Trong bối cảnh khủng hoảng nợ công đang diễn ra ở các nước phát triển, đầu tư theo phương thức đối tác công-tư là giải pháp hiệu quả để phát triển đất nước đồng thời giảm bảo lãnh của Chính phủ, giảm rủi ro tăng nợ công.
Năm 2020, Quốc hội hội khóa 14 đã chính thức ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 thay cho hàng loạt các nghị định áp dụng trước đó. Theo luật này, phương thức đối tác công – tư (PPP) ở nước ta được thực hiện thông qua 6 hình thức hợp đồng. Trong 6 loại hợp đồng được phân thành 2 nhóm: nhóm hợp đồng dự án áp dụng cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng gồm 4 loại hợp đồng và nhóm thứ hai áp dụng cơ chế Nhà nước thanh toán.
Cho tới nay, ở nước ta, loại hợp đồng được áp dụng nhiều nhất trong lĩnh vực giao thông tận tải (GTVT) là loại hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT: Build – Operate -Transfer) thuộc nhóm thứ nhất. Đây là mô hình mà ở đó, nhà đầu tư tư nhân đứng ra xây dựng và vận hành công trình sau một thời gian nhất định nhà đầu tư tư nhân chuyển giao toàn bộ công trình cho nhà nước. Nhưng trong thời gian ban đầu áp dụng hình thức hợp đồng BOT ở nước ta, do hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh nên đã để lại nhiều “khuyết tật” như đặt trạm thu phí sai vị trí, làm BOT trên đường độc đạo, chỉ định nhà đầu tư thiếu năng lực, trong đó năng lực tài chính là nét nổi bật, dẫn tới những bất ổn liên quan đến sự công bằng, tạo ấn tượng không thiện chí của người dân và xã hội về BOT.
Từ năm 2010 tới nay, nhiều dự án BOT giao thông thành công như hầm đường bộ Đèo Cả, Cổ Mã, Cù Mông, Hải Vân, hay cao tốc Bắc Giang – Lạng Sơn, Hạ Long – Vân Đồn… đã mở ra góc nhìn toàn diện hơn về BOT khi người tham gia giao thông có quyền lựa chọn. Họ sẵn sàng trả chi phí cho dịch vụ tốt hơn mà họ lựa chọn. Vậy bài toán hoàn vốn các dự án BOT giao thông ở nước ta của các nhà đầu tư tư nhân đang đặt ra những vấn đề gì? Trong bài viết này, tôi xin bàn luận về một góc nhìn hẹp của các nhà đầu tư để góp thêm cho Nhà nước xây dựng chính sách tổng thể cho mô hình đang còn rất mới mẻ này ở nước ta.
Thu hồi vốn các dự án BOT giao thông và những thách thức
Theo hướng dẫn hiện nay của Luật PPP, sử dụng nguồn thu tại các trạm thu phí để tính toán phương án tài chính, hoàn vốn đầu tư cho dự án vẫn là giải pháp duy nhất. Doanh thu được xác định theo giá vé và số lưu lượng phương tiện trên tuyến theo từng chặng. Nguồn thu từ việc thu phí dùng để chi trả các khoản chi phí trong giai đoạn vận hành khai thác, nguồn thu còn lại dùng để hoàn trả lãi vay, vốn vay, lợi nhuận nhà đầu tư, vốn chủ sở hữu theo tỷ lệ các nguồn vốn.
Trường hợp dòng tiền sau thuế thu nhập doanh nghiệp không đủ chi trả lãi vay và lợi nhuận vốn chủ sở hữu phát sinh trong kỳ thì phần còn thiếu được nhập vào nợ gốc vốn vay và vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư theo tỷ lệ các nguồn vốn đầu tư khi kết thúc giai đoạn xây dựng. Mức thu phí dịch vụ sử dụng đường bộ được xác định theo nguyên tắc bảo đảm lợi ích của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP, người sử dụng và Nhà nước, tạo điều kiện để nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP thu hồi vốn và có lợi nhuận theo Điều 65 Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14. Căn cứ xác định mức giá áp dụng cho dự án là theo quy định tại Thông tư số 28/2021/TT-BGTVT ngày 30/11/2021 của Bộ GTVT vể sửa đổi và bổ sung một số điều của thông tư số 35/2016/TT-BGTVT ngày 15/11/2016 và tham khảo mức giá của các dự án khác đã được phê duyệt.
Với đặc thù của hình thức hợp đồng BOT, nhà đầu tư phải xem xét kỹ lưỡng khi lập phương án tài chính, trong đó, việc nhận dạng được đầy đủ các rủi ro ảnh hưởng nhiều tới phương án thu hồi vốn là rất quan trọng. Vậy các rủi ro đó có thể xuất hiện như thế nào?
Trước hết, chúng ta tìm hiểu về các rủi ro trong giai đoạn chuẩn bị triển khai dự án, bao gồm các loại rủi ro do chậm trễ trong công tác giải phóng mặt bằng; không đảm bảo khả năng tiếp cận và kết nối kịp thời đến địa điểm của dự án; các rủi ro liên quan đến tài chính như sự chậm trễ giải ngân phần vốn nhà nước cho công tác giải phóng mặt bằng, việc chứng minh khả năng tài chính mà nhà đầu tư cam kết với cơ quan có thẩm quyền. Bước vào giai đoạn thực hiện đầu tư là các rủi ro về thiết kế, thủ tục thẩm định, phê duyệt thiết kế, rủi ro về vật liệu ảnh hưởng đến tiến độ các gói thầu, phát sinh chi phí xây dựng.
Nhưng rủi ro trong khi đưa công trình vào khai thác mới là những rủi ro đáng quan ngại nhất của các BOT cao tốc ở Việt Nam, đó là rủi ro về doanh thu do giảm lưu lượng xe vì nhiều lý do không như dự báo. Nguồn thu từ trạm thu phí giảm không đủ cung cấp nguồn vốn cho công tác bảo trì, trả nợ gốc và trả lãi vay. Ngoài ra còn những rủi ro khác như thay đổi cơ chế, chính sách có tác động tiêu cực tới nguồn thu của dự án hay các rủi ro nằm ngoài tầm kiểm soát của con người như lũ lụt, động đất, dịch bệnh… ảnh hưởng đáng kể đến nguồn thu từ các trạm thu phí.
Đề xuất phương án thu hồi vốn mới
Bài toán thu hồi vốn các dự án BOT có nên tính đến hiệu quả về mặt kinh tế – xã hội mà dự án mang lại như một khoản ngoài thu phí?
Một dự án giao thông hoàn thành cần được đánh giá lợi ích kinh tế trên cơ sở phân tích hiệu quả sử dụng tiền vốn và kế hoạch đầu tư có lợi hay không. Đánh giá hiệu quả kinh tế cũng chính là so sánh chi phí của một kế hoạch đầu tư với hiệu quả kinh tế mà nó mang lại. Có nhiều phương pháp đánh giá cần được các nhóm nghiên cứu có tính chuyên nghiệp áp dụng để tư vấn cho nhà đầu tư quyết định. Có nhiều bài toán định lượng về tiết kiệm chi phí vận hành của phương tiện, giảm chi phí do tai nạn giao thông, tiết kiệm thời gian cho khách hàng, giảm tiêu hao nhiên liệu và giảm khí thải độc hại làm giảm chi phí xử lý môi trường hàng năm.
Hiệu quả của một công trình giao thông đều có thể lượng hóa, đặc biệt là các ảnh hưởng đối với phát triển kinh tế địa phương và kinh tế vùng. Các ảnh hưởng này hoàn toàn có thể nhận diện được thông qua các yếu tố mang lại từ một dự án giao thông được hoàn thành.
Các yếu tố đó là ảnh hưởng có lợi đối với cộng đồng và môi trường; tăng hiệu quả sử dụng đất đai; hiệu quả về thay đổi cơ cấu xã hội; hiệu quả về chính trị, quản lý hành chính; nâng cao năng lực vận tải, tạo điều kiện thu hút đầu tư; cải thiện điều kiện sinh hoạt, nâng cao nhận thức cho nhân dân trong khu vực. Cùng những lợi ích khác như giảm gián đoạn giao thông trên tuyến đường Quốc lộ đã xuống cấp hiện nay; lợi ích đối với các ngành kinh tế quốc dân khi sử dụng mạng lưới đường hoàn chỉnh; giảm thiệt hại đối với hàng hoá, nông sản, tăng cường khả năng phát triển khu vực, khả năng phát triển xã hội, cải thiện môi trường…
Thời gian tới, Việt Nam cần phải hoàn thành trên 3.000km đường cao tốc để thực hiện được mục tiêu 5.000 km đường cao tốc vào cuối năm 2030. Do đó, bên cạnh nguồn lực của Nhà nước, cần huy động và sử dụng linh hoạt các nguồn lực đầu tư của xã hội để xây dựng đường cao tốc. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
Mặt khác, các dự án đường cao tốc đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cũng cần xây dựng cơ chế thu phí dịch vụ sử dụng đường cao tốc thông qua trạm thu phí trên đường cao tốc do Nhà nước đầu tư. Đây là yêu cầu đã được Quốc hội đặt ra, là giải pháp cần thiết để thu hồi vốn đầu tư, tạo thêm nguồn lực cho Nhà nước tiếp tục đầu tư các dự án đường cao tốc theo mục tiêu đề ra; bảo đảm nguyên tắc bù đắp các chi phí cần thiết (như trả nợ vốn vay, duy tu, bảo dưỡng…), xác định mức thu phù hợp, đồng bộ với mức thu trên các đoạn đường cao tốc BOT liền kề, nhằm khuyến khích, thu hút thêm các nguồn lực xã hội trong việc đầu tư, nâng cấp mạng lưới đường cao tốc của Việt Nam.
Nếu thực hiện được phương án thu hồi vốn từ đường cao tốc do Nhà nước đầu tư, chúng ta có thêm khoản kinh phí đủ lớn để bảo trì các tuyến cao tốc hiện có tốt hơn cũng như đầu tư xây dựng thêm các tuyến cao tốc mới. Mặt khác, phương án này được thực thi sẽ mở ra cơ hội cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia vào thị trường mua bán quyền thu phí đường bộ vốn rất phát triển tại nhiều quốc gia trong khu vực mà điển hình là Nhật Bản, Trung Quốc.
Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án là người giữ vai trò quyết định trong việc xây dựng, vận hành, khai thác công trình giao thông đường bộ. Để đảm bảo giao thông thông suốt và khai thác hiệu quả công năng của công trình thì đi kèm với các tuyến cao tốc luôn có các hạng mục phụ trợ như trạm xăng dầu, trạm dừng nghỉ, trạm kiểm tra kỹ thuật, khu khách sạn, biển quảng cáo…
Việc xây dựng, vận hành, khai thác các công trình phụ trợ này trên thực tế không nằm trong tổng mức đầu tư của dự án nhưng có thể đem lại không ít lợi ích cho nhà đầu tư, hỗ trợ một phần để nhà đầu tư cân đối nguồn thu. Mặc dù trong Luật Giao thông đường bộ đã có quy định này nhưng hiện nay đang có tình trạng chính quyền một số địa phương (UBND cấp tỉnh) nơi có dự án cao tốc đi qua đã tuỳ tiện quyết định ai là người có quyền xây dựng, khai thác công dụng các công trình phụ trợ này. Tôi cho rằng cần phải nghiên cứu để quy định vấn đề này một cách hợp lý theo hướng cần phải ưu tiên giao các công việc này cho các nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án đã có công thực hiện công trình dự án.
Rõ ràng, phương án thu hồi vốn các dự án BOT cao tốc chỉ dựa vào nguồn thu từ phí giao thông dẫn đến nhiều dự án có ý nghĩa đặc biệt về địa lý (vùng sâu, vùng xa), có tầm quan trọng đặc biệt về an ninh quốc gia, về ý nghĩa chính trị xã hội nhưng lưu lượng giao thông chưa cao đang là những bài toán không khả thi của phương án tài chính. Để hấp dẫn hơn nữa các nhà đầu tư, phương án thu hồi vốn không chỉ dựa chủ yếu vào nguồn thu từ các trạm thu phí mà cần nghiên cứu các giải pháp đồng bộ hơn.
T.P