Với sự ra đời của Công ước Luật biển 1982, các quốc gia ven biển được phép mở rộng vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của mình. Điều này khiến cho Việt Nam và Trung Quốc trong vịnh Bắc Bộ tồn tại vùng biển chồng lấn. Vì vậy, cùng với việc ký kết hiệp định phân định ranh giới biển, hai bên cũng đã ký Hiệp định hợp tác nghề cá vào ngày 25/12/2000.
Quá trình đàm phán, ký kết Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc
Hợp tác nghề cá là một trong những nội dung được đề cập trong quá trình đàm phán phân định vịnh Bắc Bộ vì có liên quan đến chế độ pháp lý của vùng đặc quyền kinh tế. Để giải quyết vấn đề nghề cá sau khi phân định vịnh Bắc Bộ, đầu năm 2000, hai nước Việt Nam và Trung Quốc bắt đầu tiến hành đàm phán Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ. Ngày 25/12/2000 tại Bắc Kinh, Trung Quốc Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ Việt Nam và Trung Quốc (sau đây gọi tắt là Hiệp định hợp tác nghề cá) được ký cùng với Hiệp định phân định vịnh Bắc Bộ giữa hai nước.
Sau đó, hai bên lại tiếp tục đàm phán cùng đàm phán để ký “Nghị định thư bổ sung Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ” và “Quy định về bảo tồn và trách nhiệm nguồn lợi thuỷ sản trong vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ” vào ngày 29/4/2004. Việc ký Nghị định thư bổ sung Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ và Quy định về bảo tồn và quản lý nguồn lợi thuỷ sản trong vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ đã tạo điều kiện để hai nước tiến hành các thủ tục đi đến hoàn tất việc phê chuẩn Hiệp định phân định vịnh Bắc Bộ và phê duyệt Hiệp định hợp tác nghề cá. Ngày 30/6/2004, Bộ ngoại giao hai nước đã trao đổi các văn kiện phê chuẩn Hiệp định phân định vịnh Bắc Bộ và Công hàm thông báo Chính phủ hai nước đã phê duyệt Hiệp định hợp tác nghề cá. Hai Hiệp định chính thức có hiệu lực từ ngày 30/6/2004.
Nội dung của Hiệp định hợp tác nghề cá, Nghị định thư bổ sung Hiệp định và các văn bản liên quan
Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ Việt Nam – Trung Quốc là một Hiệp định kinh tế – kỹ thuật, quy định rõ hình thức, nội dung, phạm vi và thời hạn hợp tác nghề cá trong vịnh Bắc Bộ sau khi phân định vịnh Bắc Bộ. Theo đó, việc hợp tác nghề cá trong vùng nước Hiệp định của hai bên được thiết lập trên cơ sở tôn trọng chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của nhau. Việc hợp tác nghề cá như quy định trong Hiệp định nghề cá không làm ảnh hưởng đến chủ quyền lãnh hải của mỗi nước và các quyền lợi khác của mỗi bên ký kết được hưởng trong vùng đặc quyền về kinh tế của mình.
Với tính chất là một Hiệp định kinh tế – kỹ thuật, ngoài mục đích góp phần giữ gìn, phát triển mối quan hệ láng giềng hữu nghị truyền thống giữa hai nước và nhân dân hai nước Việt Nam và Trung Quốc, việc ký Hiệp định hợp tác nghề cá phải đạt được mục đích tăng cường hợp tác nghề cá giữa hai nước trong vịnh Bắc Bộ, nhằm bảo tồn và khai thác bền vững tài nguyên sinh vật biển trong vùng nước Hiệp định ở vịnh Bắc Bộ. Vì vậy, trong quá trình đàm phán đã dựa trên thực tế nghề cá ở vịnh Bắc Bộ: Trước hết, đã tham khảo thực tiễn hợp tác nghề cá trước đây trong vịnh Bắc Bộ. Trong những năm 1957 – 1963, Việt Nam và Trung Quốc đã ký các thoả thuận về hợp tác nghề cá trong vịnh Bắc Bộ. Theo thoả thuận này, tàu thuyền đánh cá của hai bên không được vào đánh cá trong vùng biển rộng 3 hải lý (Hiệp định đánh cá thuyền buồm năm 1957), 6 hải lý (Nghị định thư năm 1962 bổ sung Hiệp định đánh cá thuyền buồm năm 1957) và cuối cùng là 12 hải lý (Hiệp định hợp tác đánh cá năm 1963) nằm dọc theo bờ biển và hải đảo của mỗi nước.
Vùng biển còn lại ngoài phạm vi nêu trên hai bên được tự do đánh cá. Các thoả thuận này đã hết hiệu lực từ năm 1969. Tiếp theo, Hiệp định đã căn cứ vào tình hình nguồn lợi thuỷ sản trong vịnh Bắc Bộ để xác định quy mô đánh bắt trong khuôn khổ hợp tác. Theo đó, vấn đề nguồn lợi thuỷ sản đã trở thành nguyên tắc xuyên suốt trong quá trình đàm phán Hiệp định hợp tác nghề cá cũng như đàm phán về Nghị định như bổ sung Hiệp định hợp tác nghề cá. Ngoài ra, có xem xét đến tình hình tàu thuyền của mỗi bên hoạt động nghề cá trong vịnh Bắc Bộ để xác định quy mô đánh bắt trong các vùng nước hiệp định.
Hiệp định hợp tác nghề cá gồm 7 phần với 22 điều và 1 phụ lục quy định về tránh nạn khẩn cấp. Nội dung chính của Hiệp định là lập Vùng đánh cá chung có thời hạn, nơi tàu cá của hai bên được tiến hành các hoạt động đánh bắt theo quy định của Uỷ ban liên hợp nghề cá Việt – Trung. Vùng đánh cá chung này nằm ở phía Nam vĩ tuyến 200 Bắc, có bề rộng là 30,5 hải lý kể từ đường phân định về mỗi phía và có tổng diện tích 33.500km2, tức là khoảng 27,9% diện tích vịnh. Ranh giới phía Tây của vùng đánh cá chung đại bộ phận cách bờ biển Việt Nam từ 35 đến 59 hải lý. Thời hạn hiệu lực của vùng đánh cá chung là 15 năm (12 năm chính thức và 3 năm gia hạn). Sau đó việc hợp tác tiếp theo do hai bên hiệp thương thoả thuận.
Nội dung tiếp theo của Hiệp định là lập “Vùng dàn xếp quá độ” nằm ở phía Bắc vĩ tuyến 200 Bắc, về hai phía của đường phân định. Trong thời hạn 4 năm, tàu cá của mỗi bên được hoạt động trong cả. Vùng dàn xếp quá độ này với số lượng ban đầu được quy định ban đầu và giảm dần mỗi năm cho đến khi hết thời hạn vùng dàn xếp quá độ.
Hai bên còn thoả thuận lập một Vùng đệm nhỏ ở ngoài cửa sông Bắc Luân nhằm tạo thuận lợi cho việc ra vào của tàu cá nhỏ hai bên. Vùng này dài 10 hải lý và rộng 6 hải lý (3 hải lý về mỗi phía kể từ đường phân định lãnh hải).
Ba nguyên tắc lớn của Vùng đánh cá chung là: vùng đặc quyền về kinh tế của nước nào thì nước đó có quyền kiểm tra, kiểm soát các tàu cá được phép vào Vùng đánh cá chung; sản lượng và số tàu thuyền được phép đánh bắt trong vùng đánh cá chung dựa trên nguyên tắc bình đẳng, căn cứ vào sản lượng được phép đánh bắt, xác định thông qua điều tra liên hợp định kỳ; mỗi bên đều có quyền liên doanh hợp tác đánh cá với bên thứ ba trong vùng đánh cá chung trong khuôn khổ quy mô đánh bắt của bên mình. Hai bên thoả thuận thành lập Uỷ ban liên hợp nghề cá để xây dựng quy chế liên quan đến Vùng đánh cá chung.
Nghị định thư bổ sung Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ: Qua 11 vòng đàm phán cấp chuyên viên và vòng đàm phán cấp Thứ trưởng về Nghị định thư bổ sung Hiệp định Hợp tác nghề cá và trù bị Uỷ ban liên hợp nghề cá, từ tháng 4 năm 2001 đến tháng 4 năm 2004, hai bên đã đạt được thoả thuận các nội dụng cụ thể về: phạm vi vùng dàn xếp quá độ; số lượng tàu thuyền vào hoạt động trong vùng dàn xếp quá độ và vùng đánh cá chung; cơ chế quản lý vùng dàn xếp quá độ; quy chế bảo tồn và quản lý nguồn lợi thuỷ sản vùng đánh cá chung; tàu cá loại nhỏ được phép qua lại vùng đệm ở ngoài cửa sông Bắc Luân; số lượng, thành phần Uỷ ban liên hợp nghề cá vịnh Bắc Bộ và Quy chế làm việc của Uỷ ban liên hợp.
Nghị định thư bổ sung Hiệp định Hợp tác nghề cá gồm phần mở đầu và 8 Điều. Nội dung của Nghị định thư bổ sung đã xác định rõ: (i) Phạm vi Vùng nước dàn xếp quá độ của mỗi bên là 4.540 km2, nằm về phía Bắc vùng đánh cá chung (tính từ vĩ tuyến 200 Bắc). Ranh giới vùng dàn xếp quá độ cách đường nối các điểm đảo nhô ra xa nhất của Việt Nam 20 hải lý và cách đảo Bạch Long Vĩ một cung tròn có tâm là đèn biển đảo Bạch Long Vĩ với bán kính 15 hải lý. (ii) Số lượng tàu cá được phép hoạt động ở Vùng dàn xếp quá độ trong năm đầu tiên sau khi Hiệp định Hợp tác nghề cá có hiệu lực của mỗi bên là 920 tàu. Số tàu nói trên được cắt giảm hàng năm là 25%, tương đương 230 tàu và sau 4 năm tàu cá của mỗi bên sẽ rút hết khỏi vùng dàn xếp quá độ thuộc phần biển của bên kia. (iii) Biện pháp quản lý đảm bảo thực hiện được chủ quyền và quyền chủ quyền của mỗi bên, tàu cá Trung Quốc phải tuân thủ pháp luật Việt Nam và tàu cá Việt Nam phải tuân thủ pháp luật Trung Quốc khi vào hoạt động trong vùng nước dàn xếp quá độ của bên kia. Tàu cá được cấp phép phải nộp phí cấp phép, đánh bắt 200USD/tàu/năm. (iv) Nghị định thư bổ sung được thực hiện thông qua cơ chế Uỷ ban liên hợp nghề cá vịnh Bắc Bộ Việt – Trung. Mọi tranh chấp phát sinh giữa hai bên ký kết về việc giải thích hoặc áp dụng Nghị định thư bổ sung sẽ giải quyết thông qua Hiệp thương hữu nghị. (v) Hiệu lực của Nghị định thư bổ sung đối với Vùng dàn xếp quá độ là 4 năm kể từ khi Hiệp định Hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ Việt Nam – Trung Quốc có hiệu lực.
Quy chế quản lý và bảo tồn nguồn lợi thuỷ sản trong vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ: Để bảo đảm cho việc quản lý tốt hoạt động nghề cá ở vùng đánh cá chung, quy chế quy định rõ: (i) Cơ quan chịu trách nhiệm giám sát, kiểm tra các hoạt động nghề cá trong Vùng đánh cá chung và tiến hành xử lý các hoạt động đánh bắt trái quy định của phía Việt Nam là Thanh tra bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản, Cảnh sát biển, Bộ đội Biên phòng và Hải quân; của phía Trung Quốc là Cơ quan quản lý giám sát ngư chính ngư cảng, Công an Biên phòng, Bộ đội hải quân. (ii) Áp dụng việc dán tem vào giấy phép cấp cho tàu cá vào hoạt động ở Vùng đánh cá chung theo số lượng tàu cá do hai bên thoả thuận hàng năm để chống việc gian lận và làm giả giấy phép của tàu cá. (iii) Quy định hành vi, hình thức xử lý và mức phạt đối với các hành vi vi phạm của người và tàu cá đánh bắt trong vùng đánh cá chung. Hành vivi phạm nghiêm trọng có thể bị phạt tiền đến 150 triệu đồng Việt Nam hoặc 75.000 Nhân dân tệ, có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo luật pháp của nước sở tại và bị hủy bỏ tư cách đánh bắt trong Vùng đánh cá chung. (iv) Phụ lục của quy chế quy định về: giấy phép, dấu hiệu nhận biết tàu cá hoạt động trong Vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ, nhật ký đánh bắt trong vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ, Giấy xác nhận sự cố, biên bản kiểm tra tàu cá trong vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ, quyết định xử phạt vi phạm trong Vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ. (v) Hai bên đã thoả thuận số tàu đánh cá của mỗi bên được vượt qua đường phân định sang vùng đặc quyền về kinh tế của phía bên kia thuộc Vùng đánh cá chung là 1.543 tàu; tỷ lệ tàu lưới kéo không vượt quá 40%; chỉ được sử dụng loại tàu có công suất máy từ 60 đến 400CV/tàu; công suất máy tàu bình quân là 137CV, tổng công suất máy tàu là 211.391CV. Con số này sẽ được hai bên thoả thuận điều chỉnh lại trong vòng hai năm kể từ khi Hiệp định có hiệu lực dựa trên kết quả điều tra liên hợp nguồn lợi trong Vùng đánh cá chung. Về tàu cá loại nhỏ của hai bên được phép đi qua lại trong vùng đệm dành cho tàu cá nhỏ ở vùng giáp giới lãnh hải của hai nước ngoài cửa sông Bắc Luân, hai bên đã thoả thuận là những tàu không lắp máy hoặc tàu lắp máy có chiều dài toàn bộ không vượt quá 15m và công suất máy tàu không vượt quá 60CV.
Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ phù hợp các quy định của Công ước Luật biển 1982
Trước hết phải khẳng định rằng, Hiệp định hợp tác nghề cá là một hiệp định kinh tế – kỹ thuật, quy định rõ hình thức, nội dung và thời hạn hợp tác nghề cá trong vịnh Bắc Bộ. Hợp tác nghề cá trong vùng nước Hiệp định của hai bên được thiết lập trên cơ sở tôn trọng chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của nhau. Tham chiếu đến các quy định của Công ước Luật biển 1982, Hiệp định hợp tác nghề cá Việt Nam – Trung Quốc đã đạt được những kết quả sau: (i) Những quy định chặt chẽ và cụ thể trong Hiệp định là cơ sở bảo vệ các vùng nước ven bờ bị khai thác quá mức cho phép; mỗi bên có một vùng đặc quyền kinh tế bên trên của giới hạn Bắc Vùng đánh cá chung được phân định rõ ràng, thuận tiện cho quản lý và bảo đảm an ninh quốc mphòng, tại đó mỗi quốc gia được thực hiện quyền chủ quyền và quyền tài phán của mình phù hợp với Điều 56 trong Công ước Luật biển 1982. (ii) Hiệp định đã dành một phần quan trọng trong việc xác định cơ cấu tổ chức cũng như thẩm quyền của Ủy ban Liên hợp Nghề cá. Đây là một tổ chức thành lập theo sự thỏa thuận của hai quốc gia nhằm đưa hoạt động của tàu thuyền đánh cá hai bên (đặc biệt là tàu thuyền Trung Quốc) vào quản lý theo trật tự pháp lý chung trong phạm vi vùng đánh cá chung, giữ gìn tốt trật tự đánh cá trên biển và đáp ứng nhu cầu bảo tồn tài nguyên và phát triển bền vững, phù hợp với Điều 63 và Điều 123 của Công ước Luật biển 1982. (iii) Thời gian có hiệu lực của Hiệp định dài và mang tính ổn định cao (có hiệu lực trong vòng 12 năm và mặc nhiên gia hạn thêm 3 năm) tạo điều kiện cho mỗi bên có thời gian nâng cao năng lực quản lý, bảo tồn và khai thác nguồn lợi thủy sản của mình trong các vùng dàn xếp tạm thời và vùng đánh cá chung, đi đến quản lý hoàn toàn vùng biển theo chế định vùng đặc quyền kinh tế. (iv) Quy chế xác định vùng đệm trong Hiệp định đã thể hiện tính mới mẻ và mềm dẻo trong việc áp dụng những vấn đề thực tiễn vào hoạt động quản lý. Hoạt động nghề cá của ngư dân Việt Nam – Trung Quốc trong vịnh vẫn mang tính truyền thống bởi hoạt động đánh bắt bằng thuyền đánh cá so với công suất nhỏ và thô sơ, chính vì vậy việc xác định một vùng đệm là hết sức cần thiết để tránh những tàu đánh cá loại này đi vào bên trong vùng biển thuộc chủ quyền của hai quốc gia.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành công, Hiệp định hợp tác nghề cá Việt – Trung vẫn còn một số tồn tại nhất định sau khi tham chiếu với các quy định của Công ước Luật biển 1982, cụ thể là:
Thứ nhất, theo Tuyên bố về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của Việt Nam thông qua ngày 12 tháng 11 năm 1982 thì đường cơ sở từ đảo Cồn Cỏ đến cửa vịnh Bắc Bộ chưa được hoạch định. Vì vậy, việc Việt Nam ký kết Hiệp định phân định vịnh Bắc Bộ cũng như Hiệp định hợp tác nghề cá với Trung Quốc là thiệt thòi cho phía Việt Nam, bởi thực chất chưa xác định được đường cơ sở thì chưa thể xác định được lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế. Trong khi đó Điều 1 của Hiệp định hợp tác nghề cá vịnh Bắc Bộ lại quy định “Hiệp định này áp dụng cho một phần vùng đặc quyền kinh tế và một phần vùng giáp giới lãnh hải của hai nước trong vịnh Bắc Bộ”.
Thứ hai, mặc dù cả Việt Nam và Trung Quốc đều đã là thành viên của Công ước năm 1982, song trong Hiệp định hợp tác nghề cá thiếu các điều khoản quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên với tư cách là thành viên của Công ước, ví dụ như quyền tự do hàng hải, quyền tự do hàng không, quyền tự do đặt dây cáp và ống dẫn ngầm của các quốc gia khác trong vùng đặc quyền kinh tế nói chung và cụ thể là trong vùng đánh cá.
Thứ ba, tuy trong Hiệp định hợp tác nghề cá cũng như Nghị định thư bổ sung và Quy định về bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản trong vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ đã có những quy định liên quan đến việc bảo tồn các nguồn tài nguyên cá nhưng với việc bảo tồn các đàn cá di cư xa hoặc các đàn cá vào sông sinh sản theo Điều 64 và Điều 66 của Công ước lại không được quy định cụ thể. Về vấn đề này Công ước đặt ra nghĩa vụ của các quốc gia trong việc “trực tiếp hoặc qua trung gian của một tổ chức thích hợp, hợp tác với nhau nhằm đảm bảo việc bảo tồn và đẩy mạnh việc khai thác tối ưu các loài cá đó”. Mặt khác, Hiệp định không quy định về vấn đề mùa đánh bắt cá – đây là vấn đề quan trọng trong việc duy trì và phát triển sự đa dạng của các loài cá trong vịnh. Do vậy, sự thiếu vắng các quy định trên đã gây khó khăn cho việc bảo tồn các loài cá do không có một cơ chế quản lý cụ thể, chặt chẽ ở trong và ngoài vùng đánh cá chung hai nước.
Thứ tư, Điều 11 của Quy định về bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản trong vùng đánh cá chung vịnh Bắc Bộ có quy định về cách thức giải quyết khi xảy ra tranh chấp hoặc sự cố trên biển giữa tàu cá của hai bên. Đồng thời, đối với tàu cá vi phạm quy định của Hiệp định trong vùng đánh cá chung thì Hiệp định cho phép “mỗi bên ký kết có quyền căn cứ vào luật pháp của nước mình xử phạt những tàu cá chưa được cấp phép mà vào Vùng đánh cá chung thuộc vùng nước của mình tiến hành hoạt động nghề cá, hoặc tuy được phép vào vùng đánh cá chung nhưng có các hoạt động bất hợp pháp ngoài hoạt động nghề cá”. Như vậy, Hiệp định không quy định về vấn đề xử phạt, giải quyết tranh chấp đối với các tàu của nước thứ ba được quyền hoạt động trong vùng đặc quyền kinh tế của nước khác theo quy định Công ước. Việc không quy định cụ thể về vấn đề này sẽ gây khó khăn cho cả hai nước khi có trường hợp vi phạm hoặc tranh chấp của tàu mang cờ quốc gia thứ ba. Trong trường hợp đó cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết và hệ thống pháp luật nào được áp dụng hoặc việc xử phạt vi phạm cụ thể sẽ do chủ tàu hay quốc gia mà tàu mang cờ chịu trách nhiệm …
Thứ năm, vấn đề luật áp dụng khi xảy ra tranh chấp và bồi thường thiệt hại cũng chưa được đề cập rõ ràng trong Hiệp định. Khoản 4 Điều 9 của Hiệp định không thể bao quát hết được các trường hợp tranh chấp.
Một số vấn đề đáng chú ý trong quá trình thực thi Hiệp định hợp tác nghề cá giữa Việt Nam và Trung Quốc
Thứ nhất, phía Trung Quốc từng thời điểm có một số các thông báo có tính chất rất nghiêm trọng, tuy nhiên qua xác minh đều không có trong thực tế, cụ thể như sau: Trung Quốc có khi vu cáo tàu cá Trung Quốc bị tàu cá của Việt Nam có trang bị vũ trang, trấn cướp các tàu cá của Trung Quốc; cáo buộc Việt Nam “bắt giữ và xử phạt, tịch thu giấy phép khai thác và đuổi tàu cá của ngư dân Trung Quốc ra khu khu neo đậu tránh báo”… Trên thực tế, một số các tàu cá Trung Quốc thường xuyên vào tránh trú gió trong khu vực vùng nước hiệu lực đảo Bạch Long Vĩ, không tránh trú tại các địa điểm đã được Uỷ ban Liên hợp Nghề cá hai nước xác định. Ngược lại, chính Trung Quốc lại thường gây khó dễ cho các tàu cá Việt Nam khi tránh trú bão tại quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa.
Thứ hai, các tàu cá Trung Quốc thường xuyên vi phạm vùng biển Việt Nam; một số lượng ngư dân lớn hoạt động khai thác thuỷ sản ở Vịnh Bắc Bộ, khi hiệp định phân định có hiệu lực; một số tàu cá của ngư dân Trung Quốc được cấp Giấp phép hoạt động về nghề cá, nhưng lại hoạt động về quân sự, nhằm thăm dò và làm lực lượng hậu thuẫn cho quân sự khi cần thiết.
Thứ ba, trong việc khai thác ở vùng đánh cá chung, phía ngư dân Trung Quốc đã tận dụng tàu có công suất lớn hơn, các ngư dân có khả năng đánh bắt cao hơn để khai thác và tranh giành với ngư dân Việt Nam.
Thứ tư, lợi dụng sự sơ hở của các lực lượng kiểm tra, kiểm soát, việc các tàu cá Trung Quốc treo biển dấu hiệu nhận biết giả để trà trộn khai thác thuỷ sản, buôn lậu xăng dầu.