Vốn là một vùng biển yên bình ở Tây Thái Bình Dương, Biển Đông bao đời nay đã mang lại lợi ích cho cư dân các nước Đông Nam Á. Thế nhưng trong hơn một thập kỷ gần đây, Trung Quốc đã liên tục có những tuyên bố và hành động trái phép, mang tính khiêu khích như đưa ra tuyên bố phi pháp về “đường chín khúc”, chiếm đóng bãi cạn Scarborough từ tay Philippines; bồi đắp và quân sự hóa 7 thực thể thuộc quần đảo Trường Sa của Việt Nam; sử dụng lực lượng dân quân biển đông đảo kết hợp với lực lượng hải cảnh để bắt nạt và ép buộc các nước láng giềng nhượng bộ theo các điều kiện của họ; đưa ra nhiều đạo luật phi pháp để thực hiện yêu sách chủ quyền theo “đường chín khúc”…
Việc làm của Bắc Kinh đã đẩy an ninh khu vực nhiều thời điểm rơi vào trạng thái căng thẳng, đồng thời, làm gia tăng bất đồng địa chính trị vốn đã rất phức tạp trong quan hệ Mỹ – Trung. Những nỗ lực của Bắc Kinh hòng “làm chủ” Biển Đông, nhất là những biện pháp hạn chế quyền tự do hàng hải ở vùng biển này, đã gây quan ngại cho Mỹ và đây là nhân tố khiến Washington phải chống lại. Chính vì thế, chương trình hoạt động tự do hàng hải (FONOP) mà Mỹ đã và đang thực thi ở Biển Đông là hoàn toàn phù hợp với luật pháp quốc tế, và quan trọng hơn, nó là trụ cột chính trong chiến lược hiện nay của Mỹ để kiềm chế, ngăn chặn các yêu sách và hành động thái quá của Trung Quốc ở vùng biển này.
Theo UNCLOS 1982, biển của các quốc gia ven biển được chia thành từng vùng với giá trị pháp lý khác nhau, và căn cứ theo từng vùng đó mà tàu thuyền của quốc gia khác có các quyền đi lại tương ứng. Đối với lãnh hải, vùng nước rộng 12 hải lý tính từ đường cơ sở, tàu thuyền nước ngoài có quyền “đi lại vô hại”. Tức là các tàu thuyền này phải đi qua một cách nhanh chóng, liên tục và khẩn trương. Nhưng với các vùng biển còn lại, như vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và xa hơn là vùng biển cả, tàu thuyền nước ngoài được hưởng sự tự do hàng hải. Khái niệm “tự do đi lại” có nội hàm rộng hơn “đi lại vô hại”, bởi vì các tàu thuyền không cần đi qua một cách nhanh chóng.
Các nguyên tắc pháp lý đối với vấn đề đi lại của tàu thuyền trên biển đã được các quốc gia trên thế giới áp dụng một cách rộng rãi và đồng nhất. Từ đó, các nguyên tắc này cũng đã được Tòa trọng tài Quốc tế về Luật Biển (ITLOS) khẳng định là các tập quán quốc tế, điều này có nghĩa là dù không phải là thành viên của UNCLOS 1982, các quốc gia khác vẫn có thể áp dụng, trong đó có Mỹ.
Tại Biển Đông, sau phán quyết của Toà trọng tài ngày 12/7/2016, đa số các vùng biển mà tàu thuyền của các quốc gia trên thế giới đều có thể “tự do hàng hải”, các thực thể tại Trường Sa không đủ điều kiện để có thể tạo ra được vùng biển xa hơn 12 hải lý xung quanh nó. Do đó, giờ đây vùng nước phía Nam của Biển Đông là vùng nước rộng lớn và mở cho tất cả tàu thuyền của mọi quốc gia đi lại một cách tự do. Tương tự với các thực thể thuộc quần đảo Hoàng Sa, chúng cũng chỉ tạo ra được vùng biển rộng 12 hải lý quanh nó.
Căn cứ thực tế đó, nhằm kiếm chế Trung Quốc và thực hiện quyền của mình, Mỹ đã tăng cường hoạt động FONOP ở Biển Đông. Trung Quốc không phải là mục tiêu duy nhất của chương trình này. Ra đời từ năm 1979, các chương trình FONOP của Mỹ là nhằm thách thức các tuyên bố hàng hải mà Mỹ cho là không nhất quán với luật pháp quốc tế. Tính đến năm 2019, Washington đã sử dụng các chương trình FONOP để thách thức các tuyên bố phi pháp của tất cả 22 nước trên thế giới. Tuy nhiên, kể từ khi Trung Quốc tiến hành xây dựng trái phép các đảo nhân tạo ở Biển Đông vào giữa những năm 2010 đến nay, hoạt động FONOP của Mỹ ở vùng biển này ngày càng được cộng đồng quốc tế chú ý và càng khiến cho Trung Quốc giận dữ vì nó thách thức yêu sách “đường chín khúc” và các đảo nhân tạo mà Bắc Kinh xây dựng trái phép tại đây.
Từ thời Tổng thống B.Obama, Mỹ đã thực hiện các hoạt động FONOP ở Biển Đông, nhưng số lượng còn ít và chưa kiên quyết. Sang thời cựu Tổng thống Donald Trump, các FONOP được thực hiện một cách thường xuyên và quyết đoán hơn. Đặc biệt năm 2020, Mỹ thực hiện đến 9 đợt FONOP ở Biển Đông. Các tàu chiến của Mỹ đã thực hiện “đi lại vô hại” trong vùng biển 12 hải lý của các thực thể tại Hoàng Sa và Trường Sa. Tuy nhiên, các hoạt động FONOP luôn gặp phải phản ứng gay gắt từ Trung Quốc. Trung Quốc luôn cho rằng, hành vi đó của Mỹ đã vượt quá quyền tự do hàng hải, là một sự “khiêu khích”, “tước đoạt” quyền tự do của các nước khác và là cái cớ để tàu chiến Mỹ di chuyển tự do trong lãnh hải của Trung Quốc, là sự đe dọa đến chủ quyền và “lợi ích cốt lõi” của Trung Quốc, do đó buộc lòng Trung Quốc phải tăng cường các hoạt động quân sự tại Biển Đông, nhất là tại các căn cứ quân sự trên các đảo nhân tạo mà Trung Quốc xây dựng trái phép tại vùng biển này.
Nhìn từ góc độ luật pháp quốc tế, có thể nói lập luận của Trung Quốc là một sự ngụy biện, vì theo luật biển quốc tế và phán quyết của PCA năm 2016, có thể khẳng định rằng, Biển Đông hiện giờ là một vùng biển mở, các tàu thuyền của tất cả các quốc gia đều có thể đi lại hợp pháp tương ứng với từng vùng biển trong khu vực này mà không bị cản trở bởi quốc gia nào. Do đó, Trung Quốc không thể lấy việc đi lại hợp pháp của các tàu chiến Mỹ trong khu vực Biển Đông làm lý do để tăng cường sự hiện diện quân sự của mình tại đây, đặc biệt là việc xây dựng trái phép các đảo nhân tạo trên Biển Đông và quân sự hoá các căn cứ này.
Trung Quốc đã đánh tráo khái niệm của luật pháp để tạo cớ cho các hành vi phi pháp của mình tại Biển Đông. Trên thực tế, việc Trung Quốc xây dựng đảo nhân tạo và phát triển các căn cứ quân sự tại Biển Đông là để kiểm soát vùng biển rộng lớn này và uy hiếp các quốc gia xung quanh. Ví dụ điển hình nhất là trong sự kiện liên quan đến bãi Tư Chính trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam, tàu vũ khí hạng nặng 3511 của Trung Quốc có thể liên tục xuất hiện tại vùng biển Việt Nam sau khi nhanh chóng được tiếp tế nhiên liệu từ căn cứ của Trung Quốc tại đá Chữ Thập. Có thể nói, chính sự xuất hiện của các căn cứ quân sự của Trung Quốc đã làm xấu đi tình hình tại Biển Đông, ảnh hưởng đến hoà bình khu vực. Đây mới chính là các hoạt động đi ngược với luật pháp quốc tế của Trung Quốc.
Tuy các hoạt động FONOP của Mỹ tại Biển Đông đã tiến hành thường xuyên hơn nhưng theo nhiều chuyên gia an ninh của Mỹ, Mỹ chưa đủ quyết tâm trong việc phản ứng với những hành động khiêu khích của Trung Quốc ở Biển Đông, và chính điều này đã khiến cho Trung Quốc ngày càng lấn tới. Trên cơ sở đánh giá này, nhiều chuyên gia an ninh, quốc phòng Mỹ đề xuất Chính quyền Tổng thống Joe Biden nên tiến hành một số biện pháp trong chương trình FONOP sắp tới để kiềm chế các hoạt động phi pháp của Trung Quốc ở Biển Đông và thực hiện đúng quyền tự do hàng hải của Mỹ ở vùng biển này, cụ thể:
1/ Mỹ cần tránh lặp lại những sai lầm và triển khai một chương trình FONOP nghiêm ngặt, rõ ràng hơn ở Biển Đông. Bắt đầu từ năm 2021, Mỹ nên tiến hành đều đặn các FONOP ở Biển Đông ít nhất là 2 lần/quý.
2/ Nếu Trung Quốc tăng cường các hoạt động nhằm hạn chế quyền tự do hàng hải của Mỹ, thì Chính quyền Joe Biden nên chuẩn bị sẵn sàng cho việc gia tăng tần suất thực hiện các FONOP và xem xét những hình thức mới của hoạt động này, không để cho Trung Quốc có cơ hội lấn tới. Giáo sư James Kraska thuộc Đại học Chiến tranh Hải quân Mỹ khuyến nghị, Mỹ nên đẩy mạnh các FONOP bằng cách sử dụng các đội tàu như các nhóm tàu hành động trên mặt nước, hay các nhóm tàu sân bay và tấn công viễn chinh, bên cạnh các tàu và máy bay đơn lẻ.
3/ Các FONOP nên tiếp tục bao gồm cả các hoạt động quân sự trong khu vực 12 hải lý xung quanh các bãi cạn đã bị Trung Quốc biến thành các đảo nhân tạo. Luật quốc tế đã quy định rõ ràng: Không thể xếp các bãi cạn vào nhóm các đảo tự nhiên có lãnh hải và EEZ riêng. Mọi nỗ lực của Trung Quốc nhằm khẳng định chủ quyền đối với một “khu báo động quân sự” chưa xác định xung quanh các tiền đồn hay khu vực hạn chế qua lại đều là phi pháp.
4/ Không nên sử dụng các FONOP vào mục đích chính trị hay để kích động dư luận. Chính quyền của cựu Tổng thống B.Obama trước đây đã bị chỉ trích vì có vẻ như họ đã trì hoãn hoặc hạ thấp vai trò của các FONOP để tránh làm “mất lòng” Bắc Kinh tại thời điểm chính quyền này đang tìm kiếm sự hợp tác của Trung Quốc trong các vấn đề như biến đổi khí hậu và chương trình hạt nhân của Triều Tiên. Bắc Kinh chắc chắn sẽ tìm cách xúi giục Chính quyền Joe Biden đi đến những thỏa hiệp thiếu cân bằng như đã thấy từ các cuộc tranh cãi nảy lửa mới đây về vấn đề biến đổi khí hậu. Đồng thời, Chính quyền của Tổng thống Joe Biden không nên quảng bá quá nhiều về các FONOP, vì xét ở một số khía cạnh, việc phô trương rầm rộ các FONOP trên phạm vi quốc tế có thể làm suy yếu mục tiêu đã định của những hoạt động này. Việc tiến hành thường xuyên và đều đặn các hoạt động FONOP ở Biển Đông, cũng như việc qua lại khu vực này được cho là những cách thức hiệu quả để báo hiệu rằng, Mỹ không công nhận các tuyên bố chủ quyền phi pháp của Trung Quốc.
Theo các chuyên gia của Mỹ, chính sách phù hợp nhất để đối phó với thái độ quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông là thực thi nhất quán, liên tục quyền tự do hàng hải chứ không phải việc tiến hành các FONOP mang tính phản ứng.
Gần đây, nhiều nước lớn bên ngoài Biển Đông đã có các động thái can dự vào khu vực này để phản đối Trung Quốc, thế nhưng hầu như các đồng minh của Mỹ vẫn chưa tỏ ra quan tâm mạnh mẽ đến việc tiến hành các FONOP chung với Mỹ ở khu vực này, vì thế Mỹ nên tìm cách thuyết phục các đối tác có chung tư tưởng cùng tham gia vào hoạt động này. Bởi vì hiện nay, đa phần các nước trên thế giới đều nhận thấy các tuyên bố về chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông là lố bịch, vì thế Trung Quốc sẽ khó có thể khiến các nước khác tin vào câu chuyện sai lệch rằng, Biển Đông là vấn đề tranh chấp giữa họ và Mỹ nếu những nước này cũng tăng cường thực thi quyền tự do hàng hải của mình ở vùng biển này như Australia.
Các FONOP không phải là chìa khóa vạn năng cho vấn đề Biển Đông, mà chỉ là công cụ cho việc thúc đẩy lợi ích quan trọng nhất của Mỹ ở khu vực. Kurt Campbell, người vừa mới được Tổng thống Joe Biden bổ nhiệm làm điều phối viên cho khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương, đã khẳng định như đinh đóng cột vào tháng 10/2019 rằng: “Tôi cho rằng, vấn đề quan trọng nhất trong tranh chấp Biển Đông là quyền tự do hàng hải”. Như vậy, Mỹ sẽ phải có một chiến lược lớn hơn để bảo vệ những lợi ích khác nhau của mình và đối phó với những thách thức đa tầng của Trung Quốc ở Biển Đông. Các chương trình FONOP sẽ là một trụ cột chính của chiến lược này, chứ không phải tách rời khỏi tổng thể chiến lược chung đó.