Ngày 13/7/2023, trong cuộc họp giữa các Ngoại trưởng ASEAN và lãnh đạo Ngoại giao Trung Quốc tại thủ đô Jakarta của Indonesia, các bên đã nhất trí thông qua Tài liệu hướng dẫn 11 điểm nhằm thúc đẩy sớm hoàn tất Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) thực chất và hiệu quả.
Với tư cách nước chủ nhà, Ngoại trưởng Indonesia Retno Marsudi ca ngợi bước tiến này là một cột mốc và thành tựu quan trọng, “tiếp tục tạo động lực tích cực” cho mối quan hệ đối tác nhằm thúc đẩy tính bao trùm và cởi mở, tôn trọng luật pháp quốc tế, cũng như thúc đẩy đối thoại và hợp tác.
Trong bối cảnh những căng thẳng trên Biển Đông bùng phát khi mà Trung Quốc gây xung đột với một số nước láng giềng ven Biển Đông, sử dụng vũ lực đánh chiếm một số thực thể thuộc quần đảo Trường Sa năm 1988 và 1995, ý tưởng về một Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông đã được ASEAN ấp ủ từ cuối những năm 1990 nhằm ngăn chặn những căng thẳng đang gia tăng ở Biển Đông, không để mâu thuẫn biến thành những xung đột quân sự trong khu vực. Trong suốt 25 năm qua, các nước ASEAN và Trung Quốc đã cố gắng để xây dựng một COC có tính ràng buộc về mặt pháp lý để quản lý Biển Đông.
Tuy nhiên, trải qua một phần tư Thế kỷ ASEAN không thể khiến Trung Quốc ký kết một văn bản mang tính ràng buộc như mong muốn. Năm 2002, ASEAN và Trung Quốc chỉ có thể ký kết Tuyên bố chung về cách ứng xử trên Biển Đông (DOC) – một văn bản chỉ đơn thuần mang ý nghĩa như một “tuyên bố chính trị”. Đây được coi là một thỏa hiệp giữa ASEAN – Trung Quốc để có được thành quả theo kiểu “có còn hơn không” trong tiến trình đàm phán về COC khi các vấn đề cốt lõi đi vào bế tắc. Khi thông qua DOC, các bên đều bày tỏ mong muốn DOC mở đường cho một COC – một khuôn khổ ràng buộc để giải quyết tranh chấp.
Theo giới quan sát, mặc dù cả ASEAN và Trung Quốc đều cam kết sẽ tiến hành đàm phán COC khi ký DOC năm 2002, nhưng trong giai đoạn năm 2002 đến 2011, việc đàm phán COC đã không diễn ra Cho đến khi Philippines khởi kiện Trung Quốc tại Tòa Trọng tài theo phụ lục VII của Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) vào tháng 1/2013, Bắc Kinh mới đột ngột dành sự quan tâm trở lại cho các cuộc đàm phán COC. Tuy nhiên, cũng vào thời điểm đó, Trung Quốc bắt đầu hoạt động bồi đắp và cải tạo để biến 7 bãi đá ngầm mà họ chiếm đóng ở Trường Sa thành những căn cứ quân sự khổng lồ.
Năm 2016, Tòa Trọng tài vụ kiện Biển Đông ra Phán quyết khẳng định các tuyên bố chủ quyền của Bắc Kinh đối với “các quyền lịch sử” bên trong cái gọi là “Đường 9 đoạn” của nước này vốn bao trùm 80% diện tích Biển Đông là không hợp lệ, trái với các quy định của luật pháp quốc tế. Thất bại trong vụ kiện do Philippines khởi xướng, một mặt Trung Quốc đã từ chối công nhận phán quyết, cho rằng phán quyết chỉ là “tờ giấy lộn”, nhưng mặt khác lại muốn thể hiện rằng mình là một cường quốc có trách nhiệm, tuân thủ luật pháp quốc tế. Do vậy, Trung Quốc đã chuyển sang thúc đẩy việc đàm phán COC, nhằm xoa dịu hình ảnh của mình trước cộng đồng thế giới, đồng thời, đổ lỗi cho Mỹ là kẻ đã gây ra căng thẳng ở Biển Đông. Vì lẽ đó, Trung Quốc và ASEAN vào tháng 8/2017 đi đến một thỏa thuận khung cho các cuộc đàm phán tiếp theo về COC.
Năm 2018, ASEAN và Trung Quốc nhất trí về bản dự thảo đàm phán chung (hay còn gọi là dự thảo đàm phán duy nhất) cho COC. Trong một bài phát biểu tại Hội nghị ASEAN – Trung Quốc ở Singapore vào cuối năm 2018, Thủ tướng Trung Quốc khi đó là Lý Khắc Cường đã kêu gọi hoàn tất việc ký kết COC vào năm 2021 với thời hạn 3 năm. Tại Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 37 do Việt Nam làm Chủ tịch được tổ chức dưới hình thức trực tuyến, trọng tâm được đề ra là tiến tới một COC “hiệu quả và thực chất” từ văn bản dự thảo đàm phán duy nhất. Tuy nhiên, những căng thẳng giữa Trung Quốc và các nước ASEAN tại khu vực Biển Đông vẫn tiếp tục khi Bắc Kinh vẫn liên tục cho tàu xâm phạm Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của các nước láng giềng ven Biển Đông. Đại dịch COVID-19 cũng là một lý do khiến COC bị chậm trễ, ngăn cản các cuộc gặp mặt trực tiếp giữa các bên do họp trực tuyến khiến các bên khó tham gia thảo luận nhiều vấn đề khúc mắc và tế nhị. Do đó, thời hạn 3 năm đã trôi qua mà COC cũng không có thêm tiến bộ.
Bước vào năm 2023, với tư cách là Chủ tịch ASEAN, Indonesia tỏ rõ quyết tâm thúc đẩy đàm phán COC đạt tiến triển thực chất. Để thực hiện quyết tâm đó bà Retno, Ngoại trưởng Indonesia đã thực hiện ngoại giao con thoi nhằm kết nối Trung Quốc với ASEAN trong việc thúc đẩy đàm phán COC tiến lên phía trước. Những nỗ lực của Indonesia còn được thể hiện trong phát biểu của Ngoại trưởng Retno tại phiên họp hôm 13/7 trong khuôn khổ Hội nghị các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN và các cuộc họp có liên quan rằng: “Chúng tôi muốn Trung Quốc trở thành một đối tác tin cậy của ASEAN trong việc duy trì cấu trúc khu vực cởi mở và có tính bao trùm. Chỉ bằng cách đó, chúng ta mới có thể đạt được sự hợp tác đôi bên cùng có lợi vì hòa bình, ổn định và thịnh vượng chung ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương”.
Giới quan sát nhận định việc Tài liệu hướng dẫn được thông qua hôm 13/7 nhằm mục đích đẩy nhanh quá trình đàm phán COC được coi là bước tiến mới trong đàm phán về COC từ những nỗ lực của nước chủ nhà Indonesia. Bình luận về bước tiến mới này, Chủ nhiệm Văn phòng Công tác Đối ngoại Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc Vương Nghị (người thay mặt Ngoại trưởng Trung Quốc tham dự Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN và các hội nghị liên quan) bày tỏ: “Trung Quốc hoan nghênh việc kết thúc thành công vòng đọc thứ hai COC ở Biển Đông và ủng hộ tất cả các bên đẩy nhanh việc hoàn thành Tài liệu hướng dẫn này, với hy vọng rằng các tài liệu hướng dẫn sẽ tiếp tục đóng một vai trò mang tính xây dựng”.
Mặc dù thông tin chi tiết về Tài liệu hướng dẫn kể trên không được công bố, song giới chuyên gia cho rằng trong bối cảnh đàm phán về COC còn nhiều khó khăn thì việc hai bên thông qua Tài liệu hướng dẫn thúc đẩy đàm phán COC ở Biển Đông dù với bất cứ nội dung nào vẫn là một tín hiệu đáng mừng. Tuy nhiên, không nhiều người cảm thấy lạc quan về tương lai của COC bởi từ đầu năm nay Biển Đông đã luôn “nổi sóng”. Thậm chí có ý kiến còn cho rằng việc thông qua Tài liệu hướng dẫn chỉ là bước “chữa cháy” của nước chủ nhà Indonesia khi đã đưa ra những cam kết mạnh mẽ về thúc đẩy COC; Tài liệu hướng dẫn này khó có thể giải quyết được những bất đồng cơ bản giữa hai bên.
Các nhà phân tích chỉ ra những lý do khiến họ không tin tưởng vào sự thành tâm của Bắc Kinh trong đàm phán COC. Lâu nay, Trung Quốc thường nói một đằng làm một nẻo, thực tế hơn 20 năm qua, kể từ khi bắt đầu đàm phán về COC đã cho thấy rõ điều này. Vấn đề cốt lõi là Trung Quốc luôn giữ một tư tưởng bành trướng, Đại Hán trong hành xử với các nước láng giềng và sự hung hăng của Trung Quốc ngày càng gia tăng. Bắc Kinh đã lợi dụng thời gian trì hoãn đàm phán về COC trong những năm giữa thập niên thứ 2 của Thế kỷ này để triển khai hoạt động nạo vét, bồi đắp, mở rộng xây dựng các đảo nhân tạo trên các thực thể mà họ chiếm đóng ở Biển Đông, đẩy mạnh quân sự hóa, biến chúng thành những pháo đài quân sự ở Biển Đông. Trước đó, năm 2012 Trung Quốc chiếm đóng bãi cạn Scarborough, nằm trong EEZ của Philippines và là ngư trường truyền thống của ngư dân Philippines.
Dù có giải thích thế nào đi nữa, Trung Quốc đã vi phạm DOC vốn cấm “các hoạt động làm phức tạp hoặc leo thang tranh chấp”. Bốn nước có vai trò chủ chốt trong ASEAN là Việt Nam, Philippines, Malaysia, Indonesia đều trở thành nạn nhân của các hành động hung hăng của Trung Quốc trong những năm gần đây các tàu hải cảnh, tàu nghiên cứu và tàu dân quân biển của Trung Quốc thường xuyên có các hoạt động xâm lấn, đe doạ các nước này trong EEZ của họ.
Nếu như các tàu tiếp tế của Philippines thường xuyên bị các tàu Trung Quốc truy đuổi, chặn đầu, uy hiếp, thậm chí tàu hải cảnh Trung Quốc bắn laser cấp độ quân sự vào tàu tiếp tế của Philippines ở khu vực bãi Cỏ Mây thì các hoạt động thăm dò khai thác dầu khí của Việt Nam, Malaysia và Indonesia trong Vùng đặc quyền kinh tế của các nước này, liên tục bị các tàu hải cảnh và tàu dân quân biển của Trung Quốc quấy rối, đe dọa.
Những hành động gây hấn hung hăng kể trên của Bắc Kinh nhiều quốc gia ASEAN liên quan đến tranh chấp Biển Đông cảm thấy không thể tin tưởng được vào thiện chí của Trung Quốc trong việc xây dựng một bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông. Bắc Kinh một mặt có những động thái cho thấy họ sẵn sàng dùng bạo lực tàn nhẫn nếu cần thiết, mặt khác trong các phát biểu, giới chức Bắc Kinh luôn tìm cách tô vẽ và duy trì hình ảnh một Trung Quốc không hề không hung hăng và “thiện chí”. Tuy nhiên, chính những hành động trên thực tế của giới cầm quyền Bắc Kinh đã làm xói mòn long tin trong cộng đồng quốc tế và mọi người đều nhận thấy rằng trong hơn 2 thập kỷ qua, Bắc Kinh đã cản trở tiến trình xây dựng một COC có ý nghĩa thực chất như mong muốn của các nước ASEAN.
Đánh giá về “thiện chí” của Bắc Kinh trong đàm phán về COC, bà Lê Thu Hương, nhà phân tích cấp cao làm việc tại Viện Chính sách Chiến lược Australia, bình luận: “Trung Quốc đã sử dụng viễn cảnh đạt được COC như chiếc Chén Thánh để lôi kéo khu vực. Quá trình kéo dài đàm phán đã khiến các nước trong khu vực phân tâm, trong khi Bắc Kinh không ngừng củng cố các mục tiêu chiến lược của mình”. Từ góc nhìn đó, một số nhà phân tích hoài nghi về ý nghĩa thực chất của Tài liệu hướng dẫn vừa được ASEAN – Trung Quốc thông qua hôm 13/7; cho rằng Tài liệu hướng dẫn khó có thể trở thành “vật cứu cánh” cho tiến trình đàm phàn phán về COC bởi liệu một cường quốc “nói một đằng làm một nẻo” như Trung Quốc có thể là một đối tác đáng tin cậy hay không?