc chơi” dù Mỹ có muốn hay không. Điều này đã khiến khu vực này dành sự quan tâm đến độ tin cậy của chiến lược tái cân bằng Đông Á của chính quyền Mỹ bởi lẽ tiền đề quan trọng của của chính sách tái cân bằng là mục tiêu về các tiêu chuẩn cư xử dựa trên pháp luật và được áp dụng trong cả khu vực.
Lợi ích chiến lược của Mỹ
Song, một điều cũng quan trọng là cần phải để tâm tới Biển Đông giống như các vấn đề an ninh cấp thiết khác như tình hình với Nga và Đông Âu, vấn đề Palestine và Israel, tình trạng hỗn loạn ở Iraq và Syria và mong muốn giữa Afghanistan ổn định sau khi Mỹ rời đi. Trong khi sự hợp tác của Bắc Kinh trong việc giải quyết các vấn đề này không phải là trọng tâm, việc Trung Quốc có hiện diện ngoại giao và chính trị trên toàn cầu lại là vấn đề quan trọng, nhất là ở khu vực Trung Đông. Trung Quốc có vai trò rất quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề quan trọng khác của Washington như chương trình hạt nhân của Iran và Triều Tiên; ứng phó với biến đổi khí hậu; duy trì hòa bình ở Eo biển Đài Loan và Đông Hải; và thúc đẩy thương mại, đầu tư và tăng trưởng kinh tế. Sự hòa trộn các vấn đề quan trọng này đã tạo ra bối cảnh rộng lớn hơn cho quan hệ Trung – Mỹ, giúp thể hiện rõ một điều rằng Biển Đông không nên trở thành vấn đề chiến lược trọng tâm trong quan hệ Trung – Mỹ và việc Mỹ và Trung Quốc không có tiến nói chung ở Biển Đông cũng không nên được xem là sự khởi đầu của một cuộc chiến tranh lạnh giữa Mỹ và Trung Quốc như một số nhà bình luận đã đề xuất.
Ở phần dưới đây, chúng tôi thảo luận một số lợi ích cụ thể của Mỹ có liên quan tới Biển Đông.
Tự do hàng hải và hoạt động quân sự của Mỹ trong vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc
Khi các quan chức của Chính phủ Mỹ nói về “tự do hàng hải” ở Biển Đông, họ đang kết hợp hai khía cạnh hoàn toàn khác nhau của tự do hàng hải: thương mại mậu dịch hợp pháp không bị cản trở và quyền tiến hành các hoạt động quân sự không mang tính thù địch.
Trong phiên điều trần trước Thượng Viện Mỹ năm 2012, Ngoại trưởng Hilary Clinton có nói rằng khía cạnh đầu tiên trong số hai khía cạnh trên của tự do hàng hải ở Biển Đông là một “lợi ích quan trọng”. Điều này có thể được minh chứng qua các con số. Hơn một nửa giá trị hàng hóa vận chuyển đường biển hàng năm trên thế giới qua Eo biển Malacca, Eo biển Sunda và Lombok. Các eo biển này nối Ấn Độ Dương với Biển Đông và hầu hết giao thông đường biển hoặc là xuất phát từ hoặc hướng đến Biển Đông. Theo như Cơ quan Quản lý Thông tin Năng lượng Mỹ, gần 1/3 lượng dầu thô thế giới và hơn một nửa lượng khí thiên nhiên hóa lỏng được vận chuyển qua Biển Đông khiến vùng biển này trở thành một trong những tuyến đường mậu dịch quan trọng nhất trên thế giới. Trong Báo cáo tổng kết vận tải đường biển 2011 (Review of Maritime Transport) của Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) ước tính rằng 8,4 tỉ tấn hàng hóa vận chuyển bằng đường biển trên thế giới năm 2010 được vận chuyển qua Biển Đông – con số này ngang với hơn một nửa lượng hàng hóa được vận chuyển trên đường biển của thế giới hàng năm.
Tính theo giá trị đồng Đôla, con số đó tương đương với gần 5,3 nghìn tỷ USD tài nguyên thiên nhiên, hàng hóa và nguyên vật liệu được vận chuyển qua Biển Đông, trong đó mậu dịch Mỹ chiếm 1,2 nghìn tỷ USD. Cần phải chỉ ra rằng Biển Đông không phải là tuyến đường duy nhất để các tàu đến được Đông Á từ Ấn Độ Dương và ngược lại. Do đây là con đường ngắn nhất, hiệu quả nhất và do đó rẻ nhất để vận chuyển hàng hóa qua Biển Đông. Nhưng nếu khủng hoảng xảy ra khiến cho giao thương mậu dịch trên Biển Đông không an toàn thì cũng có các tuyến đường khác, dù rằng các tuyến đường này kém hiệu quả hơn.
Khi Mỹ nói tới Trung Quốc về “tự do hàng hải”, Mỹ không có ý nói rằng Trung Quốc cản trở thương mại đường biển; Trung Quốc đã chỉ ra rằng quốc gia này không quan tâm đến việc cản trở thương mại đường biển và chưa bao giờ làm điều đó. Bắc Kinh khá lúng túng trước câu hỏi tại sao Washington cứ đưa vấn đề “tự do hàng hải” ra mãi. Vấn đề thực sự đối với Washington là Trung Quốc phản đối hoạt động do thám của Mỹ trong vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc. Washington lập luận rằng Công ước Luật Biển 1982 của LHQ cho phép các quốc gia thực hiện “quyền tự do biển cả” ở khu đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển. Các “quyền tự do biển cả” này bao gồm quyền tiến hành các hành động quân sự hòa bình, bao gồm khảo sát quân sự và do thám. Trung Quốc phản đối và cho rằng đó là những hành động không thân thiện hoặc “thù địch”. Bất đồng về vấn đề do thám này đã đã dẫn đến hai sự kiện nghiêm trọng: năm 2001 xảy ra vụ va chạm trên không giữa một máy bay do thám của Mỹ (EP-3) và một máy bay chiến đấu của hải quân Trung Quốc và năm 2009 các ngư dân Trung Quốc đã có hành động quấy rối đối với hoạt động của tàu bán quân sự của Mỹ USNS Impeccable khi tàu này đang tiến hành hoạt động do thám dưới biển.
Mỹ tin rằng không điều gì trong Công ước Luật Biển 1982 của LHQ hoặc việc thực hành của một quốc gia có thể làm thay đổi quyền thực hiện các hoạt động quân sự của một quốc gia tại các vùng đặc quyền kinh tế của các nước khác mà không cần phải thông báo cho quốc gia ven bờ và có được sự đồng ý của quốc gia đó từ trước. Trung Quốc không đồng ý và đáp lại rằng bất cứ quốc gia nào tiến hành hoạt động do thám tại vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc mà không thông báo và có được sự đồng ý của Trung Quốc là trái với luật pháp Trung Quốc và luật pháp quốc tế.
Quan điểm chính thức của Chính phủ Mỹ về vấn đề này được Tổng thống Clinton nêu ra hồi tháng 10 năm 1994 khi gửi Công ước Luật Biển đến Thượng Viện Mỹ để chờ thông qua:
Công ước này đã cân bằng lợi ích của các quốc gia trong việc kiểm soát các hoạt động trên vùng biển của chính quốc gia đó với lợi ích của mọi quốc gia trong việc bảo vệ quyền tự do sử dụng đại dương mà không gặp phải sự can thiệp phi pháp. Công ước đảm bảo và nêu ra cá quyền hàng hải thương mại và quân sự và bay qua các khu vực theo luật pháp của quốc gia ven biển. Công ước đảm bảo rằng mọi tàu thuyền và máy bay có thể đi lại qua các eo biển được dùng cho hàng hải quốc tế và các quần đảo. Công ước cũng đảm bảo quyền tự do hàng hải trên biển cả, bay qua và lắp đặt, bảo trì cáp và đường ống dưới đáy biển trong khu vực đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Cụ thể hơn, tài liệu chuyển giao này viết:
Các hoạt động quân sự bao gồm neo đậu, phóng, hạ cánh máy bay, vận hành thiết bị quân sự, thu thập tình báo, tập trận, hành quân và tiến hành khảo sát quân sự là các hoạt động biển cả đã được ghi nhận trong lịch sử và được giữ lại ở điều 58. Theo điều này, tất cả các quốc gia có quyền tiến hành các hoạt động quân sự trong vùng đặc quyền kinh tế, nhưng chỉ có thể tiến hành các hoạt động đó với nghĩa vụ là tôn trọng tuyệt đối tài nguyên của quốc gia ven biển và các quyền khác và các quyền của các quốc gia khác được quy định trong Công ước. Việc thực hiện nghĩa vụ “tôn trọng tuyệt đối” này là nhiệm vụ của quốc gia tàu mang cờ, chứ không phải quốc gia ven biển.
Khái niệm “tôn trọng tuyệt đối” trong Công ước tạo ra sự cân bằng giữa các nghĩa vụ của cả quốc gia ven biển và các quốc gia khác trong vùng đặc quyền kinh tế. Điều 56 (2) viết rằng các quốc gia ven biển “phải tôn trọng tuyệt đối quyền và nhiệm vụ của các quốc gia khác” trong vùng đặc quyền kinh tế. Điều 58 (3) đưa ra yêu cầu tương tự đối với các quốc gia khác trong việc thực hiện quyền và nhiệm vụ của họ trong vùng đặc quyền kinh tế.
Quan điểm của Mỹ được một luật sư Hải quân Mỹ đã về hưu và hiện đang dạy ở Đại học Naval War College Mỹ, Captain Raul (Pete) Pedrozo tóm tắt một cách ngắn gọn như sau:
Quan điểm của Trung Quốc về quyền của quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế không được hỗ trợ bởi việc thực hành của các quốc gia, lịch sử đàm phán Công ước Luật Biển 1982 của LHQ, hay phần V của Công ước. Tất cả các quốc gia đều được phép tiến hành các hoạt động quân sự ở vùng đặc quyền kinh tế của nước ngoài mà không cần thông báo, xin phép quốc gia ven biển liên quan. Trong các phiên đàm phán Công ước Luật Biển 1982 của LHQ, nhiều nỗ lực được thực hiện để mở rộng quyền của các quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế để bao hàm cả các lợi ích an ninh. Tuy nhiên, Hội nghị đã bác bỏ các nỗ lực này và bản Công ước chính thức (Điều 58) cuối cùng vẫn giữ lại quyền tự do biển cả và bay qua và các hình thức sử dụng biển khác liên quan tới quyền tự do này theo luật pháp quốc tế, bao gồm cá hoạt động quân sự ở vùng đặc quyền kinh tế.
Người đồng nghiệp trước đây của Pedrozo ở Đại học Naval War College Mỹ, Peter Dutton, cũng là một luật sư hải quân Mỹ đã về hưu, viết riêng một bài báo về tại sao và như thế nào mà các quyết định dẫn tới các quy định trong Điều 58 được lập ra:
Việc Công ước Luật Biển của LHQ tạo ra vùng đặc quyền kinh tế năm 1982… là một cách thỏa hiệp cân bằng thận trọng giữa lợi ích của các quốc gia ven biển trong việc kiểm soát và bảo vệ tài nguyên biển, và lợi ích của các quốc gia sử dụng vùng biển trong việc đảm bảo quyền tự do hàng hải và bay qua, bao gồm cả việc phục vụ mục đích quân sự. Do vậy, trong vùng đặc quyền kinh tế, quốc gia ven biển có chủ quyền đối với các tài nguyên và có quyền ban hành các điều luật về các tài nguyên đó, trong khi đó quyền tự do hàng hải được giữ cho tất cả các quốc gia để đảm bảo sự tham gia vào sức mạnh hàng hải trong Công ước.
Bất chấp biên bản đàm phán rõ ràng đó, Trung Quốc vẫn đang cố gắng phá vỡ thỏa hiệp cân bằng cẩn trọng này giữa các quốc gia ven biển và các quốc gia sử dụng biển. Cho đến khi các quy định tương tác hàng hải giữa Mỹ và Trung Quốc được thiết lập thì việc Trung Quốc muốn hạn chế hoạt động quân sự ở vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia này có khả năng trở thành nguyên nhân dẫn đến xích mích trực tiếp giữa Mỹ và Trung Quốc – và có thể dẫn đến các sự kiện khác trong tương lai.
(còn tiếp)