Trong những năm gần đây, châu Á – Thái Bình Dương luôn chiếm vị trí quan trọng trong chính sách đối ngoại của chính quyền Mỹ, nhất là từ thời Tổng thống Barrack Obama và hiện nay là Tổng thống Donald Trump. Dù biểu hiện dưới các hình thức khác nhau, song sự can dự của Mỹ đối với khu vực này là một trong những trọng điểm mà Mỹ theo đuổi.
Chính sách “Tái cân bằng” (Xoay trục) của Chính quyền Tổng thống Obama dưới góc nhìn của chủ nghĩa tự do
Một trong những di sản đối ngoại lớn nhất của Chính quyền cựu Tổng thống Barrack Obama đối với khu vực châu Á – Thái Bình Dương là chiến lược “Tái cân bằng” hay còn gọi là “Xoay trục”.
Tháng 10-2011, Tạp chí Chính sách Đối ngoại đăng bài viết “Thế kỷ Thái Bình Dương của Mỹ”(1) của Ngoại trưởng Mỹ Hi-la-ry Clin-tơn, trong đó khẳng định: “tương lai của nền chính trị Mỹ sẽ được quyết định ở châu Á”; rằng một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của Mỹ trong thập niên tới là “tăng đầu tư thực chất” về ngoại giao, kinh tế, chiến lược… ở châu Á – Thái Bình Dương. Tháng 11-2011, Tổng thống B. Obama có bài phát biểu đáng chú ý tại Quốc hội Ô-xtrây-li-a(2), trong đó nhấn mạnh, Mỹ là “quốc gia Thái Bình Dương”, sẽ đóng vai trò “lãnh đạo” “lớn hơn” và “lâu dài” trong việc định hình khu vực thông qua việc “bảo đảm các nguyên tắc cốt lõi và quan hệ đối tác thân cận với đồng minh và bạn bè”; coi đây là “quyết định có tính toán và mang tính chiến lược”. Trong Chiến lược An ninh Quốc gia Mỹ năm 2015, Chính quyền của Tổng thống B. Obama lần đầu tiên(3) dành riêng một mục trong phần “Trật tự thế giới” để nhấn mạnh mục tiêu “thúc đẩy tái cân bằng tại châu Á – Thái Bình Dương”(4), trong đó khẳng định “Mỹ đã và sẽ là cường quốc Thái Bình Dương”; rằng “sự lãnh đạo của Mỹ sẽ tiếp tục đóng vai trò thiết yếu trong việc định hình lâu dài khu vực”.
Chiến lược “Tái cân bằng” do Chính quyền Tổng thống B. Obama thúc đẩy nhận được sự đồng thuận mạnh mẽ của cả Thượng viện và Hạ viện Mỹ. Trong Báo cáo “Tái cân bằng chính sách tái cân bằng: Cung cấp nguồn lực cho chính sách ngoại giao của Mỹ tại châu Á – Thái Bình Dương” của Ủy ban Đối ngoại Thượng viện, Chủ tịch Ủy ban Rô-bớt Mê-nen-đéc (Robert Menendez) cho rằng, “xét về tầm quan trọng đối với lợi ích an ninh, kinh tế, chính trị và ngoại giao của Mỹ”, một chiến lược tái cân bằng thành công cần có “sự cam kết lâu dài” của Mỹ tại châu Á – Thái Bình Dương(5). Báo cáo nhấn mạnh, chiến lược cần triển khai ở cả bình diện song phương và đa phương với cách tiếp cận chính phủ một cách tổng thể(6). Hạ nghị sĩ M. Xan-mon (Matt Salmon), Chủ tịch Tiểu ban châu Á – Thái Bình Dương tại phiên điều trần vào tháng 6-2016 nhấn mạnh tầm quan trọng “thúc đẩy cam kết với châu Á – Thái Bình Dương”, cho rằng chiến lược “Tái cân bằng” của Mỹ nhận được sự hoan nghênh của các nước đồng minh và đối tác của Mỹ(7).
Xét tổng thể, chiến lược “Tái cân bằng” tập trung vào bốn nhóm mục tiêu chính: Về chính trị – ngoại giao, Mỹ sẽ tiếp tục tăng cường quan hệ đồng minh và đối tác khu vực; làm sâu sắc sự can dự tại các tổ chức đa phương khu vực; thông qua tăng cường can dự vào các thể chế khu vực nhằm khẳng định vị thế và vai trò lãnh đạo cũng như duy trì trật tự, cấu trúc khu vực có lợi cho Mỹ; xây dựng quan hệ hợp tác với Trung Quốc do có lợi ích đối với sự “trỗi dậy hòa bình” và thịnh vượng của Trung Quốc. Về quốc phòng – an ninh, Mỹ muốn tăng cường và hiện đại hóa quan hệ đồng minh cốt lõi với Nhật Bản, Hàn Quốc, Phi-líp-pin và Ô-xtrây-li-a; bảo đảm hiện diện quân sự diện rộng tại khu vực; duy trì trật tự dựa trên luật pháp quốc tế và các chuẩn mực; bảo đảm thương mại và tự do hàng hải không bị cản trở; các mâu thuẫn, bất đồng được giải quyết hòa bình. Về phát triển (kinh tế – thương mại – đầu tư, kết cấu hạ tầng…), Mỹ muốn mở rộng hợp tác thương mại – đầu tư đối với khu vực; thúc đẩy hội nhập kinh tế khu vực và góp phần xây dựng cấu trúc kinh tế khu vực; tìm kiếm hệ thống kinh tế quốc tế mở mà ở đó, các nền kinh tế mở, minh bạch, tự do và bình đẳng; thúc đẩy tăng trưởng khu vực bền vững, bao gồm năng lượng sạch và ứng phó với biến đổi khí hậu. Về thúc đẩy các giá trị Mỹ, Mỹ muốn gia tăng “sức mạnh mềm” thông qua thúc đẩy bảo đảm tự do, dân chủ, nhân quyền, tôn giáo và khuếch trương văn hóa Mỹ.
Trên thực tế, các chính quyền Mỹ trước đây có quan tâm nhất định đến châu Á – Thái Bình Dương. Tuy nhiên, sự thay đổi bối cảnh khu vực và thế giới, nhất là sự trỗi dậy nhanh chóng và không ngừng về kinh tế, chính trị và ảnh hưởng của Trung Quốc tại khu vực đã buộc Tổng thống B. Obama tăng cường mức độ can dự vào khu vực châu Á – Thái Bình Dương so với các tổng thống tiền nhiệm. Chiến lược này, xét trên nhiều khía cạnh, phản ánh sự ảnh hưởng tương đối lớn của chủ thuyết tự do, dù vẫn phảng phất một số nét của các chủ thuyết quan hệ quốc tế khác.
Thứ nhất, về cách thức xác định các chủ thể, Chính quyền của cựu Tổng thống B. Obama không chỉ quan tâm tới các chủ thể quốc gia mà còn chú trọng vai trò của các chủ thể phi quốc gia. Nhóm các chủ thể quốc gia dưới Chính quyền B. Obama được chia làm nhiều tầng nấc, trong đó nhóm các nước đồng minh truyền thống bao gồm Nhật Bản, Ô-xtrây-li-a, Hàn Quốc, Phi-líp-pin; nhóm các nền kinh tế mới nổi gồm Ấn Độ, In-đô-nê-xi-a; nhóm các nước đối tác mới và đối tác lâu dài có Việt Nam và Xin-ga-po. Tại Hội nghị Thượng đỉnh Diễn đàn Hợp tác kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (APEC) và Hội nghị Thượng đỉnh Mỹ – ASEAN tại Xin-ga-po (tháng 11-2009), Tổng thống B.Obama khẳng định cam kết sẽ tăng cường can dự vào Đông Nam Á thông qua các đồng minh và đối tác mới. Trong khi đó, các chủ thể phi quốc gia được chính quyền Mỹ quan tâm can dự hoặc tìm kiếm giải pháp đương đầu, bao gồm các tổ chức khu vực (ASEAN và các tổ chức do ASEAN dẫn dắt), diễn đàn liên khu vực (APEC), các tổ chức khủng bố quốc tế (tổ chức nhà nước Hồi giáo (IS) tự xưng tại Phi-líp-pin, Mi-an-ma, Ma-lai-xi-a, Bru-nây, In-đô-nê-xi-a), các nhóm sắc tộc ly khai… Trong “thế giới phẳng”, các chủ thể phi quốc gia này ngày càng đóng vai trò quan trọng, ở một mức độ nhiều hay ít, góp phần định hình và định hướng hợp tác trong khu vực.
Thứ hai, lợi ích quốc gia tại châu Á – Thái Bình Dương dưới Chính quyền Obama không chỉ bao gồm an ninh và quyền lực mà còn cả hòa bình về chính trị và thịnh vượng về kinh tế. Đáng chú ý, cách thức theo đuổi lợi ích “an ninh” và “quyền lực” của Chính quyền Obama mang “màu sắc” của chủ nghĩa tự do. Trong khi nhìn nhận CHDCND Triều Tiên là “mối đe dọa trực tiếp” đối với Mỹ và Hàn Quốc, Chính quyền Obama chủ trương “kiên nhẫn chiến lược”, bao gồm gây sức ép về kinh tế, ngoại giao, song vẫn để ngỏ khả năng đối thoại, thay vì răn đe quân sự. Trong khi đó, cách tiếp cận của Mỹ đối với vấn đề Biển Đông khiến nhiều chuyên gia trong khu vực cũng như trên thế giới đánh giá là “quá thận trọng”; không tiến hành các hoạt động tự do hàng hải (FONOPs) trong khu vực 12 hải lý quanh các cấu trúc đất ở Biển Đông kể từ năm 2012(8), bất chấp việc Trung Quốc ngày càng tỏ rõ sức mạnh trên biển. Trong khi tăng cường can dự vào các cơ chế an ninh do ASEAN dẫn dắt (tham gia Diễn đàn An ninh Đông Á (EAS) vào năm 2011 và can dự mạnh mẽ hơn vào Diễn đàn An ninh khu vực châu Á (ARF), Chính quyền Obama tích cực tăng cường các chuyến thăm ngoại giao tới khu vực. Tổng thống B. Obama đã gặp các nhà lãnh đạo ASEAN 11 lần và đến thăm các nước ASEAN 7 lần trong suốt hai nhiệm kỳ, nhiều hơn các tổng thống tiền nhiệm. Về kinh tế, kim ngạch thương mại giữa Mỹ và châu Á – Thái Bình Dương đạt kết quả đáng kể trong nhiệm kỳ của Tổng thống B. Obama. Cụ thể, năm 2011 – thời điểm Mỹ bắt đầu công bố chiến lược “Tái cân bằng”, tổng kim ngạch thương mại giữa Mỹ và châu Á đạt 133,9 tỷ USD. Đến năm 2016, con số này đạt 143,6 tỷ USD(9).
Ngoài việc ủng hộ và tham gia các thể chế/sáng kiến kinh tế sẵn có của khu vực và liên khu vực (Cộng đồng kinh tế ASEAN, APEC…), Mỹ còn tích cực phát động các sáng kiến mới, như Kết nối Mỹ – ASEAN cũng như can dự vào các sáng kiến tiềm năng đang định hình khác, như tham gia đàm phán Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP – nay là Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương – CPTPP). Hợp tác ứng phó với biến đổi khí hậu cũng là một trong các nội dung hợp tác ưu tiên giữa Chính quyền Obama và ASEAN. Tại Hội nghị cấp cao ASEAN – Mỹ lần thứ hai (tháng 11-2014)(10), hai bên đã ra Tuyên bố chung về biến đổi khí hậu, trong đó bao gồm Mỹ cam kết tiếp tục ủng hộ ASEAN trong vấn đề biến đổi khí hậu thông qua các sáng kiến về tài chính, môi trường, chuyển giao công nghệ và xây dựng năng lực. Đáng chú ý, hai bên lên kế hoạch về việc sớm đạt được mức cắt giảm khí thải gây “hiệu ứng nhà kính” (NDC) trước khi diễn ra Hội nghị Liên hợp quốc tại Pa-ri về biến đổi khí hậu năm 2015.
Thứ ba, hợp tác và cạnh tranh đan xen trong cặp quan hệ Mỹ – Trung Quốc dưới thời Chính quyền Obama (11) phản ánh quan điểm của chủ nghĩa tự do rằng hợp tác và xung đột có thể cùng tồn tại trong một vấn đề. Một mặt, Mỹ khẳng định sự can dự với Trung Quốc là “không thể thiếu” với chiến lược “Tái cân bằng”, “không có mối quan hệ song phương nào có nhiều hệ lụy hơn” quan hệ Mỹ – Trung Quốc(12). Mỹ hoan nghênh Trung Quốc trỗi dậy “hòa bình, ổn định và thịnh vượng”, đóng vai trò “có trách nhiệm” trong các vấn đề toàn cầu (khủng bố, biến đổi khí hậu, chương trình hạt nhân của I-ran, CHDCND Triều Tiên) và các thể chế quốc tế (Liên hợp quốc). Đáng chú ý, Cố vấn An ninh Quốc gia Mỹ Xu-dan Rai-xơ nhấn mạnh, thành công của cả Mỹ lẫn Trung Quốc “không phải trò chơi được – mất”. Mặt khác, sự ngờ vực lẫn nhau cũng như cạnh tranh chiến lược giữa hai bên tiếp tục gia tăng trong bối cảnh Trung Quốc ngày càng có những hành động quyết liệt thách thức trật tự an ninh khu vực mà Mỹ đã thiết lập sau Chiến tranh thế giới thứ hai, thể hiện qua tham vọng trên Biển Đông, các sáng kiến về kinh tế, như Ngân hàng Đầu tư kết cấu hạ tầng châu Á (AIIB) và “Vành đai, Con đường” (BRI).
Thứ tư, Chính quyền Obama không chỉ tôn trọng tiến trình ngoại giao mà cả tiến trình pháp lý trong vấn đề Biển Đông. Điều này phù hợp với luận điểm của chủ nghĩa tự do cho rằng luật pháp quốc tế có thể làm giảm tình trạng vô chính phủ, là phương cách ngăn chặn xung đột và thúc đẩy hợp tác trong quan hệ quốc tế. Liên quan đến vụ kiện Trung Quốc của Phi-líp-pin, trước và sau khi Tòa trọng tài ra phán quyết về vụ kiện Trung Quốc của Phi-líp-pin, Mỹ không ngừng nhấn mạnh tầm quan trọng về mặt pháp lý và chính trị của phán quyết, hệ lụy có thể có của việc phớt lờ phán quyết đối với trật tự quốc tế dựa trên luật lệ.
(còn tiếp)