Năm 1995, Trung Quốc và Philippines xảy ra xung đột do tranh chấp chủ quyền ở đá Vành Khăn thuộc Biển Đông. Sau đó, Trung Quốc và các nước ASEAN đã cùng nhau bàn bạc về cách thức kiểm soát nguy cơ xung đột, giải quyết bất đồng và tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông theo phương thức hòa bình. Năm 1997, các nhà lãnh đạo của các nước ASEAN và lãnh đạo Trung Quốc đã có cuộc gặp thượng đỉnh không chính thức đầu tiên, ra tuyên bố chung nêu rõ cần “giải quyết tranh chấp ở Biển Đông thông qua bàn bạc và đàm phán hữu nghị”, đồng thời hy vọng tranh chấp không ảnh hưởng đến tình hình hợp tác giữa hai bên. Sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1998, hai bên đã tạo ra được bầu không khí tích cực để thúc đẩy giải quyết các vấn đề tranh chấp ở Biển Đông theo phương thức trên. Đến tháng 11/2002, tại thủ đô Phnom Penh của Campuchia, Trung Quốc và đại diện 10 nước ASEAN đã ký Tuyên bố ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC). Đây là văn kiện chính trị đầu tiên, có ý nghĩa tích cực nhằm ngăn ngừa và giải quyết xung đột trên Biển Đông.
Tuy nhiên, do tuyên bố này không mang tính ràng buộc pháp lý nên trên thực tế, nó không mang lại hiệu quả bao nhiêu mà liên tiếp bị vi phạm. Trung Quốc và một vài nước vẫn có những hành động dẫn tới nguy cơ gây xung đột trên Biển Đông. Vấn đề đặt ra là cần phải xây dựng được Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) nhằm kiểm soát hành vi và tránh những tính toán sai lầm gây bất ổn tại các vùng biển tranh chấp giữa Trung Quốc và một số nước ASEAN. Nhưng phải đến năm 2013, Trung Quốc mới đồng ý cùng với các nước ASEAN tiến hành tham vấn về COC. Ngày 02/08/2018, phát biểu tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN – Trung Quốc bên lề Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 51 (AMM 51), Bộ trưởng Ngoại giao Singapore, nước điều phối quan hệ Trung Quốc – ASEAN cho biết, hai bên đã đạt được thỏa thuận về “văn bản duy nhất”đàm phán COC. Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Vương Nghị bày tỏ tin tưởng Trung Quốc và ASEAN sẽ cùng dốc sức tăng tốc thúc đẩy COC. Còn Thủ tướng Trung Quốc Lý Cường thì “mạnh mồm” tuyên bố, COC sẽ kết thúc đàm phán vào năm 2021.
Xem ra, tiến trình đàm phán COC có vẻ như đang diễn ra thuận lợi, nhưng nhìn lại lịch sử chặng đường để đi đến “văn bản duy nhất” cho thấy, Trung Quốc đã và đang có sự tính toán trong tiến trình này để cho ra đời một COC theo hướng có lợi nhất cho mình. Đó là:
Từ năm 2018 trở về trước, Trung Quốc cố tình “câu giờ” trong đàm phán COCđể triển khai các hoạt động trên thực địa ở Biển Đông nhằm giành lợi thế cho mình sau này trong xây dựng nội dung của COC. Sau khi ASEAN và Trung Quốc ra Tuyên bố chung về DOC, đồng thời kêu gọi các bên sớm thông qua COC, nhưng phải đến 11 năm sau đó, Trung Quốc mới đồng ý cùng với các nước ASEAN tham vấn về COC. Trong khoảng thời gian đó, bất chấp mọi quy định của DOC, Trung Quốc đã tiến hành ồ ạt các hoạt động xâm lấn, cải tạo, xây dựng đảo nhân tạo và quân sự hóa ở Biển Đông, vi phạm nghiêm trọng các quyền và lợi ích chính đáng của các quốc gia xung quanh Biển Đông, đặc biệt là đối với Việt Nam và Philippines, buộc ASEAN nhiều lần kêu gọi các bên phải xúc tiến nhanh hơn nữa các cuộc đàm phán về COC.
Không chỉ có các hành động vi phạm nghiêm trọng DOC, Trung Quốc còn ra sức duy trì yêu sách “đường chín đoạn” lập lờ; nâng cấp các đội tàu hải quân, hải cảnh, ngư chính và đặc biệt là tung ra các đội tàu dân quân biển hiếu chiến. Các hành động trên là chỉ dấu cho thấy khó có khả năng Trung Quốc sẽ chấp nhận một COC mà khi nó được ký kết, quyền lợi của Trung Quốc không được thừa nhận tối đa và đặc biệt là nó dựa trên tinh thần thượng tôn pháp luật.
Đọc vị ra ý đồ và hành động trên đây của Trung Quốc, giáo sư James Kraska – Chuyên gia cao cấp về luật và chính sách biển tại Trung tâm Nghiên cứu luật quốc tế Stockton, Đại học Hải chiến Mỹ mới đây cho rằng, Trung Quốc trì hoãn tiến trình đàm phán COC là nhằm để xây dựng lực lượng. Giáo sư James Kraska nói: “Bắc Kinh xem COC như một chiến thuật câu giờ, kéo dài thời gian đàm phán ròng rã 17 năm qua. Trong ngần ấy thời gian, Trung Quốc xây dựng kiên cố vị thế lẫn sức mạnh”.
Từ năm 2018 đến nay, sau khi tạo được lợi thế “vượt trội” trên thực địa ở Biển Đông, Trung Quốc đứng trước áp lực rất lớn của dư luận và tác động tiêu cực từ phán quyết của Tòa Trọng tài thường trực quốc tế về Luật Biển (PCA) về vụ Philippines kiện Trung Quốc liên quan đến vấn đề Biển Đông. Phán quyết cuối cùng ngày 12/07/2016 của phiên tòa được thành lập theo Phụ lục VII của Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982) đã tuyên rằng, đường biên giới mà phía Trung Quốc tuyên bố “chủ quyền” chiếm hơn 80% diện tích Biển Đông, hay còn gọi là “đường chín đoạn” là không có cơ sở dựa trên luật pháp quốc tế. Vì thế, Bắc Kinh quyết định “tăng tốc” đàm phán về COC và đặt thời hạn 3 năm nữa sẽ hoàn thành.
Mặc dù đã một mực phản đối và “phớt lờ” phán quyết của Tòa, nhưng Trung Quốc vẫn biết rằng làm như vậy sẽ khiến mình trở thành một kẻ “ngồi xổm” lên pháp luật, bởi chính họ đã tự nguyện phê chuẩn UNCLOS 1982. Do đó, thúc đẩy nhanh đàm phán và cho ra đời COC là cách tốt nhất để Trung Quốc vô hiệu hóaphán quyết của PCA, sau đó mọi thứ sẽ được tính lại từ đầu. May sao, sau phán quyết của PCA, Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte đã là kẻ đầu tiên vô hiệu hóa phán quyết này khi không “thừa thắng xốc tới” trong việc đòi chủ quyền mà lại hạ thấp tầm quan trọng phán quyết của PCA, gia tăng quan hệ với Trung Quốc để tìm kiếm các khoản viện trợ kinh tế, trong khi đó, sự phản ứng của các nước ASEAN đối với phán quyết này cũng quá yếu ớt. Đây là thời cơ cho Trung Quốc “chuyển hướng” đẩy nhanh đàm phán và ký kết COC. Thêm vào đó, tình hình Đài Loan đang trở nên căng thẳng do hậu quả của cuộc xung đột Mỹ – Trung, Trung Quốc cũng muốn đẩy nhanh việc có COC trước khi nguy cơ xung đột vũ trang với Đài Loan trở thành hiện thực, nên Trung Quốc rất tích cực kêu gọi các bên ra quyết định sớm liên quan đến COC.
Một số chuyên gia về luật quốc tế của các nước trong khu vực Đông Nam Á đánh giá, trước đây Trung Quốc trì hoãn COC để “câu giờ” cho việc xây dựng lợi thế toàn diện trên Biển Đông, bây giờ công việc đó đã xong, Trung Quốc lại thúc đẩy việc xây dựng bộ quy tắc ứng xử này.
Tuy nhiên, không phải vì muốn đẩy nhanh tiến trình đàm phán và ký kết COC mà Trung Quốc sẽ có sự nhượng bộ. Việc tính toán làm sao có lợi tối đa cho lợi ích của nước mình là điều thường được thấy rõ ở Trung Quốc thông qua khuôn khổ các cuộc đàm phán. Có thể đánh giá điều này qua các điểm sau đây:
Một là, Trung Quốc không muốn đàm phán với toàn thể ASEAN, mà chỉ muốn đàm phán riêng rẽ với từng quốc gia thành viên của ASEAN. Đó là lý do tại sao dự thảo COC giai đoạn đầu tiên không phải là hai bản đề xuất giữa Trung Quốc và ASEAN, mà tổng cộng có đến 11 bản của 10 quốc gia ASEAN cùng với Trung Quốc. Hành động này cho thấy, Trung Quốc muốn gia tăng sức ép lên từng nước ASEAN theo chiến thuật “bẻ đũa từng chiếc”, qua đó gây ảnh hưởng lên các nội dung của COC theo hướng có lợi nhất cho Trung Quốc trong thời gian tới.
Hai là, mục tiêu thời hạn xây dựng COC là trong vòng ba năm theo như đề xuất đơn phương của Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN vào tháng 11/2018. Cớ sao Bắc Kinh lại đặt dấu mốc là ba năm nữa hoàn thành COC? Có thể lý giải điều này như sau:
Theo quy định nội bộ của ASEAN, Hiệp hội sẽ chọn một quốc gia đóng vai trò phụ trách việc đối thoại với các quốc gia ngoài khu vực và luân phiên thay đổi vai trò đó ba năm một lần. Nước phụ trách đối thoại sẽ là đồng chủ tịch với đối tác ở hội nghị. Philippines là nước phụ trách đối thoại với Trung Quốc kể từ năm 2018. Ai cũng biết Philippines dưới thời của Tổng thống Benigno Aquino III theo đuổi chính sách cứng rắn đối với Trung Quốc ở Biển Đông, kiên quyết bảo vệ chủ quyền của đất nước; chủ động khởi kiện Trung Quốc lên PCA. Nhưng dưới thời của chính quyền Tổng thống RodrigoDuterte hiện nay, nước này đã hoàn toàn thay đổi chính sách ngoại giao bằng cách ưu tiên nhận hỗ trợ kinh tế từ Trung Quốc.
Theo bảng chữ cái để xếp thứ tự phân công, nước sẽ phụ trách đối thoại tiếp theo sau Philippines là Malaysia. Thủ tướng Malaysia Mahathir Mohamad vốn là chính khách có thái độ nghiêm khắc đối với Trung Quốc, ông này là người “không dễ nhằn”. Vì thế, có vẻ như Trung Quốc đang cố gắng hoàn thành COC trong giai đoạn thời gian mà Philippines đang giữ vai trò nước phụ trách đối thoại với thái độ ngày càng thân thiện hơn với Trung Quốc. Ông Richard Heydarian – người đã có nhiều năm nghiên cứu về Biển Đông, đến từ Đại học De La Salle của Philippines cũng cho rằng, Trung Quốc đưa ra khoảng thời gian 3 năm là có chủ ý, vì 3 năm nữa là thời điểm Philippines kết thúc vai trò điều phối viên quan hệ đối tác đối thoại ASEAN – Trung Quốc giai đoạn 2018 – 2021. Trong khi đó, kể từ khi ông Duterte lên nắm quyền, Philippines đã chuyển hướng “nghiêng hẳn” về Trung Quốc, do đó Trung Quốc tin là có thể gây sức ép với Philippines trong vai trò nói trên đối với xây dựng COC; mặt khác, khoảng thời gian đó cũng đủ để Trung Quốc củng cố sự hiện diện ở Biển Đông, đặc biệt là hoàn thiện các công trình quân sự xây dựng trái phép tại Trường Sa, dựa vào thực lực không ngừng tăng lên để giành quyền chủ đạo lớn hơn trong các cuộc đàm phán tiếp theo về COC.
Ba là, theo một số nguồn tin có liên quan cho hay, Trung Quốc đang chủ trương đạt được ba điều sau đối với xây dựng các điều khoản của COC:
(1) Không áp dụng UNCLOS 1982 trong nội dung đàm phán COC.
(2) Cần có sự đồng ý trước của các nước liên quan về các cuộc tập trận quân sự chung trên Biển Đông với những nước ở ngoài khu vực.
(3) Không hợp tác khai thác tài nguyên với nước ngoài khu vực.
Như vậy, điều thứ nhất có nghĩa là Trung Quốc sợ rằng nếu áp dụng các nội dung của UNCLOS 1982 thì sẽ bất lợi cho quyền lợi của họ, nhất là về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa trên biển vì Bộ luật này quy định rất rõ ràng phạm vi được tính của các vùng trên. Họ chỉ muốn xây dựng COC như một bộ luật riêng của khu vực.
Điều thứ 2 cho thấy, Trung Quốc vẫn khư khư giữ quan điểm Biển Đông là “ao nhà” do họ làm chủ, người ngoài không được “bén mảng” đến. Hơn nữa, trong bối cảnh cạnh tranh Mỹ – Trung gia tăng căng thẳng, nếu các nước ngoài khu vực tập trận quân sự chung trên Biển Đông với một nước nào đó trong khu vực thì chẳng khác gì đem “bom nổ chậm” để trước cửa nhà Trung Quốc. Họ lo sợ quá đi chứ.
Còn điều thứ 3 có thể hiểu, nếu không có sự “ăn chia” với Trung Quốc trong các vùng biển tranh chấp, thì các nước khó có thể làm ăn với các đối tác ngoài khu vực. Việc Trung Quốc đưa nhóm tàu khảo sát địa chất Hải Dương 8 vào khu vực bãi Tư Chính của Việt Nam từ đầu tháng 7/2019 đến nay là nhằm thực hiện nhiều mục đích, nhưng trong đó còn có mục đích là để “nhắc nhở” Việt Nam và các nước khác về vấn đề này.
Bốn là, lợi dụng triệt để khoảng thời gian trước khi COC ra đời để củng cố và mở rộng các hoạt động nhằm khẳng định chủ quyền theo yêu sách “đường chín khúc” ở Biển Đông. Để đi đến ký kết một COC thực chất và hiệu quả, điều quan trọng nhất là các bên phải tuân thủ nghiêm túc luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS 1982, DOC, duy trì môi trường hòa bình trong khu vực Biển Đông, không có các hoạt động làm cho tình hình khu vực thêm bất ổn… Thế nhưng, trong khi các nước đang nỗ lực hướng tới vấn đề này, thì từ đầu năm 2019 đến nay, không ai khác mà chính là Trung Quốc đã chủ động “phá vỡ” không khí hòa bình, ổn định vốn đã được duy trì và thiết lập trong vài năm gần đây ở Biển Đông. Điển hình nhất cho hành động này của Bắc Kinh chính là vụ tàu cá Trung Quốc đâm chìm tàu đánh cá Philippines ở bãi Cỏ Rong tháng 6/2019 và việc Trung Quốc 2 lần ngang nhiên đưa tàu khảo sát địa chất Hải Dương 8 vào vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam tại bãi Tư Chính từ đầu tháng 7/2019 đến nay. Đánh giá hành động này của Trung Quốc nhiều chuyên gia cho rằng: “Việc Trung Quốc cùng lúc gây rối không chỉ ở Biển Đông mà còn ở biển Hoa Đông; không chỉ ở vùng biển Việt Nam mà còn ở vùng biển của các nước khác có nhiều mục đích khác nhau, trong đó có mục đích nhằm tạo sức ép đối với các nước ASEAN trong việc đàm phán COC”. Nói trắng ra là, Trung Quốc đang lợi dụng khoảng thời gian trước khi COC ra đời để gia tăng các hoạt động củng cố, mở rộng tham vọng về “chủ quyền” của mình ở Biển Đông bằng các hành động phô trương sức mạnh và đe dọa, đồng thời cũng là cách để Bắc Kinh tạo ưu thế trên bàn đàm phán.
Cho đến nay, thất bại lớn nhất của Trung Quốc liên quan đến tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông có thể kể đến là phán quyết của PCA và sự chỉ trích, lên án cũng như can dự của cộng đồng quốc tế với thái độ và cách hành xử ngang ngược của Trung Quốc trên Biển Đông. Bắc Kinh buộc phải tìm cách vừa gỡ lại hình ảnh uy tín ngày càng xấu đi trên trường quốc tế, đồng thời vẫn cố đảm bảo lợi ích có được ở Biển Đông mà họ đã “hao tâm, tổn sức” rất nhiều. Cách tốt nhất mà họ đưa ra “thi thố” là tuyên truyền rằng, Trung Quốc đang thúc đẩy và có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy COC – một biểu hiện thượng tôn pháp luật. Nhưng họ cũng tìm cách loại bỏ sự ảnh hưởng của UNCLOS 1982 ra khỏi văn kiện COC trong quá trình đàm phán. Không những thế, họ còn tiếp tục muốn đẩy các quốc gia thứ ba ra khỏi Biển Đông, không chỉ ở phương diện quân sự mà cả phương diện ngoại giao. Trong đó, trước tiên là muốn đẩy Mỹ và đồng minh ra khỏi Biển Đông thông qua COC.
Tất nhiên các nước ASEAN, đặc biệt các quốc gia có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, sẽ không để cho ý đồ của Trung Quốc biến thành hiện thực. Giới quan sát cho rằng, ASEAN cần bình tĩnh, thận trọng và cảnh giác, tránh đưa ra những quyết định vội vàng có thể “mắc hỡm” với Trung Quốc, làm ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của mỗi nước và cả khu vực. Những diễn biến từ các hội nghị của ASEAN tại Thái Lan vừa qua cũng như dư luận của nhiều nước trong và ngoài khu vực Biển Đông cho thấy, ASEAN sẽ không nhượng bộ trước các điều kiện của Trung Quốc. Một COC hiệu quả, thực chất, đảm bảo quyền và lợi ích của tất cả các bên có liên quan, phù hợp với luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS 1982, là mục tiêu ASEAN cần hướng tới, nếu không đạt được mục tiêu đó thì nói như ông Richard Heydarian: “Thà không có, còn hơn là có COC theo các điều kiện của Trung Quốc”.